Bắc thuộc đến trước thời thực dân Pháp đô hộ
Nước ta thời nhà Đường đô hộ (618 - 905) ở dưới huyện, nhà Đường chia thành các hương, dưới hương là xã. Tiểu hương từ 70- 150 hộ, đại hương từ 160- 540 hộ, một hương có thể gồm nhiều xã nhưng hương không phải là đơn vị cơ sở mà vẫn là xã; tiểu xã từ 10- 30 hộ, đại xã từ 40- 60 hộ. ở hương có hương trưởng, ở xã có xã trưởng là người đại diện cho chính quyền nhà nước ở địa phương.
Đến thế kỷ thứ X (thời kỳ họ Khúc, Đinh, Tiền Lê), đơn vị hành chính thấp nhất ở nước ta là giáp (xã), giáp, xã trở thành đơn vị hành chính căn bản của quốc gia. Giáp có Quản giáp, Phó tri giáp; xã có Tránh lệnh trưởng và là đại diện chính quyền nhà nước ở địa phương để trông coi nhân lực, giữ việc đánh thuế.
Đến thời nhà Lý 1010, sau khi dời đô từ Hoa Lư - Ninh Bình ra thành Đại La (Hà Nội), nhà Lý tập trung vào cải cách tổ chức hành chính địa phương. Nhà Lý coi Xã là đơn vị hành chính cơ sở. Việc điều hành hành chính xã được giao cho xã quan, do chính quyền bổ nhiệm. Việc thu thuế giao cho quản giáp do 15 dân binh bầu ra. Như vậy, việc điều hành hành chính xã do xã quan (công cử) có thêm quản giáp (dân cử) để phục vụ tránh thu thuế. Điều đó cho thấy tính chất dân chủ trong tổ chức điều hành hành chính xã đã có manh nha từ đời Lý.
Đến thời nhà Trần (1225 - 1400) công việc hành chính xã được pháp luật nhà Trần giao cho xã quan do chính quyền Trung ương bổ nhiệm. Năm 1242 Trần Thái Tông lại phân xã ra các xã lớn, xã nhỏ và đặt các chức đại tư xã, tiểu tư xã, hệ
thống xã quan thời trần bao gồm Đại tư xã là quan từ ngũ phẩm trở lên, tiểu tư xã là quan từ lục phẩm trở xuống, bên cạnh đó còn có các xã chính, xã sử, xã giám giúp việc.
Đến khi nhà Minh (Trung Quốc) xâm lược, việc tổ chức xã ở nước ta rập khuôn theo kiểu Trung Quốc, đứng đầu là Lý trưởng do nhà cầm quyền Trung Quốc bổ nhiệm người trong xã. Năm 1428 Lê Lợi đánh đuổi quân Minh giành lại độc lập, bãi bỏ chức Lý trưởng, công việc hành chính ở xã quan do chính quyền Trung ương bổ nhiệm với số lượng tùy thuộc vào dân số của xã. Năm 1457 Vua Lê Thánh Tông cho thay xã quan bằng xã trưởng do toàn thể dân đinh trong xã bầu lên, chế độ dân cử đã được thực hiện. Số xã trưởng nhiều hay ít tùy theo số hộ (số gia đình trong xã). Xã trên 500 hộ có 5 xã trưởng, trên 300 hộ có 4 xã trưởng, trên 100 hộ có 2 xã trưởng. Theo Lê triều Chiếu lệnh Thiện chính, năm 1669 Vua Huyền Tông thời Nhà Lê niên hiệu Cảnh trị thứ 7, ban hành chiếu lệnh và tiêu chuẩn của xã (lý) trưởng và cơ chế quản lý nhân sự đối với chức sắc xã cơ bản như sau:
Xã trưởng trước hết là phải giữ gìn phong hóa. Phải chuyển cho các huyện quan trong xứ thông sức cho xã kén chọn trong hàng con em nhà lương gia, các nho sinh, các con cháu nho sinh, các con cháu quan viên, các nhiêu nam, các sinh đồ cùng những người có học thức thanh liêm công bằng, cần cù, siêng năng, bầu lấy một người làm xã quan, để viên chức ấy làm tiêu biểu cho hương xã, xét hỏi về thưa kiện, mỗi năm 2 kỳ xuân thu theo những giáo điều của Nhà nước mà dạy bảo dân làng, khiến cho dân biết tiết lễ nghĩa, khuyến khích lòng nhân nhượng.
Cứ 3 năm cho phép huyện quan khảo sát các xã quan, xã sử và xã tư, người nào có đức hạnh liêm chính, giáo hóa được dân, dẹp được việc kiện tụng, thì trình lên Thừa ty bẩm lên Bộ Lại xét thăng làm huyện quan, xã sử, xã tư thăng làm xã quan.
Nếu trên nha môn có việc quan sai khiến, thì chỉ được bắt các xã sử, xã tư cùng thôn trưởng đi chỉ dẫn, không được trách cứ xã quan, để viên này có đủ tư cách làm việc đúng chức vụ xã (lý) trưởng [36, tr. 6-7].
Thời Tây Sơn (1784 - 1802). Sau khi đánh đuổi quan Nhà Thanh, để củng cố chính quyền, ngăn ngừa việc tham nhũng, trốn lậu thuế, vua Quang Trung đã ban hành nhiều chiếu dụ nhằm tiến hành chỉnh đốn lại bộ máy hành chính xã. Xã vẫn được xem là đơn vị hành chính căn bản. Nhiều xã họp thành tổng, tổ chức tổng bắt đầu từ đây.
Đến thời Minh Mạng (1820 - 1840) triều đình nhà Nguyễn đã xây dựng một bộ máy nhà nước có quy mô lớn nhất và hoàn thiện nhất trong lịch sử Nhà nước phong kiến Việt Nam và rất coi trọng vai trò của làng xã trong quốc sách trị nước. Nhà Nguyễn vẫn giữ tổ chức tổng và thay Xã trưởng bằng Lý trưởng (có khoảng 8.006 xã) đồng thời quy định một xã chỉ có một Lý trưởng và tùy theo quy mô làng xã, nếu định số 50 người lên thì đặt thêm một phó lý trưởng, "định số 150 người trở lên thì đặt thêm hai Phó lý trưởng. Lý trưởng và Phó lý phải được chọn trong số những người: "Vật lực cân cán" và do cai tổng cùng dân làng bầu cử, phủ huyện xét kỹ lại, bẩm lên trên để cấp văn bằng và mộc tiện". Trách nhiệm của Lý trưởng rất nặng nề, nhưng Lý trưởng không được xếp vào hàng quan lại triều đình và triều đình chỉ biết đến Lý trưởng và khoán trắng cho Lý trưởng, thông qua Lý trưởng để quản lý làng xã. Chính vì vậy mà cường hào mặc sức hà hiếp dân chúng, thao túng việc làng xã.
Thời kỳ phong kiến, dấu hiệu đặc điểm của chế độ tự quản chủ yếu bằng hương ước, tập tục ở xã có thể thấy rất rõ:
- Hội đồng kỳ mục (có nơi gọi là Hội đồng kỳ hào, Hội đồng xã, Hội đồng làng) là cơ quan quyết nghị. Thứ tự chức vị trong Hội đồng kỳ mục được sắp xếp hết sức chặt chẽ theo quy định của hương ước. Tiên chỉ là người đứng đầu Hội đồng kỳ mục, dưới tiên chỉ là thứ chỉ rồi đến các kỳ mục theo thứ tự phẩm hàm và tuổi tác.
- Nhóm Kỳ dịch là cơ quan chấp hành của Hội đồng kỳ mục, đứng đầu là Xã trưởng hoặc Lý trưởng (thời Minh Mạng), có Phó lý và Trương tuần giúp việc. Các
chức dịch ở xã như Lý trưởng, Phó lý, Trương tuần không được xếp vào hàng đẳng cấp quan lại, không phải viên chức của Triều đình.
- Ngoài ra, ở xã còn nhóm kỳ lão có vai trò cố vấn.
Trong thời kỳ này, quyền tự chủ của làng xã rất lớn, hoàn toàn do Hội đồng kỳ mục đảm nhiệm. Các công việc quan trọng của xã đều do Hội đồng kỳ mục bàn bạc, quyết định. Công việc phân bổ đi lính, hay các sưu thuế có đồng đều hay không phụ thuộc vào việc phân bổ và điều hành của các chức sắc trong xã, Nhà nước phong kiến quản lý làng xã về cơ bản thông qua các đại diện của làng xã. Về nguyên tắc, Nhà Vua cũng như triều đình và các quan lại địa phương không bao giờ can thiệp trực tiếp đến công việc của làng xã. Trước xu thế chung là những người đứng đầu làng xã dần dần tha hóa trở thành tay sai cho cường hào hoặc trở thành cường hào lũng đoạn nhân dân, làm vô hiệu hóa phép nước. Quản lý người đứng đầu và các chức sắc ở cấp hành chính cơ sở rõ ràng luôn là vấn đề đặt ra cho Nhà nước ở mọi giai đoạn. Nhà nước dùng sức mạnh của pháp luật và biện pháp hành chính để chi phối bộ máy quản lý của cấp này. Như vậy, mặc dù được hưởng quyền tự trị khá rộng rãi, các xã vẫn bị sự kiểm soát của quan lại cấp trên thuộc triều đình phong kiến. Đây chính là một đặc điểm riêng của cấp xã ở Việt Nam.