- Về chế độ, chính sách đối với cán bộ chính quyền cơ sở
2.2.2.3.Hoàn thiện pháp luật về cán bộ chính quyền cơ sở xuất phát từ thực trạng pháp luật về cán bộ chính quyền cơ sở
trạng pháp luật về cán bộ chính quyền cơ sở
Khi bàn về hệ thống pháp luật làm cơ sở cho hoạt động của chính quyền cơ sở nói riêng và chính quyền địa phương nói chung, Tiến sĩ Luật học Lê Minh Thông, Phó
Viện trưởng Viện Nghiên cứu Nhà nước và pháp luật đã nhận xét rằng: "Có thể thấy
rằng toàn bộ hệ thống chính quyền địa phương các cấp hiện nay ở nước ta đều đang được tổ chức và hoạt động trên một số cơ sở pháp lý thiếu cụ thể cả về định lượng cũng như về định tính" [38, tr. 14-15]. Các bất cập này thể hiện rõ trong bản thân các quy định pháp luật hiện hành về tổ chức, hoạt động của chính quyền cơ sở và CBCQCS, đã không tạo được hành lang pháp lý phù hợp cho chính quyền cơ sở và đội ngũ CBCQCS, có thể khái quát ở các điểm sau:
Thứ nhất, Nhà nước chưa có các các đạo luật cụ thể cho từng cấp chính quyền địa phương. Cả ba cấp chính quyền địa phương đều được tổ chức và hoạt động trên cơ sở một đạo luật chung là Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp.
Thứ hai, các qui định pháp luật về chính quyền địa phương đã nhất thể hóa tính chất, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, chức năng ở chính quyền địa phương các cấp. Đối với chính quyền cơ sở, sự phân biệt giữa xã, phường, thị trấn về mô hình tổ chức, nhiệm vụ, chức năng chưa có sự phân biệt rõ ràng.
Thứ ba, nhiều chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở và CBCQCS chưa có sự định lượng và định tính cụ thể. Quyền hạn của chính quyền cơ sở trong việc thực thi quyền lực nhà nước trên địa bàn và trong lĩnh vực thực hiện quyền tự quản của
cộng đồng dân cư vẫn còn lẫn lộn gây lúng túng cho chính quyền và đội ngũ CBCQCS trong thực tiễn hoạt động.
Thứ tư, các văn bản pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở chưa thể hiện sự phân định thật rõ ràng các loại, mức độ công việc mà từng cấp chính quyền địa phương phải giải quyết. Để có cơ sở pháp lý rõ ràng cho hoạt động từng ngành, trên từng lĩnh vực của chính quyền cơ sở, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lại phải tự ra các quy định cụ thể hóa chúng trong từng lĩnh vực cụ thể như: trong quản lý đất đai, quyền hạn của phường, xã đến đâu, trong quản lý văn hóa thông tin, quản lý công tác lao động - thương binh xã hội, phường có nhiệm vụ cụ thể gì? Những quy định như vậy không được phổ biến rộng rãi, khiến người dân khó nắm bắt được hoạt động, công việc cụ thể của từng cấp, phải đến ai để giải quyết công việc gì, cán bộ địa chính hay tư pháp giải quyết loại việc này v.v... chưa kể đến còn nhiều mảng công việc do tính chất đan xen, trực thuộc nhiều lĩnh vực, nên trong các quy định cụ thể hóa của địa phương còn giao cho nhiều bộ phận cùng giải quyết, giẫm chân lên nhau, hay đôi khi lại bỏ ngỏ, không biết đưa vào lĩnh vực điều chỉnh nào.
Thứ năm, chính quyền cơ sở về mặt hình thức pháp lý quyền hạn và trách nhiệm dường như rất nhiều nhưng hầu như lại không được xác định cụ thể. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng đối với cấp trên thì đối phó, đối với quần chúng nhân dân thì quan liêu, cửa quyền, không sát dân và khi có điều kiện thì tham ô, bòn rút sự đóng góp của nhân dân để trục lợi cá nhân của không ít CBCQCS.
Do sự phân định không rạch ròi về chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND cũng như các chức danh trong UBND nên hiện tượng một người "đóng đến hai, ba vai" vẫn còn. Các tiêu chuẩn về trình độ văn hóa, trình độ chính trị, trình độ chuyên môn, trình độ quản lý đối với đại biểu HĐND, cán bộ chủ chốt và 4 chức danh chuyên môn cũng như các chức danh khác thuộc UBND chưa cụ thể, rõ ràng. Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ cơ sở và quản lý, sử dụng cán bộ cơ sở còn nhiều bất cập. Chế độ, chính sách đối với cán bộ cơ sở không ổn định, thiếu nhất quán, còn bất hợp lý, chưa có tác dụng khuyến khích và thu hút.
Thứ sáu, trong hoạt động của chính quyền cơ sở, cơ chế chịu trách nhiệm không được quy định rõ ràng. Điều này là hệ quả tất yếu của việc không phân định được quyền hạn đối với cấp chính quyền cơ sở hoặc cho từng chức danh trong chính quyền cơ sở. Thêm vào đó UBND xã hoạt động với hình thức tập thể là chủ yếu và chế độ chịu trách nhiệm tập thể trước HĐND cùng cấp, trước cơ quan nhà nước cấp trên, khiến rất khó xác định trách nhiệm của từng thành viên. Nếu đối chiếu vào các quy định pháp luật về cán bộ, công chức để xác định và xử lý trách nhiệm của từng thành viên trong chính quyền cơ sở thì vấn đề lại càng trở lên nan giải, bởi cán bộ xã, phường, thị trấn không nằm trong các đối tượng được điều chỉnh của Pháp lệnh cán bộ, công chức hiện hành và dĩ nhiên, không thể áp dụng những quy định trong Pháp lệnh hay trong các văn bản hướng dẫn thi hành để xử lý kỷ luật đối với họ. Còn nếu chỉ bằng các quy định hiện có về tổ chức, hoạt động của chính quyền cơ sở (của cơ quan nhà nước ở trung ương hay ở địa phương) thì công thức chung chung "nếu vi phạm thì tùy theo tính chất và mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hành chính hay bị truy cứu trách nhiệm hình sự" - rõ ràng là không đủ xác thực để áp đặt trách nhiệm đối với họ. Cũng cần phải nói thêm rằng, đại bộ phận các quy định cụ thể hóa của UBND cấp tỉnh không đặt ra chế tài cho cán bộ cơ sở, dù ngay ở dạng tổng quát nói trên.
Không xác định được công việc, trách nhiệm của CBCQCS sẽ dẫn đến hậu quả tất yếu là đội ngũ cán bộ cơ sở không làm tròn hoặc làm qua loa công việc, đùn đẩy cho người khác.
Tóm lại, theo thống kê sơ bộ, hiện nay cả nước có khoảng 2 triệu cán bộ cấp xã. Như vậy, đội ngũ cán bộ cơ sở ở nước ta rất đông, nhưng tiêu chí để xác định ai là cán bộ cơ sở lại không rõ ràng. Sự lúng túng về quan niệm "cán bộ cấp xã" dẫn đến lúng túng trong quy định pháp lý về các chế độ bầu, bổ nhiệm, tuyển dụng, quản lý, sử dụng và đãi ngộ đối với các chức danh cán bộ ở cấp xã.
Xuất phát từ những hạn chế trong quy định pháp luật về CBCQCS như đã phân tích ở trên đây, đặt ra đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống pháp luật về chính quyền
cơ sở góp phần thực hiện thắng lợi nhiệm vụ "xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở" như Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX đã đề ra.
Chương 3
Quan điểm chỉ đạo, phương hướng cơ bản và một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện
pháp luật về cán bộ chính quyền cấp cơ sở