CỦA CÁC HIẾN PHÁP VỀ VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA QUYỀN HÀNH PHÁP VÀ CÁCH TỔ CHỨC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP
Qua việc phân tích các quy định của các Hiến pháp Việt Nam về việc thực hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đặc biệt là đối với việc thực hiện quyền hành pháp. Qua các bản Hiến pháp và thực tiễn tổ chức thực hiện quyền hành pháp của các cơ quan hành pháp, có thể nêu một số nhận xét, đánh giá về ưu điểm và hạn chế sau đây:
Qua các Hiến pháp khác nhau, sự phân công quyền lực nhà nước có sự khác nhau. Tuy nhiên, cả bốn bản Hiến pháp đều xác định cơ chế phân công các cơ quan nhà nước để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, có chức năng ban hành Hiến pháp, các đạo luật, giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước. Tòa án nhân dân cùng với Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện quyền tư pháp. Chính phủ thực hiện quyền hành pháp và quản lý hành chính. Trong đó quyền hành pháp có một vai trò rất quan trọng.
Tại Hiến pháp năm 1946, bộ máy nhà nước của nước ta đã được xây dựng trên tinh thần dân chủ rộng rãi, bảo đảm quyền lực nhân dân. Mô hình tổ chức quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1946 có những đặc điểm của hình thức chính thể Cộng hòa lưỡng tính, nhưng có những đặc điểm độc đáo:
Chủ tịch nước gắn liền với Chính phủ, vừa đứng đầu nhà nước vừa đứng đầu Chính phủ. Chủ tịch nước có quyền phủ quyết hạn chế, nhưng do Nghị viện bầu ra trong số các Nghị viên. Chủ tịch nước chọn Thủ tướng trong số Nghị viên và đưa ra Nghị viện biểu quyết. Chính phủ chịu sự kiểm soát của Nghị viện. Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Dần dần, các Hiến pháp sau này ngày càng được hoàn thiện hơn. Việc quy định cho Chủ tịch nước rất nhiều quyền hạn, chính là sự điều chỉnh hợp lý từ mô hình bộ máy nhà nước dân chủ nhân dân cấp độ cao xuống cấp độ thấp hơn, phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của cách mạng Việt Nam sau Cách mạng tháng Tám năm 1945. Do tình hình phức tạp của đất nước trong giai đoạn đó cần phải thiết lập và thực thi một bộ máy hành chính mạnh mẽ và sáng suốt, có tính độc lập, chủ động trong việc điều hành đất nước, lãnh đạo cuộc kháng chiến đi đến thắng lợi. Nhưng với chính thể dân chủ nhân dân Chủ tịch nước ở nước ta không đứng trên hay đối trọng với Nghị viện nhân dân mà vẫn lệ thuộc vào Nghị viện. Chế định Chủ tịch nước được quy định khá đặc biệt. Sự quy định địa vị pháp lý của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp năm 1946 là một sáng tạo lịch sử, thích ứng với mô hình chính thể cộng hòa dân chủ nhân dân. Tuy nhiên, còn áp dụng một số yếu tố phân quyền phù hợp với điều kiện của chế độ dân chủ nhân dân (tức dân chủ rộng rãi, đa dạng các lợi ích, các nhóm xã hội). Theo Hiến pháp năm 1959 Chủ tịch nước đã không còn nằm trong cơ cấu của Chính phủ, người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng Chính phủ. Đây cũng là lần đầu tiên trong Hiến pháp quy định "Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất" (Điều 71). Cơ chế quyền lực nhà nước chưa hoàn toàn là cơ chế quyền lực nhà nước kiểu xã hội chủ nghĩa thuần túy do sự tồn tại của chế định Chủ tịch nước cá nhân được chọn trong nhân dân mà không phải trong Quốc hội. Về nguyên tắc trong nhà nước xã hội chủ nghĩa chức năng nguyên thủ quốc gia thống nhất trong chức năng của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Với quy định chế định Chủ tịch nước như Hiến pháp năm 1959 đã làm cho quyền lực của Quốc hội bị
chia sẻ. Việc tổ chức cơ quan chấp hành, hành chính cao nhất cũng không hoàn toàn lệ thuộc vào Quốc hội, vì Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nhưng vẫn là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Điều này làm cho Hội đồng Chính phủ còn tương đối độc lập trong lĩnh vực hành chính nhà nước. Đây cũng là một ưu điểm của Hiến pháp năm 1959 vì nó vẫn thể hiện được sự phân công rành mạch, rõ ràng giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, tạo điều kiện cho các cơ quan hành chính nhà nước phát huy được vai trò quản lý và điều hành các hoạt động xã hội của mình. Hiến pháp năm 1959 theo quan điểm lịch sử đó là bước lùi thích hợp cho cơ chế nhà nước chưa hoàn toàn là xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1959 vẫn có nhiều điểm cần phải tiếp tục khắc phục, hoàn thiện.
Hiến pháp năm 1980 có rất nhiều thay đổi trong cách quy định về vị trí, vai trò, quyền hạn của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Theo đó Quốc hội là cơ quan có rất nhiều quyền hạn. Vị trí tối cao của Quốc hội còn thể hiện trong mối quan hệ chi phối tuyệt đối của Quốc hội đối với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Chế định Chủ tịch nước riêng không còn mà thay vào đó là Hội đồng nhà nước. Hội đồng nhà nước kết hợp giữa tính chất là cơ quan thường trực của Quốc hội và Chủ tịch nước thành cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, điều này làm cho hành pháp và lập pháp không còn sự độc lập. Với cách quy định này các chức năng cơ bản của quyền lực nhà nước đều tập trung vào Quốc hội. Cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương là Hội đồng nhân dân cũng được tăng cường nhiều quyền hạn, không chịu nhiều sự chi phối của cơ quan hành chính cấp trên. Mặt tích cực trong cơ chế quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1980 là vẫn tiếp tục duy trì nguyên tắc bảo đảm thống nhất quyền lực, bảo đảm thực sự quyền lực nhân dân. Đồng thời tập trung quyền lực vào Quốc hội và Hội đồng nhân dân, là cơ sở để đảm bảo quyền lực nhân dân. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1980 cũng đã bộc lộ rất nhiều hạn chế. Về chế định Chủ tịch nước qua một thời gian đã tỏ
ra không mấy hiệu quả bởi có những công việc trong lĩnh vực hành pháp đòi hỏi phải quyết định nhanh chóng thì Hội đồng nhà nước không đáp ứng được yêu cầu. Thẩm quyền của Hội đồng nhà nước bao gồm những thẩm quyền của cơ quan thường trực của Quốc hội cộng với những thẩm quyền của Nguyên thủ quốc gia. Sự thống nhất hai cơ quan này tạo nên sự tập quyền thái quá trong tay một cơ quan duy nhất, dễ dẫn đến sự lạm quyền của cơ quan đó. Hội đồng Chính phủ được thay bằng Hội đồng Bộ trưởng, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước. Tính chất này đã làm cho Hội đồng Bộ trưởng không còn tính độc lập tương đối mà lệ thuộc hoàn toàn vào Quốc hội. Qua đó ta thấy rằng Hiến pháp năm 1980 đã tập trung quá nhiều quyền lực cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân trong khi với phương thức hoạt động như hiện nay là chưa thể thực hiện được. Trong cơ cấu quyền lực nhà nước cũng thiếu sự phân công, phối hợp rành mạch giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Những hạn chế này đã dần được khắc phục trong Hiến pháp tiếp theo - Hiến pháp năm 1992.
Hiến pháp năm 1992 đã hoàn thiện hơn trong nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước. Điều 2 Hiến pháp năm 1992 quy định: "…quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp". Hiến pháp cũng xác định "Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Chính phủ được xác định là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước ta, là cơ quan đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương thực hiện hoạt động hành chính còn mang tính độc lập tương đối, chỉ do các cơ quan hành chính nhà nước điều hành. Với quy định này, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nhà nước chứ không phải của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, tạo điều kiện cho Chính phủ có thể hoạt động một cách độc lập tương đối trong lĩnh vực hành chính.
Trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ cũng có những sửa đổi quan trọng: Thủ tướng do Quốc hội bầu và chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội; Phó Thủ tướng và các Bộ trưởng không nhất thiết phải là đại biểu Quốc hội…Những quy định này là những bảo đảm cho sự tăng cường hoạt động hành chính nhà nước của Chính phủ. Tại Hiến pháp năm 1992, bộ máy nhà nước có nhiều đổi mới nhằm mục đích vừa bảo đảm sự thống nhất quyền lực nhà nước, vừa có sự phân công rành mạch chức năng nhiệm vụ của mỗi cơ quan, tăng cường hiệu lực của bộ máy nhà nước. Cũng bắt đầu từ đây các khái niệm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp, đi liền với nó là việc sử dụng các thuật ngữ cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp để chỉ các cơ quan trong bộ máy nhà nước được sử dụng chính thức và rộng rãi.
Ở nước ta trong các Hiến pháp năm 1946, năm 1959 và hiện nay là Hiến pháp năm 1992 đã chia hoạt động của Chính phủ ra thành hai hoạt động phân biệt giữa chấp hành và hoạt động hành chính nhà nước cao nhất. Trong đó các Hiến pháp này quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quy định này có vẻ rất rạch ròi, phân định hoạt động chấp hành và hoạt động hành chính. Nhưng trên thực tế lại gây ra khó hiểu, vậy thì khi nào Chính phủ trong vai trò là người chấp hành của Quốc hội và khi nào thì Chính phủ lại trong vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất
Nếu như trong Hiến pháp năm 1980 thì tập thể Chính phủ có vai trò rất lớn, chiếm ưu thế. Hầu như mọi nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ đều được hoạt động thông qua tập thể Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng chưa hoàn toàn là người lãnh đạo, điều hành mà chỉ là người "điều hòa", "phối hợp", "đôn đốc", "kiểm tra". Trong cơ chế chịu trách nhiệm cũng có điểm đáng quan tâm là trong khi pháp luật quy định sự chịu trách nhiệm của Hội đồng Bộ trưởng trước Hội đồng nhà nước thì lại không có quy định trách nhiệm tương tự đối với Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng… Hiến pháp năm 1992 đã đề cao vai trò cũng như trách nhiệm của cá nhân của
Thủ tướng Chính phủ. Đây cũng là điểm mới so với các quy định trong các bản Hiến pháp trước, là một phương pháp hữu hiệu để xây dựng một Chính phủ hành pháp mạnh mẽ. Hiến pháp năm 1992 vừa khắc phục được hạn chế của Hiến pháp năm 1946, năm 1959 là đề cao quá mức vai trò lãnh đạo của cá nhân, coi nhẹ trách nhiệm tập thể, vừa khắc phục được hạn chế của Hiến pháp năm 1980 là đề cao vai trò của tập thể lãnh đạo, mà coi nhẹ vai trò của cá nhân. Có một số nhiệm vụ, quyền hạn trước đây thuộc Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng nhân dân tỉnh nay được chuyển giao sang cho Thủ tướng. Song vai trò của thể Chính phủ vẫn tiếp tục chiếm vị trí quan trọng, những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số.
Hiến pháp năm 1992 thực hiện một sự tăng cường chế độ thủ trưởng và trách nhiệm cá nhân bằng việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của tập thể Chính phủ và của cá nhân Thủ tướng. Tuy nhiên, nhiệm vụ quyền hạn của cá nhân Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ trong nhiều trường hợp còn trùng lặp, không được phân định rõ ràng. Hiến pháp có quy định cả Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ theo quy định của Hiến pháp năm 1992 đều phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, nhưng nội dung phải chịu trách nhiệm, chịu trách nhiệm về vấn đề gì, chịu trách nhiệm đến đâu thì chưa được quy định cụ thể. Điều này làm cho cơ chế giám sát của Quốc hội, cũng như chế độ chịu trách nhiệm của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ bị hạn chế.
Mặc dù theo quy định của Hiến pháp, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, tức là về nguyên tắc Thủ tướng phải chịu trách nhiệm cá nhân về những thành công cũng như thất bại của hành pháp, nhưng thực tế hiện nay quyền hành pháp được giao cho nhiều chủ thể thực hiện, cộng với tư duy nhận thức của nền văn hóa tư tưởng Việt Nam, trách nhiệm của cá nhân vẫn còn là lu mờ, nằm xen lẫn trong trách nhiệm của tập thể bao gồm tất cả các thành viên hợp thành Chính phủ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [8, tr. 556].
Hiến pháp năm 1992 đã bắt đầu quá trình tổ chức lại cơ cấu Chính phủ theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực bằng quá trình sáp nhập, điều chuyển chức năng và tổ chức lại các cơ quan thuộc Chính phủ theo hướng không còn các cơ quan thuộc Chính phủ làm chức năng quản lý nhà nước, mà chỉ còn cơ quan làm chức năng chuyên môn, sự nghiệp. Điều này phù hợp với tinh thần cải cách hành chính phục vụ nền kinh tế thị trường, hội nhập kinh tế quốc tế. Một trong những nội dung của việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mà Đại hội Đảng toàn quốc đã đưa ra là "đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng xây dựng hệ thống cơ quan hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại; tổ chức bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn và hợp lý…" [16, tr. 126 -127].
Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức của Chính phủ vẫn còn những hạn chế, bất cập. Đó là bộ máy tổ chức vẫn còn cồng kềnh, số lượng các Bộ, cơ quan ngang Bộ còn nhiều, "việc điều chuyển, sắp xếp lại các cơ quan thuộc Chính phủ về các Bộ hầu như chỉ là sự điều chuyển về mặt cơ học, còn tổ chức và hoạt động hầu như vẫn giữ nguyên, chưa có sự hòa quyện hữu cơ với chức năng, nhiệm vụ của các Bộ, cơ quan ngang Bộ" [20, tr. 6]. Cơ cấu tổ chức của Chính phủ có quá nhiều chức danh Phó Thủ tướng, đặc biệt có cả chức danh Phó Thủ tướng thường trực. Sự tồn tại của các Phó Thủ tướng phụ trách các khối Bộ và liên Bộ đã làm giảm đi trách nhiệm của các Bộ trưởng phụ trách các ngành, và lĩnh vực trên toàn vẹn lãnh thổ đất nước, mà đúng ra theo quy định của Hiến pháp, họ là những người phải chịu trách nhiệm. Sự tham gia của một số cơ quan với tư cách thành viên trong hoạt động của tập thể Chính phủ để quyết định các vấn đề quản lý nhà nước là không phù hợp với tính chất và chức năng của cơ quan đó. Đối với các cơ quan thuộc Chính phủ:
Việc quy định Chính phủ chỉ gồm các Bộ, cơ quan ngang Bộ mà không có các cơ quan khác cũng thực hiện chức năng quản lý nhà nước (vốn trước đây đã có và nay có thể phải thành lập theo yêu cầu