- Việc quản lý:
4. Chi tiêu bình quân một lao động làm công ăn lương một tháng
3.3.1. Kiến nghị về việc lựa chọn mô hình tổ chức BHTN
Để lựa chọn và khẳng định được mô hình tổ chức nào là tối ưu trong điều kiện Việt nam, trước hết cần phân tích và làm rõ những ưu và nhược điểm của từng mô hình tổ chức.
a.Nếu tổ chức BHTN theo mô hình độc lập, do Bộ LĐ-TB-XH trực tiếp quản lí thì BHTN vẫn phải được tổ chức theo ngành dọc, 3 cấp: cấp Trung ương; cấp tỉnh, thành phố và cấp quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. Với mô hình này ở Việt Nam sẽ có những ưu và nhược điểm sau:.
* Ưu điểm:
+ Ngành lao động - thương binh và xã hội nước ta đã được tổ chức theo ngành dọc 3 cấp. Ngành này đã và đang quản lí các vấn đề liên quan đến các đối tượng bị thất nghiệp. Chính vì vậy, việc quản lí đối tượng bị thất nghiệp và đối tượng được hưởng trợ cấp thất nghiệp sẽ rất thuận lợi.
+ Hầu hết các cấp quản lí thuộc ngành lao động – thương binh và xã hội đã sẵn có hệ thống các trung tâm giới thiệu việc làm, các trung tâm dạy nghề. Đây là điều kiện tốt để thực hiện các chế độ BHTN, nhất là chế độ đào tạo và đào tạo lại tay nghề cho người lao động, giới thiệu và tìm kiếm việc làm cho những người lao động bị thất nghiệp.
+ Bộ LĐ-TB-XH sẽ phải thành lập và tổ chức một bộ phận riêng, độc lập (chẳng hạn là Cục BHTN) để quản lý BHTN. Nếu tổ chức hẳn một Cục BHTN từ trung ương đến địa phương phục vụ cho công tác thu chi BHTN sẽ tạo nên một bộ máy cồng kềnh và phát sinh nhiều nhân sự không đảm bảo tính hiệu quả về kinh tế.
+ Việc tổ chức thu BHTN có thể gập khó khăn do mối quan hệ giữa cơ quan BHTN với các doanh nghiệp phải thiết lập từ đầu và có thể rất nhiều doanh nghiệp chưa sẵn sàng tham gia bảo hiểm thất nghiệp. Công tác thu chi và quản lý quĩ BHTN cũng không tránh khỏi những khó khăn, do đây là công việc hoàn toàn mới của một cơ quan mới thành lập.
+ Bộ vừa quản lý Nhà nước về BHTN, các đơn vị trực thuộc bộ triển khai bảo hiểm thất nghiệp có thể dẫn đến hiện tượng ”vừa đá bóng vừa thổi còi”. Vai trò thanh tra, kiểm tra quá trình triển khai có thể sẽ thiếu tính khách quan.
+ Hiện chưa có qui định pháp lý nào liên quan đến vấn đề đăng ký nhu cầu lao động, quản lý lao động việc làm. Như vậy, nếu xảy ra tình trạng lao động chui, lạm dụng bảo hiểm thất nghiệp sẽ rất khó áp dụng các chế tài sử lý người sử dụng lao động và người lao động.
b.Nếu BHTN do cơ quan BHXH Việt nam trực tiếp đứng ra tổ chức quản lý thì mô hình tổ chức BHTN cũng chính là mô hình tổ chức BHXH hiện nay. Còn Bộ LĐ-TB-XH vẫn là cơ quan quản lí nhà nước về BHXH nói chung và BHXH nói riêng.
Theo mô hình này thì BHTN thực chất là 1 nhánh (1 chế độ) nằm trong hệ thống các chế độ BHXH mà cơ quan BHXH Việt nam đã, đang và sẽ tổ chức triển khai. Mô hình tổ chức này có những ưu và nhược điểm sau đây:
* Ưu điểm:
+ Sẽ tách bạch được chức năng quản lí Nhà nước và quản lí sự nghiệp về BHTN, có thể tránh được những sai sót khi một cơ quan vừa quản lí Nhà nước, vừa quản lí sự nghiệp gây nên.
+ Do không có chức năng tổ chức thu, chi và quản lí quỹ, nên Bộ Lao động thương binh và xã hội có điều kiện tập trung xây dựng và hoàn thiện pháp luật về BHTN, tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra và xử lí vi phạm chính sách pháp luật về BHTN, đồng thời có điều kiện để giải quyết tốt khiếu nại của các bên tham gia BHTN.
+ Cơ quan BHXH Việt Nam đã có sẵn bộ máy tổ chức và cán bộ thực hiện nên khi thêm nhiệm vụ này sẽ không làm tăng thêm nhiều biên chế, từ đó có thể tiết kiệm đáng kể chi phí hành chính và quản lý.
+ Quan hệ của BHXH với các tổ chức, các doanh nghiệp đã được thiết lập và xây dựng trong thời gian dài thực hiện các chế độ BHXH, do vậy sẽ rất thuận lợi cho cơ quan BHXH trong công tác thu chi, quản lý lao động và biến động về lao động tại các doanh nghiệp đang tham gia BHXH.
* Nhược điểm:
+ Trong bốn nội dung của bảo hiểm thất nghiệp thì các nội dung liên quan đến quản lý người lao động bị thất nghiệp, tổ chức đăng ký nhu cầu lao động cho doanh nghiệp và giới thiệu việc làm cho người lao động, tổ chức đào tạo lại nghề cho người lao động thất nghiệp là những nội dung mới, cơ quan BHXH chưa từng thực hiện, chưa có cơ sở vật chất kỹ thuật và con người để triển khai những nội dung này.
+ Cơ quan BHXH hiện tại chỉ theo dõi lao động trong doanh nghiệp tham gia BHXH khi họ đang lao động, nhưng việc quản lý lao động sau khi thất nghiệp là một vấn đề rất khó khăn và không phải là công việc mà cơ quan BHXH đã từng làm. Vì vậy, hiện tượng lạm dụng chế độ BHTN có thể phát sinh và khó kiểm soát.
+ Vấn đề đăng ký nhu cầu lao động và giới thiệu việc làm cho người lao động, tổ chức đào tạo lại nghề cho người lao động bị thất nghiệp là một khối lượng công việc khá lớn so với bộ máy tổ chức hiện tại của ngành BHXH Việt Nam.
c. Mô hình tổ chức BHTN liên kết giữa Bộ LĐ-TB-XH với cơ quan BHXH Việt nam
Những người đưa ra mô hình này cho rằng, sẽ khắc phục được phần nào những nhược điểm của 2 mô hình nói trên và tổ chức triển khai BHTN sẽ sát với điều kiện kinh tế - xã hội hiện tại, với cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ hiện nay.v.v. Nếu thực hiện theo mô hình này, họ cho rằng, Bộ LĐ-TB-XH sẽ thực hiện hai chức năng liên quan đến BHTN, đó là: quản lý nhà nước về bảo hiểm thất nghiệp và thực hiện các chức năng quản lý lao động, giới thiệu việc làm cho lao động thất nghiệp, đào tạo lại tay nghề cho người lao động bị thất nghiệp.v.v. Trong đó, chức năng quản lý nhà nước bao gồm:
- Xây dựng và hoàn thiện pháp luật BHTN;
- Ban hành các văn bản pháp quy về BHTN thuộc thẩm quyền; - Tổ chức, hướng dẫn thực hiện BHTN;
- Kiểm tra, thanh tra thực hiện chính sách BHTN; - Giải quyết khiếu nại của các bên tham gia BHTN.v.v.
Chức năng quản lý lao động, đào tạo lại và giới thiệu việc làm cho người lao động thất nghiệp sẽ do các Sở và các Phòng lao động thương binh và xã hội ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các quận huyện thực hiện. Cụ thể, Sở lao động thương binh và xã hội và các Phòng Lao động thương binh và xã hội ở các quận, huyện sẽ trực tiếp quản lý các vấn đề liên quan đến lao động và việc làm, lao động sau khi thất nghiệp. Công tác đào tạo lại và công tác giới thiệu việc làm sẽ do các đơn vi xúc tiến việc làm, các trung tâm đào tạo dạy nghề của Bộ hoặc các Sở thực hiện. Tại các sở, các phòng có thể thành lập thêm bộ phận quản lý lao động và giới thiệu việc làm để thực hiện các chức năng vừa nêu.
Cơ quan BHXH Việt Nam sẽ thực hiện chức năng thu, chi và quản lý quĩ bảo hiểm thất nghiệp. Trong đó, ở cấp trung ương cơ quan BHXH Việt Nam phải phối hợp với Bộ LĐTB và Xã hội để hoàn thiện chính sách BHTN, hướng dẫn thực
hiện công tác thu, chi BHTN. BHXH tỉnh, thành phố và cấp quận huyện sẽ trực tiếp thực hiện công tác thu chi, quản lý quĩ BHTN.v.v. Nếu thực hiện theo mô hình này sẽ có những ưu và nhược điểm sau đây
* Ưu điểm:
+ Tận dụng được cơ sở vật chất, kỹ thuật và con người hiện có của cơ quan BHXH Việt Nam phục vụ cho công tác thu, chi, quản lý quĩ cũng như hệ thống các trung tâm dạy nghề, các cơ quan xúc tiến việc làm của Bộ Lao động Thương binh và Xã hội. Từ đó đảm bảo tính hiệu quả về kinh tế tại cả cấp trung ương và địa phương khi triển khai bảo hiểm thất nghiệp.
+ Tận dụng tối đa quan hệ sẵn có giữa cơ quan BHXH với các doanh nghiệp và tổ chức, tạo thuận lợi cho công tác thu chi và quản lý quĩ BHTN cũng như theo dõi được tình hình biến động của lao động trong các tổ chức, các doanh nghiệp.
* Nhược điểm
+ BHTN do hai cơ quan cùng tổ chức thực hiện sẽ khó có thể thành công nếu sự kết hợp giữa các bên không nhịp nhàng ăn khớp.
+ Để nhận được quyền lợi BHTN, người lao động bị thất nghiệp phải liên hệ với quá nhiều đầu mối, đây là vấn đề nên tránh khi một chính sách mới ra đời và hết sức nhạy cảm trong điều kiện hiện nay.
Có thể nói, mô hình thứ 3 là mô hình gần với mô hình mà nước ta sẽ triển khai BHTN theo nghị định 94/2008/NĐ-CP của Chính phủ.
Xuất phát từ những quan điểm chung về tổ chức BHTN, từ kinh nghiệm tổ chức BHTN của một số nước trên thế giới và từ những ưu, nhược điểm của 3 mô hình nêu trên, chúng tôi kiến nghị, về lâu dài, tổ chức BHTN ở Việt nam theo mô hình thứ 2 (tức là ngành BHXH Việt Nam trực tiếp đứng ra tổ chức và triển khai) là hợp lí hơn cả. Ngoài những ưu điểm như đã trình bày ở trên, mô hình này còn hợp lí hơn trong điều kiện Việt nam ở chỗ:
Thứ nhất, đối tượng tham gia và thụ hưởng các chế độ BHXH ở nước ta hiện nay về cơ bản giống với đối tượng tham gia và đối tượng thụ hưởng BHTN theo luật BHXH quy định. CỤ thể, tại khảon 3 và khoản 4, điều 2 trong luật có ghi: “Người lao động tham gia BHTN là những người công dân Việt nam làm việc theo hợp đồng lao động hoặc hợp đồng làm vịêc mà các hợp đồng này không xác định thời hạn hoặc xác định thời hạn từ đủ 12 tháng đến 36 tháng với người sử dụng lao động”...”còn người sử dụng lao động tham gia BHTN bắt buộc bao gồm cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân; tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ hức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội khác, cơ quan, tổ chức nước ngoài, tổ chức quốc tế hoạt động trên lãnh thổ Việt nam, doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh cá thể, tổ hợp tác, tổ chức khác và cá nhân có thuê mướn, sử dụng và trả công cho người lao động” nếu có sử dụng từ 10 lao động trở lên. Bời vậy, không có lí do gì lại tách bạch BHTN ra khỏi cơ quan BHXH, cho dù chỉ là sự tách bạch hay phối hợp giữa 2 cơ quan để hình thành một bộ máy tổ chức thực hiện.
Thứ hài, việc quản lí tập trung thống nhất ở một đầu mối là cơ quan BHXH Việt nam sẽ giúp các cấp, các bộ phận chức năng trong toàn hệ thống BHXH nâng cao tinh thần trách nhiệm, trình độ chuyên môn nghiệp vụ và chất lượng phục vụ người lao động. Đặc biệt là giảm bớt chi phí quản lí, bởi vậy, về lâu dài sẽ giảm bớt được gánh nặng đóng góp của người lao động, người sử dụng lao động và ngân sách Nhà nước. Bên cạnh đó, quỹ BHTN sẽ được quản lí tập trung, thống nhất, từ đó giúp xác định phí BHTN, giúp dự báo để cân đối quỹ trong dài hạn được chính xác hơn. Giúp quản lí quỹ nhàn rỗi để đầu tư sinh lợi có hiệu quả hơn. Quỹ BHTN được quản lí tập trung thống nhất nhưng phải được hạch toán độc lập với quỹ BHTN. Số thu để hình thành quỹ phải đủ bù chi và có dự phòng. Sở dĩ quỹ BHTN phải được hạch toán độc lập với quỹ BHXH, cho dù cùng một cơ quan quản lí, là vì BHTN còn phải gắn với chế độ hỗ trợ học nghề và tìm kiếm việc làm. Kết quả
điều tra của nhóm nghiên cứu đề tài liên quan đến vấn đề này cũng phản ánh khá rõ và rất khách quan ở cả 3 đối tượng điều tra là người lao động, đại diện các doanh nghiệp và các cán bộ chủ chốt.
Bảng 3.1. Kết quả điều tra về phương thức quản lí quỹ BHTN
Đối tượng điều tra Số người (người) Hình thành quỹ BHTN độc lập Gộp quỹ BHTN vào quỹ BHXH Số người (người) Tỷ lệ (%) Số người (người) Tỷ lệ (%) 1. Người lao động 2. Lãnh đạo doanh nghiệp 3. Lãnh đạo chủ chốt 530 162 157 341 140 128 64,33 86,41 81,52 189 22 29 35,67 13,59 18,48 Chung 849 609 71,73 240 28,27
(Nguồn: Nhóm nghiên cứu đề tài thực hiện năm 2008)
Thứ ba, Bộ LĐ-TB-XH là cơ quan quản lí Nhà nước về đào tạo nghề cho người lao động. Bản thân Bộ đã có một số trường, một số trung tâm đào tạo nghề nhưng thực sự chưa đáp ứng được việc đào tạo nghề khi triển khai chính sách BHTN. Phần lớn những trường dạy nghề hiện nay ở nước ta lại nằm ở các bộ chủ quản khác như: Bộ Công thương, Bộ giao thông vận tải; Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn; Bộ Xây dựng.v.v. VÌ thế, cho dù Bộ LĐ-TB-XH có đứng ra tổ chức BHTN thì vẫn phải kí kết hợp đồng đào tạo với các trường thuộc các Bộ này. Cho nên, cơ quan BHXH Việt nam có đứng ra ký kết cũng không có gì khác biệt. Hơn nữa, khi thị trường lao động phát triển, trình độ CNH-HĐH nền kinh tế ngày càng được nâng cao thì các trường, các trung tâm đào tạo nghề thuộc các Bộ, ngành, các đại phương sẽ ngày càng phát triển. Khi đó BHXH Việt nam sẽ trực tiếp đứng ra ký kết hợp đồng đào tạo và đào tạo lại tay nghề cho người lao động bị thất nghiệp sẽ rất phù hợp. Điều đó có nghĩa là BHXH Việt nam phải có mối quan
hệ về đào tạo nghề với tất cả các Bộ, ngành, các địa phương, chứ không chỉ có quan hệ với Bộ LĐ-TB-XH.
Thứ tư, khi các chính sách kinh tế - xã hội thay đổi (như chính sách tiền lương, thuế.v.v.) thì việc hoàn thiện, bổ sung chính sách BHXH nói chung và BHTN nói riêng sẽ được tập trung và đồng bộ hơn. Tránh hiện tượng chồng chéo, thiếu đồng bộ và có nhiều cơ quan cùng tham gia hoàn thiện, điều chỉnh một loại chính sách.v.v.
Thứ năm, khi lựa chọn mô hình BHXH Việt nam trực tiếp đứng ra tổ chức và triển khai chính sách BHTN, thì mô hình tổ chức BHTN sẽ nằm trọn trong mô hình tổ chức của BHXH Việt Nam hiện nay. Duy chỉ có chức năng, nhiệm vụ của một số cấp, một số ban của cơ quan BHXH Việt nam hiện nay là phải tăng thêm nhiệm vụ. Chẳng hạn, Ban thu phải có thêm nhiệm vụ thu BHTN; Ban chính sách phải làm thêm nhiệm vụ nghiên cứu và tổ chức thực hiện chính sách BHTN theo đúng pháp luật.v.v.Có chăng ở cấp trung ương, cơ quan BHXH Việt nam phải thành lập thêm 1 Ban BHTN và tương ứng ở cấp tỉnh, thành phố, cơ quan BHXH tỉnh, thành phố phải thành lập thêm phòng BHTN.v.v.Như vậy, về cơ bản mô hình tổ chức BHXH Việt nam là không thay đổi lớn so với mô hình tổ chức hiện tại. Kết quả điều tra của nhóm nghiên cứu đề tài này cũng đã được thể hiện ở bảng sau:
Bảng 3.2. Kết quả điều tra về mô hình tổ chức BHTN
Đối tượng điều tra Số người (người) Mô hình tổ chức do Bộ LĐ-TB-XH quản lý Mô hình tổ chức do BHXH Việt nam quản lý Số người (người) Tỷ lệ (%) Số người (người) Tỷ lệ (%) 1. Người lao động 2. Lãnh đạo doanh nghiệp 530 162 157 249 86 38 46,98 53,08 24,20 281 76 119 53,02 46,92 75,80
3. Lãnh đạo chủ chốt
Chung 849 373 43,93 476 56,07