2.1.1. Tổ chức quyền hành pháp theo Hiến pháp 1946
Ở các nước tư sản sự áp dụng nguyên tắc phân quyền không theo một khuôn mẫu chung, thống nhất mà tùy theo điều kiện về thể chế chính trị của từng nước mà đưa đến những kết quả khác nhau. "Kết quả ấy có thể là mức độ áp dụng nguyên tắc phân quyền mang tính mềm dẻo tạo nên chế độ đại nghị, có thể là cứng rắn để đưa đến chế độ Tổng thống, hoặc có thể là sự dung hòa giữa hai chế độ đó tạo nên chế độ hỗn hợp" [22, tr. 221]. Mỗi mức độ áp dụng đều có những ưu điểm và những hạn chế nhất định như đã phân tích. "Những chính thể này đều được quy định trong Hiến pháp của các nhà nước. Chính vì thế Hiến pháp là văn bản quy định việc phân chia quyền lực. Từ đây nhiều học giả tư sản đã mạnh dạn cho rằng ở đâu không có sự phân chia quyền lực thì ở đó bất thành Hiến pháp" [7, tr. 230].
Ở nước ta, nguyên tắc phân chia quyền lực chưa bao giờ được thừa nhận trong nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, trong các bản Hiến pháp của nước ta cũng thể hiện sự phân định các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp và trao cho các cơ quan khác nhau đảm nhận thực hiện các chức năng này. Qua đó cũng bảo đảm sự độc lập tương đối trong hoạt động của mỗi cơ quan nhà nước. Mặc dù việc áp dụng nguyên tắc phân quyền ở nước ta rất hạn chế, song về cơ bản đây là tư tưởng tiến bộ, đáp ứng được nhu cầu xây dựng các nhà nước dân chủ như nước ta. Vì vậy, việc lựa chọn và vận dụng những hạt nhân hợp lý của nó đã được nước ta áp dụng trong thời gian vừa qua. Trong các bản Hiến pháp khác nhau, qua các giai đoạn khác nhau sự thể
hiện tư tưởng phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là không giống nhau, không theo một mức độ chung thống nhất. Tuy nhiên, trong các bản Hiến pháp đều khẳng định là các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp của nhà nước được trao cho các cơ quan khác nhau thực hiện. Trong đó quyền lập pháp là quyền lực tối cao, do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất hoặc là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân nắm giữ. Cơ quan này giữ chức năng lập pháp, quyết định những vấn đề cơ bản và quan trọng nhất của đất nước, giám sát các hoạt động của cơ quan hành pháp và tư pháp. Đồng thời giữa các bản Hiến pháp còn có sự tương đồng trong việc xác định một số quyền hạn của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Mặc dù vậy, giữa các Hiến pháp cũng có những quy định khác nhau trong việc xác định vị trí, phạm vi quyền lực và mối quan hệ giữa các cơ quan nói trên.
Quyền hành pháp được nhận thức từ khá lâu trong lịch sử đất nước ta. Trước ngày 2/9/1946 nước ta là nước quân chủ tuyệt đối, trong đó nhà Vua nắm mọi quyền hành trong đó có cả quyền hành pháp. Trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, tôi chỉ xin phép điểm qua lịch sử phát triển của quyền hành pháp từ năm 1945 đến nay, để tìm hiểu xem trong các giai đoạn đó quyền hành pháp có được quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật hay không và quy định như thế nào?
Cách mạng tháng Tám thành công, nhân dân ta đã đánh đổ toàn bộ bộ máy chính quyền cai trị của thực dân Pháp và chế độ phong kiến từ trung ương đến địa phương. Thay vào đó là chính quyền nhân dân mới được xác lập. Tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt là " thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân". Hiến pháp năm 1946 xây dựng cơ chế quyền lực nhà nước trên tinh thần dân chủ rộng rãi, song đã bảo đảm quyền lực nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản.
Nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, ngay sau đó là sự ra đời của Hiến pháp năm 1946, đáp ứng nhu cầu cấp bách của lịch sử nước ta. Hiến
pháp năm 1946 chỉ rõ ở nước Việt Nam dân chủ cộng hòa "Tất cả quyền bính trong nước là của nhân dân Việt Nam không phân biệt nòi giống, trai gái, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo" (Điều Thứ nhất). " Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền quyết định cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa" (Điều Thứ 22). Hiến pháp năm 1946 không nói gì đến quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy nhiên, dù quyền lực nhà nước được tổ chức theo bất kỳ hình thức nào, tập quyền hay phân quyền thì quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp vẫn tồn tại khách quan trong mỗi nhà nước, có điều nó được tổ chức như thế nào và trao cho ai mà thôi. Trong tư tưởng của Hồ Chí Minh đã xuất hiện và thấm nhuần tư tưởng phân quyền của các quốc gia trên thế giới thông qua các bản Hiến pháp của họ. Quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1946 được thể hiện qua nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước, Chính phủ và Nội các (chủ thể của quyền hành pháp).
Theo Hiến pháp năm 1946, Chính phủ là "cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc" (Điều 43). Cơ cấu của Chính phủ gồm có Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các. Mặc dù Hiến pháp năm 1946 đã ít nhiều đề cập đến Chính phủ - với tư cách là cơ quan nắm quyền hành pháp ở trung ương nhưng không quy định rõ ràng, cụ thể các hình thức hoạt động của cơ quan này mà chủ yếu quy định cho Chủ tịch nước rất nhiều quyền hạn trong lĩnh vực hành pháp. Hoạt động chủ yếu của Chính phủ thông qua hoạt động của Chủ tịch nước. So với Chính phủ của các nước xã hội chủ nghĩa ở thời điểm đó và với Chính phủ nước ta sau này, Chính phủ có những nét đặc thù: Chính phủ do Nghị viện bầu ra nhưng không phải là cơ quan chấp hành của Nghị viện; Chủ tịch nước - nguyên thủ quốc gia là một bộ phận trong cơ cấu của Chính phủ, đồng thời là người đứng đầu Nhà nước, đứng đầu Chính phủ. Chủ tịch nước được lựa chọn từ trong Nghị viện và có quyền hạn rất lớn và nhiệm kỳ còn kéo dài hơn nhiệm kỳ của Nghị viện hai năm. Đây là một nét đặc thù của Hiến pháp năm 1946, bởi thông thường một cơ quan nào đó được thành lập bởi một cơ quan khác thì quyền hạn của nó phụ thuộc rất nhiều vào
cơ quan thành lập ra nó. Chủ tịch nước là người thay mặt Nhà nước về đối nội và đối ngoại; giữ quyền tổng chỉ huy quân đội toàn quốc, chỉ định hoặc cách chức các tướng soái quân đội, ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng và các chức danh cao cấp khác trong các cơ quan Chính phủ, chủ tọa Hội đồng Chính phủ, ban bố các đạo luật đã được Nghị viện thông qua, có quyền đặc xá, tuyên chiến hay đình chiến khi Nghị viện không họp. Trong chương IV, từ Điều 43 đến Điều 56 Hiến pháp có đề cập: Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc. Chính phủ gồm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các. Nội các bao gồm: Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng và có thể có các Phó Thủ tướng (Điều 44). Nội các chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Khi đó, trong cơ chế nhà nước, Chính phủ có vị trí khá độc lập với những quyền hạn lớn trong việc điều hành đất nước giống như vị trí của cơ quan hành pháp cao nhất. Đồng thời, Chính phủ phải chịu sự giám sát của Nghị viện theo nguyên tắc tập quyền - một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa. Như vậy, Chủ tịch nước không những là nguyên thủ quốc gia mà còn là người trực tiếp lãnh đạo hành pháp. Với việc quy định Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại những luật đã được Nghị viện biểu quyết trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được thông tri của Nghị viện và đồng thời Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ tội phản bội Tổ quốc, đã tạo nên những nét đặc thù so với những bản Hiến pháp sau này, tạo điều kiện cho Chủ tịch nước được độc lập hơn trong các quyết định của mình. Mặc dù, quyền của Chủ tịch nước trong trường hợp này khá hạn chế và không mang tính phủ định, bác bỏ hoàn toàn như quyền phủ quyết của Tổng thống ở một số nước do quyền quyết định cuối cùng vẫn thuộc về Nghị viện. Song, với quyền được yêu cầu Nghị viện thảo luận lại tạo cơ hội cho Chủ tịch nước có thể tác động đến Nghị viện, cho thấy tính độc lập của Chủ tịch nước. Nếu như theo quan niệm thuần túy lý luận của bộ máy nhà nước kiểu xã hội chủ nghĩa thì không còn thiết chế nguyên thủ quốc gia cá nhân như trong chế độ phân quyền tư sản. Chức năng nguyên thủ do cơ quan
đại diện cao nhất (Quốc hội) đảm nhiệm. Trong thời gian giữa hai kỳ họp, một phần các nhiệm vụ đó được giao cho Ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ thực hiện. Sau khi cách mạng thành công Chính phủ lâm thời được thành lập thì người đứng đầu là Chủ tịch Chính phủ chứ không phải là Chủ tịch nước. Việc Hiến pháp năm 1946 lập ra thiết chế Chủ tịch nước cá nhân, là người vừa đứng đầu Nhà nước vừa đứng đầu Chính phủ nhằm bảo đảm cho sự ổn định của Chính phủ không bị phụ thuộc quá nhiều vào Nghị viện, đồng thời bảo đảm được tính độc lập, thực quyền trong điều hành đất nước. Đó là thiết chế độc đáo phù hợp với hoàn cảnh một đất nước mới giành được chính quyền và phải bắt tay ngay vào cuộc kháng chiến bảo vệ nền độc lập của một Chính phủ mạnh mẽ. Tính chất không phải chịu trách nhiệm cho phép Chủ tịch nước một khả năng hoạt động rộng lớn để có thể độc lập quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình theo quy định của Hiến pháp. Ngay cả trong trường hợp phải chịu trách nhiệm pháp lý khi phạm tội phản bội Tổ quốc, thì Nghị viện nhân dân vẫn không phải là cơ quan xét xử mà việc xét xử phải do một Tòa án đặc biệt được lập ra bởi Nghị viện nhân dân (Điều 51).
Theo Hiến pháp năm 1946, Chủ tịch nước có rất nhiều quyền hạn. Chủ tịch nước vừa nắm giữ những quyền hạn của một nguyên thủ quốc gia, vừa nắm giữ những quyền hạn của người đứng đầu cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc. Theo đó, quyền hạn của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa bao gồm:
- Thay mặt cho nước;
- Giữ quyền tổng chỉ huy quân đội toàn quốc, chỉ định hoặc cách chức các tướng soái trong lục quân, hải quân, không quân;
- Ký các sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên Nội các và các nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính phủ;
- Chủ tọa Hội đồng Chính phủ;
- Thưởng huy chương và các bằng cấp danh dự; - Đặc xá;
- Ký hiệp ước với các nước;
- Phái đại biểu Việt Nam đến nước ngoài và tiếp nhận đại biểu ngoại giao của các nước;
- Tuyên chiến hay đình chiến theo Điều 38 đã định.
Chủ tịch nước được quyền Chủ tọa Hội đồng Chính phủ, cùng Chính phủ ban hành các sắc lệnh quy định các chính sách thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện nhân dân. Chủ tịch nước có thể can thiệp để giải quyết những mâu thuẫn giữa Nghị viện và Nội các bằng quyền đưa ra vấn đề tín nhiệm Chính phủ ra thảo luận lại. Đồng thời Chủ tịch nước còn có thể sử dụng ảnh hưởng nhất định của mình trong việc giải tán Nghị viện. Chủ tịch nước là người đứng đầu cơ quan hành pháp, nắm quyền hành pháp ở trung ương. Qua các thẩm quyền của Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1946 cho thấy, mặc dù chính thể của nước Việt Nam là cộng hòa dân chủ nhân dân nhưng chế định Chủ tịch nước lại đóng vai trò hết sức quan trọng với các quyền hạn tương tự quyền hạn của nguyên thủ quốc gia trong chính thể cộng hòa Tổng thống ở các nước tư sản. Đồng thời, Chủ tịch nước là người trực tiếp chỉ đạo các hoạt động của Chính phủ. Chức năng nguyên thủ quốc gia nhập lại với chức năng hành pháp và Chủ tịch nước thực sự là người nắm quyền hành pháp. Đây cũng là sự điều chỉnh hợp lý trong mô hình tổ chức bộ máy nhà nước, phù hợp với hoàn cảnh lịch sử của cách mạng Việt Nam sau cách mạng tháng Tám năm 1945. Do tính phức tạp của tình hình chính trị sau cuộc Tổng tuyển cử năm 1946, nhiệm vụ kháng chiến, kiến quốc đòi hỏi phải thiết lập và thực thi một bộ máy hành chính mạnh mẽ và sáng suốt, vừa tôn trọng Nghị viện nhân dân, vừa không quá lệ thuộc vào nó, có tính độc lập, chủ động trong việc điều hành đất nước, lãnh đạo cuộc kháng chiến đi đến thắng lợi. Tuy Chủ tịch nước có rất nhiều quyền hạn như vậy nhưng vẫn phải
chịu sự giám sát của Nghị viện. Chủ tịch nước do Nghị viện bầu ra từ các Nghị viên với 2/3 bỏ phiếu thuận; chịu sự xét xử của Tòa án do Nghị viện thành lập. Sự quy định về địa vị pháp lý của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp năm 1946 là một sáng tạo lịch sử, thích ứng với mô hình chính thể cộng hòa dân chủ nhân dân của Việt Nam thời kỳ đó.
Khác với Chủ tịch nước, Hiến pháp năm 1946 không quy định cho Thủ tướng Chính phủ và Nội các có quá nhiều quyền hành trong lĩnh vực hành pháp. Nội các không phải chịu trách nhiệm liên đới về hành vi của Bộ trưởng và duy nhất chỉ có Bộ trưởng phải từ chức nếu không được tín nhiệm của Nghị viện nhân dân. Thẩm quyền của Chính phủ được quy định ở mức độ khái quát bao gồm:
- Thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện; - Đề nghị những dự án luật ra trước Nghị viện;
- Đề nghị những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt;
- Bãi bỏ những mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới nếu cần; - Bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong cơ quan hành chính chuyên môn;
- Thi hành luật động viên và mọi phương sách cần thiết để giữ gìn đất nước; - Lập dự án ngân sách hàng năm.
Qua các quyền hạn của Chính phủ cho thấy, ngoài các quyền hạn của Chủ tịch nước, Chính phủ còn có các quyền hạn tương tự như các cơ quan hành pháp ở các nước tư sản như đã phân tích, đó là thi hành các luật và quyết nghị của Nghị viện; đề nghị các dự luật trước Nghị viện và dự án sắc luật trước Ban thường vụ. Trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt thì Chính phủ có quyền bãi bỏ mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới nếu cần… Trong mỗi sắc lệnh của Chính phủ bên cạnh chữ ký của Chủ
tịch nước phải có chữ ký "phó thự" của một Bộ trưởng và chính Bộ trưởng đó mới là người phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện về hậu quả pháp lý của văn bản đó. Bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân, và khi họ không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức, mà Nội các không phải từ chức tập thể.
Hiến pháp năm 1946 có một số điểm tương đồng như ở chính thể đại nghị và hỗn hợp. Lập pháp và hành pháp không hoàn toàn độc lập mà có quan hệ chặt chẽ, tiếp xúc với nhau, hành pháp có quyền trình dự luật và tham gia