Pháp thuộc (1858 - 8/1945)
Ngay từ khi mới đặt chân đô hộ trên đất nước ta, các nhà cầm quyền người Pháp đã nhanh chóng thấy tầm quan trọng của cấp xã, chú trọng ngay đến việc ban hành văn bản pháp luật về tổ chức chính quyền cấp xã. Viên toàn quyền Đông Dương
Pier đã nhận định về cấp xã của Việt Nam như sau: "Xã đã hình thành một khối hoàn
bị đến nỗi người ta không thể sửa đổi một điểm nhỏ nào... Chúng ta không có lợi ích gì mà đả phá trực tiếp hoặc gián tiếp một cơ quan hiện tại là một lợi khí màu nhiệm miễn ta nên để nó nguyên vẹn và tôn trọng các hình thức của nó" [36, tr. 8].
GS. Phan Đại Doãn trong tác phẩm: Kinh nghiệm tổ chức quản lý nông thôn Việt Nam trong lịch sử đã nhận định rằng: Người Pháp nhận thấy tổ chức làng xã Việt Nam cổ truyền phù hợp với yêu cầu thống trị của họ. Tuy nhiên người Pháp vẫn "gia công"
để cho nó phù hợp với yêu cầu mới. Họ đã tiến hành những cuộc cải lương hương chính một cách sâu rộng trên cả 3 miền của đất nước ta trên những trục không gian và thời gian khác nhau. Theo thống kê của người Pháp, năm 1920 ở nước ta có 63 tỉnh và thành phố; với 22.565 làng xã. Trong số đó làng xã ở Bắc và Trung kỳ chiếm tỷ lệ đông nhất (20.704/ 22.565).
* ở Nam kỳ
Có 3 đợt "tổ chức lại bộ máy hành chính xã" mà người đương thời gọi là chính sách "Cải lương hương chính" vào những năm 1904, 1927, 1944. Trong đó đợt cải cách vào năm 1904 là cơ bản nhất, nó quy định: Cơ quan quyết nghị và cơ quan chấp hành đều cấu thành tổ chức gọi là: Hội đồng xã nắm việc quản trị xã, gồm 12 vị. Chức danh, nhiệm vụ của từng thành viên trong Hội đồng được quy định cụ thể theo trật tự từ trên xuống dưới như sau: Hương cả hay đại hương cả (giống như tiên chỉ ở miền Bắc và miền Trung) là chủ tịch đương nhiên của Hội đồng xã. Kế đến là Hương chủ, Hương sư, Hương trưởng (3 vị này giống như ủy ban quản trị ở miền Bắc; ủy ban thường trực ở miền Trung). Cả 4 chức danh này là những người lãnh đạo cao nhất của Hội đồng; nắm quyền quản lý tài sản của xã, lập ngân sách xã, giám sát việc thu chi, giữ quỹ làng xã; giám sát công việc của các ủy viên khác. Khi Hương cả vắng mặt, Hương chủ sẽ thay thế. Thứ đến là Hương trưởng, Hương tránh, Hương giáo, Hương quản, Hương Bộ, Chánh lục bộ, Hương thân, Xã trưởng, Hương hào. Họ đều được hưởng lương của chính phủ mà chỉ được hưởng "lương làng".
* ở Bắc Kỳ
Cũng có 3 đợt "cải lương hương chính" vào những năm 1921, 1927, 1941. Đợt "cải lương hương chính" năm 1941 là đợt gây xáo trộn mạnh mẽ nhất đối với việc quản trị làng xã "truyền thống".
Theo nghị định ngày 12/8/1921 của Thống sứ Bắc Kỳ, tổ chức bộ máy của xã được quy định: Hội đồng tộc biểu từ 4 - 20 người do dân bầu có nhiệm kỳ là 3 năm. Hội đồng này gồm những người có tài sản và có học trong xã. Đứng đầu Hội đồng là Chánh hương hội và Phó hương hội do thành viên của Hội đồng tự lựa chọn. Quản lý về hành chính nhà nước có Lý trưởng, Phó lý và Trương tuần.
Nhưng chẳng bao lâu người Pháp thấy rõ Hội đồng tộc biểu hoạt động kém hơn Hội đồng kỳ mục vì các đại diện cho các dòng họ thường không phải là những người có phẩm hàm, có bằng cấp như Hội đồng kỳ mục trước đây. Đến năm 1927 chính quyền thực dân Pháp lại phải quy về với thiết chế cũ, lập lại Hội đồng kỳ mục ở xã. Hội đồng này có nhiệm vụ kiểm soát - cố vấn hơn là quản lý. Nhiệm kỳ của Hội đồng là vô hạn. Những người trong Hội đồng là những người xứng đáng và có học.
Theo Đạo dụ của Vua Bảo Đại ngày 23/5/1941 quy định: Xã có Hội đồng kỳ mục do Tiên chỉ và Thứ chỉ đứng đầu; quản lý hành chính có Lý trưởng, Phó lý và Trương tuần. Số thành viên của Hội đồng không hạn chế, không phải thông qua bầu cử. Nói chung cơ cấu của nó gần như là Hội đồng kỳ mục cổ xưa với những đặc tính cũ, điểm mới là có sự kiểm soát khá chặt chẽ của nhà chức trách hành chính cấp trên. Các viên chức chấp hành của Hội đồng kỳ mục do Hội đồng đề cử và viên công sứ Pháp quyết định. Việc sắp xếp thứ tự trên dưới trong số các thành viên hội đồng còn tùy thuộc vào từng nơi theo tập tục "thiên tước" hay "nhân tước".
* ở Trung Kỳ
Mãi đến năm 1942, việc quản trị cấp xã ở Trung Kỳ mới được chính quyền thực dân chính thức can thiệp một cách quy mô. Nhìn chung việc quản trị cấp xã được pháp luật giao cho một tổ chức mang tên là Hội đồng Kỳ Mục - đây là cơ quan quyết nghị của xã. Để giải quyết công việc hàng ngày của xã, Hội đồng Kỳ mục giao cho ủy ban thường trực của Hội đồng Kỳ mục. ủy ban thường trực Hội đồng Kỳ mục ngoài Lý trưởng và Phó lý trưởng còn có 5 chức dịch khác gọi là ngũ hương gồm: Hương bộ, Hương bản, Hương kiếm, Hương mục, Hương dịch, Lý trưởng là người thay mặt cho nhân dân trong xã về mặt hành chính và pháp lý để giao tiếp giữa xã và chính quyền
cấp trên. Hội đồng Kỳ mục đứng đầu là Tiên chỉ có Thứ tiên chỉ giúp việc. Nhiều xã hợp thành một tổng do chánh tổng đứng đầu.
Có thể rút ra một số đặc trưng cấp xã Việt Nam do pháp luật thời kỳ này quy định như sau:
- Xã vẫn được duy trì, tồn tại với tư cách là đơn vị hành chính cơ bản. Thông qua bộ máy chính quyền và nhất là vai trò của Lý trưởng, Xã trưởng mà chính quyền thuộc địa thâm nhập vào cơ chế quản lý và hoạt động của xã thôn. Lý trưởng, Xã trưởng đều do chính quyền thuộc địa lựa chọn và tạo chỗ đứng vững chắc cho các nhân vật này trong bộ máy quản lý cấp xã. Lý trưởng, xã trưởng có quyền bàn bạc và quyết định mọi vấn đề của xã. Ngoài ra, nhiệm vụ này được quy định rõ ràng và rộng hơn trước.
- Đứng đầu chính quyền xã là giai cấp địa chủ, phong kiến đã được chính quyền thuộc địa "tân học hóa" lên địa vị thống trị độc tôn ở khắp các miền nông thôn nước ta. Điền sản đã trở thành thước đo giá trị chủ yếu của những người đứng đầu chính quyền xã. Mọi tiêu chuẩn "thiên tước" hay "nhân tước" mang tính chất truyền thống trước kia đã bị đẩy lùi xuống hàng thứ yếu hoặc chỉ là tiêu chuẩn bổ trợ cho tiêu chuẩn về điều sản mà thôi.
Tóm lại, dưới thời phong kiến đế quốc các chức vị quan xã thuộc hệ thống bộ máy cai trị của Nhà nước, dù được bổ nhiệm hay qua cơ chế bầu và được quan cấp trên phê duyệt đều được pháp luật trao cho hai chức năng cơ bản: Chức năng quyền lực thống trị và chức năng phát huy tính tự quản của cộng đồng.
2.1.3. Pháp luật về chính quyền cơ sở và cán bộ chính quyền cơ sở dưới chế độ Việt Nam cộng hòa (miền Nam Việt Nam) 1954 - 1975