Chính quyền cơ sở xã, phường, thị trấn (ở đây gọi chung là cấp xã), gồm: HĐND và UBND cấp xã.
* Về tổ chức và hoạt động của HĐND
Tổ chức và hoạt động của HĐND thực hiện theo Luật tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi năm 1994), theo Pháp lệnh nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND ở mỗi cấp (năm 1996) và theo Quy chế hoạt động của HĐND các cấp (năm 1996).
Thứ nhất, về tổ chức: ở tất cả các xã, phường, thị trấn đều có HĐND (Điều 4 Luật tổ chức HĐND và UBND sửa đổi) với hai vai trò: là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân (Điều 1, Luật tổ chức HĐND và UBND sửa đổi).
Trên cơ sở chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND mà tổ chức bộ máy của HĐND cấp xã được sắp xếp như sau: Chủ tịch, một phó Chủ tịch, các đại biểu HĐND. HĐND cấp xã không có các ban và thường trực HĐND như ở cấp tỉnh và cấp huyện.
Số lượng đại biểu HĐND cấp xã được quy định theo quy mô của mỗi xã. Theo Luật bầu cử đại biểu HĐND (sửa đổi) được quy định như sau:
- Các xã, thị trấn miền xuôi có từ 3.000 người trở xuống được bầu 19 đại biểu, có trên 3.000 người thì cứ thêm 1.500 người được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá 25 đại biểu.
- Xã, thị trấn miền núi và hải đảo có từ 2.000 người trở xuống được bầu 19 đại biểu, nếu có trên 2.000 người thì cứ thêm 500 người được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá 25 đại biểu.
- Xã có từ 1.000 người trở xuống được bầu 15 đại biểu.
- Phường có từ 5.000 người trở xuống được bầu 19 đại biểu, có trên 5.000 người thì cứ thêm 3.000 người được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá 25 đại biểu.
Như vậy trong thực tế, bộ máy hoạt động của HĐND cấp xã chỉ bao gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch và các đại biểu HĐND. Trong đó Chủ tịch phải là đại biểu do HĐND cấp xã bầu ra. Theo cơ cấu, Chủ tịch HĐND do Bí thư hoặc phó Bí thư Đảng ủy kiêm nhiệm, Phó chủ tịch hoạt động chuyên trách, làm nhiệm vụ thường trực HĐND. Trong quá trình hoạt động của mình HĐND xã đã sử dụng UBND xã và bộ máy của nó để giúp việc cho HĐND trong việc chuẩn bị nội dung và Nghị quyết của kỳ họp, cũng như triển khai Nghị quyết sau kỳ họp. Đại biểu HĐND ở mỗi xã bình quân có từ 20 - 25 đại biểu. Nhiệm kỳ 1999-2004 cả nước có 226.627 đại biểu. Tỷ lệ cơ cấu đại biểu nữ chiếm 16,6% (37.673); dân tộc 18,8% (42.650); ngoài Đảng 31,75% (71.963); dưới 35 tuổi 22% (49.937).
Trong cơ chế Đảng lãnh đạo, việc cơ cấu Bí thư hoặc Phó bí thư Đảng ủy kiêm Chủ tịch HĐND đã gắn chặt vai trò lãnh đạo của Đảng với vai trò cơ quan quyền lực có chức năng giám sát của HĐND là một điều kiện để HĐND hoạt động có hiệu quả. Tuy nhiên trong thực tế cũng có một số trường hợp Bí thư Đảng ủy kiêm nhiệm đã không dành thời gian thích đáng cho việc lãnh đạo HĐND làm ảnh hưởng đến mọi mặt hoạt động của HĐND. Một số địa phương bố trí cán bộ chủ chốt cho HĐND không đủ khả năng, không đúng tầm hoặc kiêm nhiệm một số việc không hợp lý thuộc về nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước như: Phó chủ tịch kiêm Trưởng ban xóa đói giảm nghèo hoặc kiêm Trưởng ban tài chính hợp tác xã. Điều đó sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của HĐND.
Thứ hai, về hoạt động của HĐND: hoạt động của HĐND cấp xã được thể hiện qua 3 hình thức: hoạt động của tập thể HĐND - kỳ họp HĐND (thường kỳ hoặc bất thường); hoạt động của Chủ tịch, Phó chủ tịch HĐND cấp xã; hoạt động của các đại biểu HĐND cấp xã.
Đánh giá hiệu quả hoạt động của HĐND cấp xã có tốt hay không, cần phải dựa trên cơ sở sự kết hợp nhuần nhuyễn ba hình thức hoạt động trên.
- Kỳ họp của HĐND cấp xã: kỳ họp HĐND là hình thức hoạt động chủ yếu
của HĐND.
HĐND cấp xã họp thường lệ mỗi năm hai kỳ. Trong trường hợp cần thiết, theo yêu cầu của UBND hoặc có ít nhất một phần ba tổng số đại biểu HĐND yêu cầu thì Chủ tịch HĐND quyết định triệu tập kỳ họp bất thường.
Kỳ họp HĐND được tiến hành khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu tham dự. HĐND họp công khai, khi cần thiết, HĐND quyết định họp kín theo đề nghị của chủ tọa kỳ họp hoặc Chủ tịch UBND. Trong trường hợp không thể triệu tập kỳ họp của HĐND đúng kỳ hạn theo quy định của pháp luật, Chủ tịch HĐND cấp xã báo cáo để thường trực HĐND cấp trên trực tiếp xem xét và chuẩn y.
Kỳ họp của HĐND cấp xã là hình thức hoạt động rất quan trọng của HĐND vì, thông qua kỳ họp, nhân dân địa phương thực hiện ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của mình. Do đó, việc tiến hành kỳ họp HĐND cần phải được tiến hành đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định.
- Hoạt động của Chủ tịch, Phó chủ tịch HĐND cấp xã: Chủ tịch HĐND cấp xã có trách nhiệm:
+ Phối hợp với UBND cùng cấp chuẩn bị dự kiến chương trình làm việc, báo cáo đề án trình HĐND, triệu tập kỳ họp HĐND; quyết định và thông báo việc triệu tập kỳ họp HĐND, gửi giấy triệu tập và các tài liệu chính của kỳ họp cho đại biểu HĐND; công bố dự kiến chương trình làm việc của kỳ họp cho nhân dân biết; tổng hợp ý kiến,
kiến nghị của cử tri để báo cáo tại kỳ họp; bảo đảm việc chuẩn bị dự thảo Nghị quyết HĐND;
+ Chủ tọa kỳ họp HĐND: điều khiển các phiên họp HĐND; bảo đảm thảo luận dân chủ; lấy biểu quyết khi xét thấy cần thiết; đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; yêu cầu UBND và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương báo cáo tình hình thực hiện Nghị quyết của HĐND và thi hành các biện pháp cần thiết để đảm bảo thực hiện nghị quyết của HĐND; tổ chức kiểm tra việc thực hiện nghị quyết của HĐND; khi phát hiện sai phạm trong việc thực hiện nghị quyết của HĐND; Chủ tịch HĐND có quyền yêu cầu các cơ quan hoặc người sai phạm kịp thời khắc phục sai phạm đó. Trong trường hợp cần thiết, HĐND có thể trình kỳ họp gần nhất của HĐND hoặc triệu tập kỳ họp bất thường để HĐND xem xét, quyết định; phối hợp với UBND giải quyết những vấn đề nảy sinh khi thực hiện nghị quyết của HĐND giữa hai kỳ họp HĐND; điều chỉnh, bổ sung những biện pháp nhằm bảo đảm thực hiện nghị quyết của HĐND theo đề nghị của UBND và báo cáo để HĐND xem xét tại kỳ họp gần nhất.
+ Tổ chức tiếp dân, đôn đốc, kiểm tra việc giải quyết các kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân: tổ chức việc tiếp dân của HĐND, tiếp nhận đơn thư kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân; giúp HĐND xem xét việc giải quyết các đơn thư kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân đối với HĐND; chuyển các đơn thư kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân đến các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết; đôn đốc kiểm tra việc giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân.
+ Giữ mối liên hệ với các đại biểu HĐND và các tổ đại biểu HĐND, báo cáo tình hình hoạt động của HĐND cấp mình lên HĐND và UBND cấp trên trực tiếp. Tổ chức quán triệt Hiếp pháp, Luật tổ chức HĐND và UBND, quy chế hoạt động của HĐND cấp xã, các văn bản pháp luật khác, các chủ trương, chính sách của Nhà nước cho đại biểu HĐND cấp mình; giữ mối liên hệ và phối hợp công tác với UBND trong việc thực hiện nghị quyết của HĐND và tạo điều kiện cho đại biểu và tổ đại biểu HĐND hoạt động có hiệu quả; phối hợp với UBND quyết định việc đưa ra HĐND
hoặc cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND theo đề nghị của ủy ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp.
Phó Chủ tịch HĐND cấp xã tham gia chủ tọa kỳ họp HĐND; thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Chủ tịch HĐND khi Chủ tịch HĐND vắng mặt. Khi khuyết Chủ tịch HĐND thì Phó chủ tịch HĐND thực hiện quyền Chủ tịch HĐND cho đến khi HĐND bầu ra Chủ tịch HĐND.
- Hoạt động của đại biểu HĐND cấp xã: đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành pháp luật, chính sách của Nhà nước; tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện pháp luật, chính sách và tham gia vào việc quản lý nhà nước.
Đại biểu HĐND có nhiệm vụ tham dự đầy đủ các kỳ họp HĐND, chấp hành nội quy của kỳ họp. Đại biểu nào không tham dự được kỳ họp phải có lý do và phải báo cáo với Chủ tịch HĐND.
Đại biểu HĐND có nhiệm vụ tham dự các phiên họp của HĐND, các buổi thảo luận ở tổ đại biểu HĐND, các cuộc họp ban của HĐND mà đại biểu là thành viên, tham gia các hoạt động khác của HĐND. Đại biểu nào không tham dự phải phải có lý do và phải báo cáo với chủ tọa.
Khi nhận được thông báo dự kiến về thời gian họp và chương trình kỳ họp do Chủ tịch HĐND gửi đến, đại biểu HĐND phải nghiên cứu tài liệu, tiếp xúc cử tri, tham gia các hoạt động của tổ đại biểu HĐND chuẩn bị cho kỳ họp HĐND.
Trong kỳ họp HĐND, đại biểu HĐND có trách nhiệm: tham gia thảo luận và quyết định chương trình làm việc của kỳ họp HĐND; thảo luận tại phiên họp toàn thể và thảo luận ở tổ đại biểu về các vấn đề thuộc nội dung, chương trình kỳ họp; biểu quyết thông qua những vấn đề thuộc nội dung, chương trình kỳ họp. ý kiến phát biểu của số đại biểu HĐND phải được ghi vào biên bản của kỳ họp.
Đại biểu HĐND có quyền chất vấn HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của HĐND. Khi thực hiện quyền chất vấn, trong giấy đăng ký, đại biểu phải ghi rõ họ tên,
địa chỉ người bị đại biểu HĐND chất vấn và nội dung chất vấn. Người bị chất vấn có trách nhiệm trả lời về những vấn đề mà đại biểu chất vấn.
Đại biểu HĐND phải liên hệ chặt chẽ với cử tri ở đơn vị bầu ra mình, chịu sự giám sát của cử tri phải thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng của cử tri, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri, thực hiện chế độ tiếp xúc cử tri và ít nhất mỗi năm một lần báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của HĐND, trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri.
Đại biểu HĐND phải tiếp dân theo lịch đã được phân công. Khi nhận được kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân, đại biểu HĐND có trách nhiệm nghiên cứu, trực tiếp đề xuất ý kiến hoặc thông qua thường trực HĐND cùng cấp, ở cấp xã thì thông qua Chủ tịch HĐND để yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền giải quyết và theo dõi, đôn đốc việc giải quyết. Cơ quan có thẩm quyền phải xem xét, giải quyết, trả lời cho người đã kiến nghị, khiếu nại tố cáo và thông báo bằng văn bản kết quả giải quyết để đại biểu biết.
Đại biểu HĐND có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội; tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân kịp thời chấm dứt những việc làm trái pháp luật, chính sách của Nhà nước trong cơ quan, tổ chức đơn vị hoặc của cơ quan, tổ chức, đơn vị đó. Đại biểu HĐND có quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước về việc thi hành pháp luật, chính sách của Nhà nước về những vấn đề thuộc lợi ích chung. Cơ quan hữu quan có trách nhiệm trả lời kiến nghị của đại biểu.
Lãnh đạo cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân có trách nhiệm tiếp đại biểu HĐND khi đại biểu yêu cầu.
So với giai đoạn trước, khung pháp lý quy định tổ chức, hoạt động của HĐND đầy đủ hơn, cụ thể hơn. đã có sự phân định rõ ràng, rành mạch về thẩm quyền của HĐND. Hoạt động giữa hai cơ quan HĐND và UBND không bị chồng chéo như trước. Hoạt động của các tổ đại biểu HĐND và của đại biểu HĐND đã có nhiều tiến bộ, coi trọng và
chuẩn bị chu đáo việc tiếp xúc cử tri, trước và sau kỳ họp. Hiệu quả hoạt động của HĐND đã có những chuyển biến tốt.
Tuy vậy, tổ chức và hoạt động của HĐND còn bộc lộ khá rõ những mặt hạn chế sau:
- Số lượng đại biểu HĐND quy định tối đa là 25 người, đối với những xã, phường đông dân, nhiều thôn, ấp, khu vực, vùng dân cư thì số đại biểu không đủ cơ cấu đại diện cho các khu vực, vùng dân cư.
- Trình độ kiến thức pháp luật, quản lý nhà nước của các đại biểu HĐND còn hạn chế, ít được đào tạo, phương tiện và điều kiện làm việc của HĐND chưa được quan tâm đúng mức là những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động chung của HĐND.
- HĐND chưa chủ động được ngân sách, trong kỳ họp chỉ tập trung thảo luận thông qua kế hoạch được cấp trên giao, thể chế hóa nghị quyết của cấp ủy là chủ yếu, sự chủ động sáng tạo của Chủ tịch, Phó chủ tịch và các đại biểu HĐND còn hạn chế.
- HĐND chưa thực sự trở thành cơ quan đại diện của nhân dân và là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương trong việc xem xét, quyết định những vấn đề quan trọng về kinh tế - xã hội của xã, phường, thị trấn. Chất lượng hoạt động của HĐND chưa cao, còn mang nặng tính hình thức và chưa thực quyền so với quy định của pháp luật, nhất là hoạt động của HĐND phường. Bộ máy làm việc của HĐND chỉ bao gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch và các đại biểu HĐND. Với một cơ cấu như vậy HĐND xã không thể triển khai các hoạt động nhằm thực hiện nhiệm vụ của mình nếu không thông qua bộ máy của UBND. Chính vì vậy, trên thực tế, vai trò của HĐND chỉ được xác lập trên các kỳ họp và danh sách các nghị quyết được thông qua.
- Hiệu quả giám sát của HĐND cấp xã còn nhiều hạn chế. Việc giám sát của HĐND mới chỉ thực hiện chủ yếu thông qua các kỳ họp HĐND. HĐND đang lúng túng trong việc tìm ra các hình thức nâng cao chất lượng và hiệu quả giám sát. Hoạt động của đại biểu HĐND mới chỉ được thể hiện rõ tại các kỳ họp. Đại biểu HĐND còn ngại tiếp
xúc với dân, chưa thể hiện được vai trò của mình trong đời sống hàng ngày, chưa được dân tin cậy, nếu khi có mâu thuẫn, thắc mắc, kiến nghị dân thường tìm đến bí thư chi bộ, trưởng thôn, làng, ấp, bản, tổ dân phố hoặc cán bộ mặt trận, các đoàn thể chứ không đến với đại biểu HĐND. Hoạt động của đại biểu HĐND xã chỉ bó hẹp trong các cuộc tiếp xúc cử tri trước và sau kỳ họp HĐND. Việc bố trí Chủ tịch và phó Chủ tịch HĐND kiêm nhiệm làm ảnh hưởng đến công tác điều hành, giám sát của HĐND.
- Luật quy định nhiệm vụ cụ thể của Chủ tịch, còn Phó chủ tịch thực hiện theo sự phân công của Chủ tịch và thay mặt khi Chủ tịch vắng mặt, điều này chưa phát huy vai trò lãnh đạo của tập thể và cá nhân phụ trách.
- Cấp xã không có thường trực HĐND mà chỉ có thư ký kỳ họp, do đó việc giải quyết công việc giữa hai kỳ họp, việc theo dõi sổ sách, văn bản bị hạn chế.
- HĐND không có các ban chuyên môn để giúp Chủ tịch và Phó chủ tịch trong