- Công cuộc hoàn thiện bộ máy nhà nước của nước ta hiện nay vẫn tiếp tục đặt ra nhu cầu nhận thức và vận dụng đúng đắn nguyên tắc tập quyền
3.2.1.Đổi mới trong nhận thức và vận dụng nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa theo hƣớng tăng cƣờng sự phân công để xây dựng một
xã hội chủ nghĩa theo hƣớng tăng cƣờng sự phân công để xây dựng một nhánh hành pháp độc lập tƣơng đối
Nguyên tắc thống nhất, tập trung quyền lực (gọi tắt là nguyên tắc tập quyền và thêm cụm từ xã hội chủ nghĩa để phân biệt với tập quyền chuyên
chế) là một trong những nguyên tắc cơ bản của việc tổ chức bộ máy nhà nước nước ta. Nguyên tắc này về bản chất là đối lập với nguyên tắc phân chia quyền lực được áp dụng trong các nhà nước tư sản. Trong cả 4 bản Hiến pháp chúng ta đều không thừa nhận việc áp dụng nguyên tắc phân quyền trong việc tổ chức bộ máy nhà nước, mà luôn luôn thống nhất áp dụng nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước tại Hiến pháp năm 1992, đã có những điểm mới trong việc nhận thức và vận dụng nguyên tắc này theo hướng vừa bảo đảm sự thống nhất các quyền của quyền lực nhà nước vừa áp dụng mạnh mẽ những hạt nhân hợp lý của thuyết phân quyền. Cho đến nay, vẫn còn rất nhiều quan điểm khác nhau trong cách hiểu về nguyên tắc tập quyền, về sự kết hợp giữa thống nhất và phân công quyền lực nhà nước. Các nhà nước tư sản chủ yếu vận dụng nguyên tắc phân quyền, và những ưu điểm của nó là không thể phủ nhận. Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên tắc này đã phần nào khắc phục được những nguyên nhân dẫn đến sự lạm dụng quyền lực. Vì nó tạo ra một cơ chế kiềm chế và đối trọng, kiểm tra và chế ước lẫn nhau giữa các cơ quan nắm giữ các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp, loại trừ được nguy cơ tập trung tất cả quyền lực nhà nước vào trong tay một cơ quan, nhóm người hay một cá nhân duy nhất. Đồng thời, đảm bảo các quyền và tự do của cá nhân tránh khỏi những hành vi tùy tiện, độc đoán và những quyết định có tính chất quan liêu, gây phiền hà từ phía cơ quan và quan chức nhà nước. Nhưng lý luận Mác - Lê nin đã chỉ ra rằng nguyên tắc phân quyền chỉ tồn tại trong xã hội có sự tranh giành quyền lực. Mác viết: "Vào thời kỳ và ở một đất nước mà thế lực của Vua chúa, giai cấp quý tộc và giai cấp tư sản tranh giành nhau quyền thống trị, mà do đó quyền thống trị bị phân chia thì học thuyết phân quyền tỏ ra là tư tưởng thống trị. Nó được người ta coi là quy luật vĩnh viễn" [26, tr. 315]. C. Mác và Ph.Ăngghen đã vạch ra rằng chế độ tam quyền phân lập đã được các nhà tư tưởng tư sản tô vẽ nhằm che đậy thực chất quyền lực thống nhất nằm trong tay giai cấp tư sản.
Ph.Ăngghen viết: "Sự phân quyền…trên thực tế chỉ là một sự phân công lao động tầm thường trong công nghiệp, được vận dụng vào bộ máy nhà nước nhằm mục đích đơn giản hóa và kiểm soát" [28, tr. 242]. Về thực chất, quyền lực nhà nước đã có sự thống nhất nội tại bởi bản chất của nó. Quyền lực nhà nước là không thể phân chia. Vấn đề là nó được thống nhất vào đâu? Nhân dân hay ở Quốc hội. Hiện nay, trong giới khoa học pháp lý đây là vấn đề còn nhiều tranh cãi. Tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa, về bản chất, là theo nguyên tắc thống nhất quyền lực. Quyền lực nhà nước của nhân dân không thể ủy quyền theo lối phân chia cho các nhánh quyền lực được coi là độc lập và đối trọng nhau, vì dễ dẫn đến kiềm chế và triệt tiêu nhau, tức quyền lực nhân dân sẽ không được bảo đảm, mà phải thống nhất, tập trung vào một cơ quan đại diện quyền lực nhà nước duy nhất và cao nhất do nhân dân bầu ra. Theo C.Mác, cơ quan này là các Công xã (Công xã Pari) "Công xã không nên là một cơ quan đại nghị, mà phải là một cơ thể hành động, vừa hành chính, vừa lập pháp" [27, tr. 92-94]. Sau này kế thừa và phát triển quan điểm của C.Mác, Lê nin tiếp tục khẳng định quyền lực nhà nước của nhân dân phải thống nhất vào các cơ quan đại diện của nhân dân - các cơ quan này là các Xô viết. Bên cạnh sự thống nhất này cũng không thể phủ nhận mà vẫn phải thừa nhận các thiết chế nhà nước truyền thống như Chính phủ, Tòa án để thực hiện sự phân công, phân nhiệm. Các thiết chế này được tổ chức ra theo nguyên tắc phái sinh từ cơ quan đại diện quyền lực nhà nước, chịu trách nhiệm trước cơ quan quyền lực nhà nước. Đây chính là nội dung căn bản của nguyên tắc tập quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa. Nói tập quyền là sự thống nhất quyền lực nhà nước vào một cơ quan đại diện của nhân dân, song không loại trừ sự phân công vốn vẫn đang còn cần thiết. Trên cơ sở này, các nhà nước xã hội chủ nghĩa đã tiến hành xây dựng bộ máy nhà nước của mình với sự vận dụng linh hoạt, phù hợp với điều kiện và giai đoạn phát triển của mỗi nước [19].
Ở nước ta, nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa được vận dụng ngay sau khi thiết lập chính quyền nhân dân. Song đó là sự áp dụng bước đầu, ở cấp độ thấp. Ở Hiến pháp năm 1946 Nghị viện nhân dân chưa phải là cơ quan toàn quyền, Chính phủ đứng đầu không phải là Chủ tịch Chính phủ mà là Chủ tịch nước, là người đứng đầu nhà nước, đồng thời đứng đầu Chính phủ, có vị trí độc lập khá nhiều so với Nghị viện nhân dân, không phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, trừ tội phản bội tổ quốc. Việc tổ chức bộ máy nhà nước như vậy là nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước dân chủ rộng rãi, phục vụ sự nghiệp kháng chiến của đất nước. Trong thời kỳ khó khăn đó chúng ta vẫn kiên định nguyên tắc tập quyền. Có thể khẳng định rằng, ở nước ta nguyên tắc tập quyền được vận dụng và phát triển dần từ cấp độ thấp (thời kỳ 1945 - 1975) đến chế độ dân ủy cấp độ cao - chế độ Xô viết (thời kỳ Hiến pháp năm 1980). Trong tuyên ngôn của Quốc hội (thông qua tại kỳ họp đầu tiên Quốc hội khóa I, tháng 3/1946) đã khẳng định: "Chủ quyền của nước Việt Nam độc lập thuộc về toàn thể nhân dân Việt Nam. Vận mệnh quốc gia Việt Nam là ở trong tay Quốc hội Việt Nam" [24, tr. 76]. Khi thông qua Hiến pháp năm 1946, Quốc hội vẫn tiếp tục khẳng định "chính thể của Việt Nam là chính thể tập quyền và phân công rõ ràng" [24, tr. 104]. Tại Hiến pháp năm 1959, khi chúng ta chuyển sang giai đoạn mới: xây dựng chủ nghĩa xã hội ở mMiền Bắc, nguyên tắc tập quyền được áp dụng mạnh mẽ. Theo đó quyền lực nhà nước được tập trung vào Quốc hội: "Các quyền lập pháp, hành chính, xét xử, kiểm sát đều tập trung vào cơ quan cao nhất của Nhà nước do nhân dân bầu ra, tức là Quốc hội. Quốc hội bầu ra Hội đồng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao" [3, tr. 85]. Qua đó ta thấy rằng Hiến pháp năm 1959, mặc dù khẳng định quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội Việt Nam, nhưng vẫn có sự phân công một cách hợp lý giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước để thực hiện quyền lực đó. Trong đó, Quốc hội là cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra, các cơ quan khác là các cơ quan phái sinh từ Quốc hội, do Quốc hội lập ra. Đến Hiến pháp năm 1980, nguyên tắc tập quyền được
áp dụng một cách triệt để. Cơ chế quyền lực nhà nước thể hiện đầy đủ và triệt để mô hình tổ chức chế độ dân chủ đại diện xã hội chủ nghĩa. Ở đó, Quốc hội và Hội đồng nhân dân được thiết chế như là cơ sở chính trị của hệ thống cơ quan nhà nước, là những cơ quan toàn quyền theo từng cấp chính quyền, "chế độ dân ủy" ở nước ta đã theo đúng mô hình chế độ Xô viết. Đến giai đoạn hiện nay, "tổ chức bộ máy nhà nước của nước ta vẫn bảo đảm tính tập quyền xã hội chủ nghĩa song có sự vận dụng mạnh mẽ hạt nhân hợp lý của thuyết phân quyền tức nhấn mạnh khía cạnh phân công quyền lực. Đây có thể được coi là một bước phát triển về mặt nhận thức của Đảng ta về nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ mới". Theo quan điểm quyền lực nhà nước tập trung ở Quốc hội, thì mọi loại quyền lực đòi hỏi phải được biểu hiện cụ thể thông qua mô hình và cơ chế vận hành xác định. Quốc hội chính là chủ thể trực tiếp mang và thực hiện quyền lực nhà nước. Do đó, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhưng tập trung ở cơ quan đại diện cao nhất là Quốc hội. Có quan điểm khác lại cho rằng cần phải hiểu nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa theo hướng quyền lực nhà nước thống nhất không phải vào Quốc hội mà vào nhân dân; nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, việc nhân dân ủy quyền cho Quốc hội thực hiện quyền lực nhà nước không có nghĩa là nhân dân trao toàn bộ quyền lực nhà nước cho Quốc hội hay nói một cách khác không có nghĩa là quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội. Có thể thấy rằng, ở nước ta quyền lực nhà nước là thuộc về nhân dân. Điều đó được thể hiện cụ thể trong Hiến pháp năm 1992. Tại Điều 2 Hiến pháp quy định: "Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức".
Nhưng cách hiểu quyền lực nhà nước thống nhất vào nhân dân là không lôgich. Vì trong cơ chế dân chủ, quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nhân dân (thuộc về nhân dân) thì đương nhiên là ở
trong nhân dân, sao lại còn phải thống nhất vào nhân dân. Vấn đề là quyền lực nhà nước đó được tổ chức theo kiểu phân chia cho những cơ quan khác nhau (phân quyền) hay thống nhất, tập trung vào một cơ quan duy nhất (tập quyền) mà thôi [19, tr. 107].
Cần phải khẳng định rằng quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp vẫn tồn tại một cách khách quan. Không phải tất cả mọi công việc đều dồn hết vào cơ quan đại diện quyền lực mà cần có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Việc phân công, phối hợp để thực hiện các quyền này không làm thay đổi bản chất của nguyên tắc tập quyền. Vấn đề ở chỗ phải xây dựng một hệ thống phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước sao cho hợp lý nhất. Theo các quy định của Hiến pháp hiện hành, nội dung của nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam thể hiện trước hết ở chỗ quyền lực nhà nước luôn thuộc về nhân dân. Nhân dân là chủ thể duy nhất thực hiện quyền lực nhà nước. Đây là nền tảng để hình thành bộ máy nhà nước phục vụ lợi ích của nhân dân.
Quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nhân dân, nhưng lại tập trung vào Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Nhân dân thông qua phổ thông đầu phiếu trao quyền lực của mình cho Quốc hội. Quốc hội thay mặt nhân dân nắm giữ quyền lực nhà nước. Đồng thời thông qua Hiến pháp quy định sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Giữa các cơ quan nhà nước có sự phân công nhiệm vụ nhằm đảm bảo cho các cơ quan thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của mình trên cơ sở hợp tác và giám sát lẫn nhau. Ở Hiến pháp năm 1992 coi quyền lực nhà nước tập trung vào cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân là Quốc hội. Điều đó không có nghĩa là chúng ta quay
trở về quan điểm giống Hiến pháp năm 1980, tất cả quyền lực nhà nước tập trung tuyệt đối vào Quốc hội. Sự phân công, phân nhiệm lúc đó không mang tính khách quan bởi quan hệ giữa Quốc hội và các cơ quan khác là quan hệ giữa cấp trên và cấp dưới, là quan hệ của ra lệnh và phục tùng. Còn hiện nay, trong mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước Quốc hội không phải là cơ quan có toàn quyền như trước đây. Mỗi loại hình cơ quan (Quốc hội, Chính phủ, Tòa án và Viện Kiểm sát) có vị trí tương đối độc lập trong bộ máy nhà nước và thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình theo đúng Hiến pháp, luật về tổ chức và hoạt động các cơ quan nhà nước. Quốc hội là cơ quan thống nhất các quyền nhưng không thực thi cả ba quyền. Giữa các cơ quan nắm giữ quyền lực nhà nước nằm trong một cơ cấu thống nhất, không cơ quan nào đứng trên cơ quan nào trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước.