III. Tìm hiểu các nguyên nhân gây ra sự sụt giảm luồng FDI vào Việt Nam, giai đoạn 1997-
a. Môi trờng pháp lý cho hoạt động đầ ut nớc ngoài ở Việt Nam vừa gò bó lại vừa phức tạp.
vừa phức tạp.
Quan điểm khuyến khích của Nhà nớc Việt Nam đối với hoạt động đầu t n- ớc ngoài tuy đã đợc thể hiện theo nhiều cách thức khác nhau nhng trên thực tế nó vẫn còn cha thực sự nhất quán, sự dao động diễn ra ở t tởng muốn kết hợp cả hai
hớng là “mở” và “che chắn”. Thêm vào đó, việc thực hiện cha cha đồng bộ các chính sách về FDI giữa các ban ngành, các cấp chính quyền khác nhau đã dẫn đến sự chồng chéo, mâu thuẫn trong việc thực hiện các qui định pháp luật về đầu t nớc ngoài. Cụ thể:
Công tác quản lý Nhà nớc hoạt động đầu t nớc ngoài còn nhiều bất cập từ khâu ban hành các văn bản pháp luật, xét duyệt cấp Giấy phép đầu t cho tới việc kiểm tra, giám sát hoạt động của các dự án FDI.
Xuất phát từ đặc trng của nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế vừa bớc qua quá trình chuyển đổi, nhiều nhân tố cũ vẫn còn tồn tại, các nhân tố mới tích cực đang trong quá trình hình thành. Từ nền kinh tế tập trung, phát triển mất cân đối giữa các khu vực ngành nghề nay phải đối mặt với yêu cầu phải xây dựng một nền kinh tế hàng hoá phát triển nên phải có sự thay đổi toàn diện trong t duy pháp lí. Điều này đặc biệt liên quan đến việc tiến hành các thủ tục hành chính trong công tác quản lí Nhà nớc hoạt động FDI, nhất là vấn đề cấp phép đầu t. Cơ chế ban cho trong t duy cũ vẫn còn tồn tại.
Việc ban hành các văn bản pháp luật về đầu t nớc ngoài ở Việt Nam trong thời gian qua vừa thiếu tính đồng bộ lại không cụ thể, rõ ràng, bị chồng chéo do đ- ợc ban hành bởi nhiều cơ quan quản lí khác nhau.
Điều này dẫn đến những khó khăn trong việc thực thi các chính sách nhất là các qui định về đất đai, thuế và thủ tục hải quan, vay vốn ngân hàng vừa gây trở…
ngại cho các doanh nghiệp FDI vừa tạo ra những chi phí không cần thiết, đồng thời phát sinh các kẽ hở để một số cán bộ Nhà nớc lợi dụng gây phiền nhiễu cho các doanh nghiệp. Điển hình là việc một số văn bản pháp lí đợc ban hành trái với tinh thần của Luật khuyến khích đầu t nớc ngoài. Chẳng hạn, trong khi Bộ Kế hoạch và Đầu t cấp phép cho các doanh nghiệp FDI sản xuất xe gắn máy ở Việt Nam thì trong các năm 2000 và 2001 Bộ Thơng mại lại hạn chế việc nhập khẩu nhiều linh kiện lắp giáp ở Việt Nam cha sản xuất đợc nhằm thực hiện chủ trơng nội địa hoá. Điều này đã gây lên sự đình trệ trong hoạt động sản xuất của các doanh nghiệp này.
Thêm vào đó, các văn bản pháp lí của Việt Nam thờng bị đánh giá là hay thay đổi, thiếu tính ổn định và khó lờng trớc. Ví dụ, kể từ khi Luật Thuế giá trị gia tăng đợc thông qua ngày 10/05/1997 cho đến hết năm 1999 đã có tới 8 Thông t, Nghị định liên quan điều chỉnh việc thực hiện Luật này. Nguyên nhân của tình trạng trên hiển nhiên là do có sự tách rời giữa những ngời ban hành các văn bản này với những ngời trực tiếp chịu sự tác động của chúng. Sự thiếu hiểu biết một cách thấu đáo về những khúc mắc có liên quan đến vấn đề đầu t của những nhà lập pháp đã làm cho các văn bản đợc ban hành thờng bị “lạc hậu”, không theo kịp diễn biến của tình hình thực tế. Tất cả những điều đó đã khiến cho các nhà đầu t n- ớc ngoài luôn rơi vào thế bị động, họ thờng phải chạy vạy khắp nơi mà đôi khi không thể theo kịp các thay đổi của các chính sách.
Sự phối hợp trong hành động giữa các cơ quan quản lí Nhà nớc có liên quan đến hoạt động đầu t nớc ngoài cũng cha thật tốt, đôi khi còn có sự mâu thuẫn giữa các cơ quan này gây khó khăn cho hoạt động của các doanh nghiệp FDI. Ví dụ nh thủ tục hải quan còn cha rõ ràng, áp mã số tính thuế còn tuỳ tiện, việc giữ hàng để kiểm tra quá lâu, thủ tục xuất nhập khẩu còn rờm rà Cụ thể, các nhà đầu t… nớc ngoài thờng hay phàn nàn về việc có quá nhiều loại giấy tờ liên quan đến hoạt động xuất nhập khẩu ở Việt Nam, khoảng 127 loại khác nhau trong khi ở các quốc gia khác trong khu vực con số đó là 7.
Cán bộ Nhà nớc trong hoạt động quản lí Nhà nớc đối với hoạt động FDI là yếu tố quyết định nhng lại là khâu yếu nhất hiện nay. Phần nhiều trong số họ còn cha có đủ kiến thức chuyên môn, yếu về ngoại ngữ, ít thông hiểu về pháp luật trong khi phải đối mặt với những nhiệm vụ mới mẻ, khó khăn. Thậm đã có rất nhiều biểu hiện tiêu cực trong đội ngũ cán bộ này nh tệ ăn đút lót, nạn quan liêu, cửa quyền…
Luật đầu t nớc ngoài ở Việt Nam năm 1996 và cả Luật sửa đổi bổ sung năm 2000 vẫn còn nhiều qui định chói buộc, cha thực sự khuyến khích các nhà đầu t nớc ngoài.
- Thứ nhất, là về thủ tục cấp Giấy phép đầu t còn quá nhiều phiền hà. Những cố gắng nhằm tạo ra cơ chế “một cửa” trong công tác cấp phép đầu t vẫn
cha thực hiện đợc. Trong giai đoạn từ 1996 đến 1998, mặc dù Bộ Kế hoạch và Đầu t là cơ quan duy nhất xét duyệt và cấp phép cho các dự án FDI nhng trên thực tế các nhà đầu t thờng phải qua 8 cơ quan Nhà nớc khác nhau. Điều này khác hẳn với các quốc gia khác trong khu vực khi họ thực thi chế độ “một cửa“ theo đúng nghĩa của nó. Ví dụ nh ở Thái Lan cơ quan đó là Uỷ Ban đầu t Thái Lan (BOI). Gắn liền với các thủ tục rờm rà là sự chậm chễ trong thời gian cấp phép đầu t. Trong những năm gần đây, tình hình đã đợc cải thiện hơn, các vớng mắc này đã một phần đợc tháo gỡ với việc Chính phủ tiến hành phân cấp thẩm quyền quản lí việc cấp phép đầu t xuống Uỷ ban nhân dân các Tỉnh, Thành phố và Ban quản lí các KCN (theo Quyết định số 41/1998/QĐ-TTg ngày 20/2/1998 và Quyết định số 233/1998/QĐ- TTg ngày 1/12/1998 của Thủ tớng Chính phủ) và thực hiện chế độ đăng kí cấp phép đầu t đối với những dự án có qui mô dới 10 triệu USD không thuộc các lĩnh vực quan trọng, rút ngắn thời hạn xét duyệt cấp phép xuống 45 ngày đối với các dự án do Bộ Kế hoạch đầu t thẩm định và 30 ngày đối với các dự án do Uỷ ban nhân dân các tỉnh thành hoặc Ban quản lí các KCN cấp phép.
Tuy nhiên vẫn còn một dấu ấn khác về các thủ tục hành chính phiền hà là thái độ quan liêu, cửa quyền trong đội ngũ cán bộ Nhà nớc. Căn bệnh này vốn có từ nền kinh tế tập trung trớc kia nay vẫn còn tồn tại do quá trình cải cách hành chính tiến triển chậm chạp. Theo khảo sát của Tổ chức t vấn về rủi ro chính trị và kinh tế của Singapore đợc tiến hành ở các nớc ASEAN vào năm 1999 thì hiệu quả của bộ máy hành chính ở Việt Nam thuộc loại kém nhất. Các biểu hiện tiêu cực đã ra gây những cản trở không nhỏ đối với việc triển khai các dự án: tốn kém thời gian và tiền của của nhà đầu t, cũng nh không đảm bảo tính tự chủ trong hoạt động của các doanh nghiệp FDI với việc kiểm tra tuỳ tiện của nhiều cơ quan Nhà nớc khác nhau nh công an kinh tế, thuế vụ, môi trờng Việc xử lí kết quả kiểm…
tra thì kéo dài làm trì hoãn hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp. - Thứ hai, Luật Đầu t nớc ngoài ở Việt Nam cha thực sự có các u đãi về thuế dành cho các nhà đầu t nớc ngoài nhất khi so với các nớc trong khu vực. Cụ thể, thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam còn khá cao so với các quốc gia khác. Mức thuế đối với ngời nớc ngoài làm việc tại Việt Nam là từ 10% (áp dụng cho mức thu
nhập trên 8 triệu đồng) cho tới 50% (với mức thu nhập trên 120 triệu đồng), còn đối với ngời lao động trong nớc mức thuế tối thiểu là 10% (đối với thu nhập trên 3 triệu đồng) và tối đa là 50% (thu nhập trên 15 triệu đồng) trong khi ở Trung Quốc, Thái Lan, Philippines mức thuế tối thiểu là 5%, còn mức thuế tối đa chỉ là 37% ở Thái Lan (với thu nhập trên 4.000.000 bạt), 32% ở Philippines và 45% ở Trung Quốc (với thu nhập trên 100.000 tệ). Hay nh ở Malaysia mức thuế thu nhập là từ 2% đến 30%. Với mức thuế thu nhập cao nh vậy chẳng những làm tăng chi phí của các nhà đầu t mà còn khiến các nhà đầu t thay đổi việc thuê lao động trong nớc bằng ngời lao động từ nớc ngoài, thậm chí còn gây nên tình trạng trốn lậu thuế trong các doanh nghiệp FDI bằng cách thay thế lơng của ngời lao động bằng các khoản phụ cấp nh tiền thởng, hoặc các lợi ích bổ sung khác nh cung cấp xe, điện thoại di động, trang phục .
Thuế chuyển lợi nhuận ra nớc ngoài cũng là một tồn tại khiến các nhà đầu t e ngại khi đem vốn vào Việt Nam. Mặc dù trong Luật Đầu t nớc ngoài ở Việt Nam năm 2000, mức thuế này đã đợc hạ xuống rất thấp là 3%, 5% và 7% nhng ở các quốc gia khác cùng khu vực, từ lâu, họ đã cho phép các nhà đầu t nớc ngoài tự do hồi hơng vốn và lợi nhuận. Ngoài ra thuế nhập khẩu nguyên liệu ở Việt Nam cũng bị đánh giá là khá cao đã làm tăng chi phí cho các doanh nghiệp. Một nhợc điểm nữa trong các qui định về thuế ở Việt Nam là mức thuế thờng rất dễ bị thay đổi, nhất là thuế xuất nhập khẩu.
- Ba là, hình thức đầu t đợc qui định trong Luật đầu t nớc ngoài vẫn còn hẹp đã tạo nên sự gò bó trong hoạt động của các nhà đầu t. Hiện nay, ở Việt Nam mới chỉ có 3 hình thức đầu t nớc ngoài chủ yếu là Hợp tác kinh doanh trên cơ sở HĐHTKD, Doanh nghiệp liên doanh, Doanh nghiệp 100% vốn nớc ngoài, ngoài ra còn có thêm các phơng BOT, BTO và BT. Thêm vào đó việc các Doanh nghiệp liên doanh và doanh nghiệp 100% vốn nớc ngoài chỉ đợc tổ chức theo hình thức Công ty TNHH mà cha cho phép thành lập dới dạng Công ty cổ phần đã làm giảm tính linh hoạt trong hoạt động của các doanh nghiệp, nhất là trong việc huy động vốn để mở rộng qui mô sản xuất kinh doanh cũng nh trong việc thay đổi cơ cấu vốn nhằm phân tán rủi ro và tranh thủ sự trợ giúp từ bên ngoài.
Trong khi đó, việc vay vốn để mở rộng qui mô dự án cũng gặp rất nhiều khó khăn. Mặc dù Luật sửa đổi bổ sung năm 2000 đã cho phép các Doanh nghiệp FDI đợc vay vốn từ các tổ chức tín dụng đang hoạt động ở Việt Nam nhng trên thực tế thủ tục vay vốn vẫn còn rất phức tạp. Muốn đợc vay vốn các Doanh nghiệp này phải có đợc sự chấp thuận từ phía Ngân hàng Nhà nớc. Ngoài ra, việc thế chấp tài sản và nhất là giá trị quyền sử dụng đất để vay vốn cũng phải tuân theo nhiều thủ tục rờm rà.
Việc không cho phép thành lập doanh nghiệp FDI hoạt động trong nhiều lĩnh vực cũng khiến cho các nhà đầu t phải thành lập những pháp nhân khác nhau cho từng dự án, và nh vậy đối với mỗi dự án khác nhau doanh nghiệp lại phải xin giấy phép kèm theo nhiều thủ tục, việc xin giấy phép đầu t mới hay chuyển đổi hình thức kinh doanh nh thế này sẽ gây tốn kém về thời gian, chi phí cho nhà đầu t. Nguy hiểm hơn nữa, sự chậm chễ trong cấp phép có thể làm mất cơ hội kinh doanh, gây tâm lí chán nản cho các nhà đầu t trong việc triển khai các dự án. Việc phải thành lập nhiều thực thể pháp luật khác nhau sẽ làm phân tán nguồn lực của các Doanh nghiệp, nó không cho phép các nhà đầu t cộng gộp các khoản lợi nhuận về một mối hay bù đắp những thua lỗ trong các hoạt động khác nhau của mình.
- Bốn là, cơ cấu tổ chức của các Liên doanh cũng là một trở ngại đáng kể. Theo qui định tại Điều 11, Luật đầu t nớc ngoài năm 2000, Bên Việt Nam phải có ít nhất 2 thành viên trong Hội đồng quản trị, giữ một vị trí Tổng Giám đốc hoặc Phó Tổng Giám đốc thứ nhất mặc dù thông thờng tỷ lệ vốn góp của Bên Việt Nam là rất nhỏ, trung bình chỉ khoảng từ 10%-20%. Điều này thực sự là một sự bất hợp lí, nó khiến cho các nhà đầu t nớc ngoài thấy bị ức chế vì họ có phần góp vốn đa số lại không có đợc quyền quản lí Doanh nghiệp theo đúng nghĩa của nó. Thêm vào đó kể từ năm 1995, theo chơng trình cải cách, sẽ thành lập Văn phòng liên lạc của Đảng Cộng sản trong các Liên doanh với nớc ngoài. Điều đó thực sự đã gây nên tác động xấu đến tâm lí của các nhà đầu t nớc ngoài.
- Nguyên tắc nhất trí trong Hội đồng quản trị cũng là một trong những qui định bất hợp lí. Luật Đầu t nớc ngoài năm 1996 qui định các quyết định về bổ nhiệm, miễn nhiệm kế toán trởng, duyệt quyết toán thu chi tài chính hàng năm,
quyết toán công trình và vay vốn đầu t đều phải đợc sự nhất trí của Hội đồng quản trị. Điều này thực sự cha phù hợp với các thông lệ quốc tế vì nó khiến cho việc thông qua các quyết định gặp rất nhiều khó khăn. Đến năm 2000, khi Luật sửa đổi bổ sung đi vào thực hiện, qui định này mới đợc xoá bỏ.
- Theo ý kiến của các chuyên gia, quy định về cân đối ngoại tệ thực sự cũng đã gây ra những khó khăn cho các doanh nghiệp FDI. Điều 33 Luật đầu t nớc ngoài năm 1996 qui định các Doanh nghiệp FDI phải tự cân đối ngoại tệ cho các giao dịch của mình. Ai cũng biết rằng, đối với các doanh nghiệp chỉ hoạt động trên thị trờng nội địa không có hoạt động xuất khẩu thì việc phải tự trang trải ngoại tệ là rất khó khăn. Đến Luật sửa đổi bổ sung năm 2000 có tiến bộ hơn với việc cho phép các doanh nghiệp FDI đợc mua ngoại tệ tại các ngân hàng thơng mại. Tuy nhiên ngoài các giao dịch vãng lai việc mua ngoại tệ cho những giao dịch khác phải đợc phép của pháp luật về quản lí ngoại hối.
Việc mở tài khoản cũng mới chỉ giới hạn ở trong nớc, khi muốn mở tài khoản ở nớc ngoài doanh nghiệp FDI phải đợc sự cho phép của Ngân hàng Nhà n- ớc đối với những trờng hợp đặc biệt. Điều này sẽ gây khó khăn cho các doanh nghiệp hoạt động chủ yếu trên thị trờng quốc tế.
Trong Luật Đầu t nớc ngoài năm 1996 cũng có một qui định gây nhiều khó khăn cho các doanh nghiệp FDI đó là việc các doanh nghiệp này phải trích một phần lợi nhuận sau thuế cho việc thành lập quĩ phúc lợi, quĩ khen thởng và quĩ đầu t phát triển. Chỉ đến năm 2000, khi Luật Đầu t nớc ngoài mới ra đời các qui định bắt buộc về việc lập quĩ mới đợc xoá bỏ.
- Ngoài ra, vẫn tồn tại những bất cập trong các qui định về việc thế chấp và chuyển giao giá trị quyền sử dụng đất của các doanh nghiệp FDI trong khi đây lại là hình thức góp vốn chủ yếu của Bên Việt Nam. Theo các qui định hiện hành, để có thể thế chấp giá trị quyền sử dụng đất các doanh nghiệp phải gửi hồ sơ qua Ngân hàng Nhà nớc đồng thời phải đảm thời hạn thuê đất còn trên 5 năm hoặc 10 năm (đối với các dự án dài hạn) nếu muốn vay vốn từ các tổ chức tín dụng nớc