5. Tổng quan tài liệu nghiên cứ u
1.4.2. Nhân tố nội tại Kho bạc Nhàn ước
- Về chế độ nghiệp vụ hoạt động KBNN trong điều kiện hiện nay tuy đã
được xây dựng và phát triển nhiều, khá chặt chẽ nhằm đảm bảo an toàn tiền và tài sản quốc gia, nhưng các chếđộ mới đó hiện vẫn còn khá nhiều bất cập, cần tiếp tục
được bổ sung, hoàn thiện về mặt pháp lý, quy trình cũng như phân định trách nhiệm của các thành viên tham gia.
- Về cơ sở vật chất, hạ tầng cơ sở mặc dù KBNN đã được Bộ Tài chính quan tâm và quyết liệt chỉ đạo, xong để ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại có thể
phát huy tác dụng ngay từ giai đoạn hiện nay thì chưa thực sựđáp ứng đồng bộ, đầy
đủ. Công tác quản trị hệ thống chưa được làm chủ, các phần mềm ứng dụng còn thiếu đồng bộ, nhiều phần mềm ứng dụng hiện đại trên thế giới cũng chậm được triển khai, do đó ảnh hưởng không ít đến nhu cầu phân tích, đánh giá hoạt động trong KBNN.
- Đội ngũ cán bộ công chức KBNN đã trưởng thành, bổ sung nguồn nhân lực khá nhiều trong các năm qua. Tuy nhiên, trong giai đoạn ngắn hạn sẽ có sự hụt
hẫng cán bộ lãnh đạo, cán bộ có trình độ tay nghề cao do tuổi tác và chếđộ nghỉ bảo hiểm, do sự thu hút ngoài ngành. Mặt khác, sự không đồng bộ về trình độ của cán bộ trong các KBNN đang là phổ biến cũng ảnh hưởng đến triển khai thực hiện các dự án, chương trình lớn, phức tạp như TABMIS, sau đó mới đến đánh giá, phân tích các hoạt động nghiệp vụ bằng phương thức mới.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Chương 1 luận án đã đề cập những cơ sở lý luận quan trọng về hệ tiêu chí
đánh giá quản lý quỹ NSNN của KBNN. Trong đó, các vấn đề cơ bản nhất bao gồm:
v Các phân tích về khái niệm, bản chất, vai trò của NSNN, đồng thời cập nhật những vấn đề lý luận ngân sách, quản lý ngân sách trong thời đại hội nhập sâu rộng hiện nay.
v Cơ sở lý luận về hoạt động quản lý nói chung, quản lý quỹ NSNN của KBNN nói riêng. Trong đó, đặc biệt là:
§ Mô hình KBNN quản lý quỹ ngân sách trên thế giới hiện nay.
§ Chức năng KBNN thực hiện quản lý quỹ ngân sách được thực hiện thông qua các nội dung chính.
v Lý luận về tiêu chí, hệ tiêu chí cũng như đặc điểm các tiêu chí đánh giá trong hoạt động nghiệp vụ quản lý quỹ ngân sách của KBNN.
§Đặc điểm tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN khác với các tiêu chí nói chung về kinh tế- xã hội.
§ Phân loại hệ tiêu chí theo chức năng quản lý của KBNN.
Kết quả nghiên cứu chương 1 là cơ sở nền tảng quan trọng của luận án, là sự
tổng hợp, kế thừa và phát huy lý luận cần làm sáng tỏ về quản lý quỹ ngân sách của KBNN, về hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN.
Chương 2
THỰC TRẠNG VẬN DỤNG CÁC CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA
2.1. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
2.1.1. Bối cảnh ra đời Kho bạc Nhà nước Việt Nam
Ở Việt Nam, trong thời kỳ phong kiến, các tài liệu về KBNN không còn
được lưu giữđầy đủ, song cũng không có nhiều khác biệt so với thông lệ quốc tế. Trong thời kỳ thực dân Pháp cai trị, Chính phủ thuộc địa Pháp thành lập Ngân khố Ðông Dương, một cơ quan tương đương Bộ, với chức năng chủ yếu là quản lý và điều hành ngân quỹ quốc gia, tổ chức in tiền (chủ yếu là tiền giấy và tiền kim loại mệnh giá nhỏ) và cùng với Ngân hàng Ðông Dương quản lý kho tiền của Chính phủ thuộc địa.
Cách mạng Tháng Tám thành công, cùng với sự ra đời của Chính phủ Cách mạng lâm thời Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, ngày 28/8/1945, ngành Tài chính của nước Việt Nam chính thức được thành lập. Nhiệm vụ cấp bách của ngành Tài chính lúc này là chuẩn bị tiền để giải quyết các nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước và quân đội [20].
Ðể có một cơ quan chuyên môn, đặc trách nghiên cứu và giải quyết các vấn
đề ngân sách và tiền tệ, ngày 29/5/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số
75-SL thành lập Nha ngân khố trực thuộc Bộ Tài chính. Ðây là mốc lịch sử quan trọng đầu tiên đối với sự ra đời của KBNN Việt Nam. Ngày 29/5 lịch sử đã trở
thành Ngày truyền thống của hệ thống KBNN từ năm 2011 theo quyết định số
vai trò quan trọng trong việc xây dựng chế độ tài chính tiền tệđộc lập tự chủ, góp phần đưa hai cuộc kháng chiến của dân tộc đi đến thắng lợi, thống nhất đất nước.
Theo Sắc lệnh số 75-SL, nhiệm vụ chủ yếu của Nha ngân khố là:
Tập trung quản lý các khoản thu về thuế, tiền thu công phiếu kháng chiến;
đảm phụ quốc phòng (tiền ủng hộ quân đội);
· Quản lý và giám sát các khoản cấp phát theo dự toán được duyệt; chịu trách nhiệm về việc xác nhận và thanh toán kinh phí cho các đơn vị sử dụng ngân sách; làm thủ tục quyết toán với cơ quan tài chính;
· Tổ chức phát hành giấy bạc Việt Nam (tiền tài chính) trong toàn quốc; · Ðấu tranh trên mặt trận tiền tệ, thu hẹp và loại bỏ dần phạm vi lưu hành của tiền Ngân hàng Ðông dương và các loại tiền khác của địch;
· Tích cực đấu tranh để thực hiện các nguyên tắc cơ bản về thể lệ thu, chi và kế toán đại cương nhằm tăng cường công tác quản lý tài chính ngay trong điều kiện
đất nước đang có chiến tranh [33].
Trong thời gian 5 năm tồn tại và hoạt động (1946 - 1951), Nha Ngân khốđã gắn bó mật thiết với những thời kỳ khó khăn nhất của cuộc kháng chiến giải phóng dân tộc, đồng thời đã hoàn thành các trọng trách đã được Chính phủ giao phó. Nha Ngân khố còn tổ chức phát hành các loại tiền dưới hình thức tín phiếu để giải quyết các nhu cầu chi tiêu của cán bộ, bộđội và nhân dân ở các vùng mới giải phóng [41].
Để cụ thể hoá chức năng và nhiệm vụ của cơ quan quản lý Quỹ NSNN, hai tháng sau khi thành lập Ngân hàng Quốc gia Việt Nam (5/1951), ngày 20/7/1951, Thủ tướng Chính phủđã ký Nghị định số 107/TTg (ngày nay gọi là Quyết định) thành lập KBNN đặt trong Ngân hàng Quốc gia Việt Nam và thuộc quyền quản trị của Bộ Tài chính. Ðây là mốc lịch sử quan trọng thứ hai đối với sự
ra đời của KBNN Việt Nam.
Hệ thống KBNN (1951-1964) được tổ chức như sau: ·Ở Trung ương có Kho bạc Trung ương;
· Tại các Liên khu có Kho bạc Liên khu;
Riêng Liên khu Việt Bắc không thành lập Kho bạc Liên khu. Kho bạc Trung
ương trực tiếp điều khiển các Kho bạc tỉnh hay thành phố trong Liên khu Việt Bắc. Công việc của Kho bạc cấp nào do Ngân hàng Quốc gia cấp đó phụ trách. Trưởng Ngân hàng cấp nào kiêm chức chủ nhiệm Kho bạc cấp ấy. Ở những nơi chưa thành lập Chi nhánh Ngân hàng Quốc gia Việt Nam, có thểđược thành lập KBNN.
Tất cả các khoản thu của ngân sách quốc gia đều phải nộp vào KBNN. Các khoản chi của Kho bạc Trung ương đều phải có lệnh của Bộ Tài chính; các khoản chi của Kho bạc Liên khu và Kho bạc Tỉnh đều phải có lệnh của Kho bạc Trung
ương. Việc điều hoà tiền giữa Kho bạc các cấp thuộc quyền của Kho bạc Trung
ương.
KBNN các cấp có trách nhiệm đôn đốc và kiểm tra các cơ quan và đơn vị thu tiền và nộp tiền vào KBNN. KBNN cấp dưới phải báo cáo tình hình thu chi cho KBNN cấp trên; Kho bạc Trung ương phải báo cáo Bộ Tài chính tình hình thu chi ngân sách của toàn hệ thống KBNN.
Uỷ ban Kháng chiến hành chính các cấp có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra KBNN đồng cấp thực hiện nhiệm vụ theo quy định, nhưng không có quyền ra lệnh KBNN xuất tiền ngoài phạm vi uỷ ngân của cấp trên.
Ngày 4-1-1990, Hội đồng Bộ trưởng đã ký Quyết định số 07/HÐBT tái thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính với chức năng và nhiệm vụ chủ yếu là Quản lý quỹ NSNN và các quỹ dự trữ tài chính Nhà nước; tổ chức huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển. Ðây là mốc lịch sử quan trọng thứ ba đối với sự
thành lập của KBNN Việt Nam [20].
Quản lý NSNN là một khâu quan trọng, gắn bó mật thiết với công tác quản lý tài chính - NSNN. Cơ quan quản lý quỹ NSNN không những phải làm nhiệm vụ
tập trung nhanh các khoản thu và thực hiện kịp thời các lệnh chi tiền mà còn phải thực hiện việc giám sát và đánh giá chất lượng các khoản thu, chi của NSNN. Cơ
quan quản lý quỹ NSNN còn có trách nhiệm sử dụng có hiệu quả và điều hành linh hoạt các nguồn vốn tồn quỹ của NSNN để giải quyết kịp thời các khoản cấp phát,
chi trả cho các đơn vịđã được duyệt nhưng tạm thời NSNN chưa tập trung được các nguồn thu để chi.
Để bảo đảm các yêu cầu trên đây, việc thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính để tập trung các khoản thu vào NSNN nhanh hơn và còn có điều kiện chủ động điều hành NSNN có đủ khả năng giải quyết nhanh chóng tình trạng thiếu hụt tạm thời của NSNN. Đồng thời không bị lệ thuộc vào chất lượng hoạt động của ngân hàng đối với công tác quản lý và điều hành NSNN đã được khẳng định. Tuy nhiên, trong mỗi thời kỳ khác nhau, chức năng, nhiệm vụ KBNN ngày càng được hoàn thiện rõ nét, các văn bản pháp lý gồm:
Quyết định số 07/HĐBT ngày 4/1/1990 của Hội đồng bộ trưởng (nay là Chính phủ) thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính.
Ngày 10/01/1990, Bộ Tài chính ban hành Quyết định số 09TC/QĐ/TCCB thành lập Cục KBNN trực thuộc Bộ Tài chính, đồng thời quy định chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của Cục KBNN.
Đến ngày 21/3/1991, Bộ trưởng Bộ Tài chính ra Quyết định số 87 TC/QĐ/TCCB quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Cục KBNN.
Để tiếp tục khẳng định vai trò, vị trí của hệ thống KBNN trong nền kinh tế,
đồng thời tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho KBNN hoạt động ngày 05/4/1995, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 25/CP quy định nhiệm vụ quyền hạn và tổ
chức bộ máy của KBNN.
Ngày 13/11/2003, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành quyết định số
235/2003/QĐ-TTg quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN trực thuộc Bộ Tài chính.
Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 108/2009/QĐ - TTg quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN thuộc Bộ Tài chính.
Ở Việt Nam hiện nay, hệ thống KBNN được xây dựng theo mô hình thứ hai (nghĩa là KBNN trực thuộc Bộ Tài chính). KBNN được tổ chức thành hệ thống ngành dọc từ trung ương đến địa phương theo nguyên tắc tập trung, thống nhất. Bộ
máy tổ chức của KBNN được đặt ở trung ương, ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và ở cấp huyện, quận thị xã, thành phố thuộc tỉnh. KBNN có tư cách pháp nhân, có con dấu hình quốc huy. KBNN tỉnh và KBNN huyện cũng có tư cách pháp nhân, có con dấu riêng. Đứng đầu KBNN là Tổng Giám đốc do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tài chính. Giúp việc Tổng Giám đốc có một số Phó Tổng giám đốc do Bộ Trưởng Bộ Tài chính bổ
nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Tổng Giám đốc KBNN.
KBNN được tổ chức điểm giao dịch tại các địa bàn có khối lượng giao dịch lớn.
KBNN sau 24 năm xây dựng và phát triển, hệ thống KBNN đã có những bước phát triển nhanh, toàn diện và bền vững; khẳng định được mình là một công cụ quan trọng không thể thiếu trong bộ máy hành chính công quyền của nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quỹ ngân sách, các quỹ tài chính của Nhà nước, huy động vốn cho NSNN và đầu tư phát triển, là đầu mối duy nhất thực hiện nhiệm vụ tổ chức công tác kế toán NSNN. Khẳng định sự ra đời và hoạt động KBNN suốt 23 năm kể từ ngày tái lập đến nay, Ngày 23/8/2013, chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng (nguyên Cục trưởng Cục KBNN năm 1990) thăm KBNN và nói: “KBNN là một trong những trụ cột của nền Tài chính, bởi vì nơi đây là nơi quản lý ngân quỹ quốc gia, NSNN, dự trữ tài chính nhà nước và kế toán tiền bạc, thực hiện thu chi của nhà nước chúng ta” [16].
2.1.2. Nội dung chủ yếu công tác quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước Việt Nam của Kho bạc Nhà nước Việt Nam
Xét về phương diện quy trình, hoạt động quản lý ngân sách có các công đoạn cơ bản: dự toán, chấp hành, quyết toán ngân sách, trong mỗi công đoạn lại bao gồm nhiều phần việc chi tiết. Hoạt động quản lý ngân sách lại có sự tham gia của nhiều cơ quan nhà nước: từ cơ quan lập pháp/cơ quan quyền lực như Quốc hội và Hội
đồng Nhân dân các cấp đến cơ quan chấp hành/ hành pháp như Chính phủ, Bộ, ngành; Uỷ ban Nhân dân các cấp... Xét riêng trong cơ quan chấp hành cũng có sự
hệ thống Hải quan, hệ thống Thuế nhà nước, hệ thống KBNN. Điều này một phần là do yêu cầu phân công, phân nhiệm nhằm nâng cao hiệu suất của bộ máy nhà nước nhưng quan trọng hơn nhằm tạo nên cơ chế giám sát, hạn chế tiêu cực, bảo đảm thực thi quyền dân chủ của công dân đối với quản lý ngân quỹ quốc gia.
Vì lý do trên mà vấn đề phân định chức trách quản lý của từng thành phần là rất quan trọng. Xét riêng, nội dung (chức trách) quản lý quỹ ngân sách của hệ thống KBNN có thể tóm tắt ở những điểm chủ yếu sau:
(i) Tập trung, phản ảnh và điều tiết các khoản thu ngân sách các cấp theo quy
định của các cơ quan có thẩm quyền.
(ii) Chi trả, kiểm soát chi các khoản chi ngân sách các cấp trên cơ sở những quy định pháp lý hiện hành.
(iii) Thực hiện các biện pháp cần thiết theo thẩm quyền pháp lý nhằm bảo
đảm giải quyết kịp thời nhu cầu chi của NSNN các cấp như: sử dụng vốn nhàn rỗi, vay ngắn hạn ngân hàng Trung ương, điều hoà vốn trong hệ thống...
(iv) Tổ chức hạch toán và cung cấp thông tin về NSNN theo nội dung, mức
độ và phạm vi phù hợp với sự phân công của các cơ quan có thẩm quyền. Điều 64, Nghị định 60/2003/NĐ - CP ngày 06/6/2003 quy định: “KBNN tổ chức thực hiện hạch toán kế toán thu, chi ngân sách nhà nước; định kỳ hàng tháng, quý, năm báo cáo việc thực hiện dự toán thu, chi ngân sách cho cơ quan Tài chính cùng cấp; KBNN huyện lập báo cáo thu, chi ngân sách của từng xã, phường, thị trấn gửi Ủy ban Nhân dân các xã, phường, thị trấn; thực hiện chếđộ báo cáo thường xuyên hoặc
đột xuất cho cơ quan Tài chính theo quy định của Bộ trưởng Bộ tài chính” [19]. KBNN định kỳ báo cáo tình hình thực hiện dự toán thu, chi ngân sách cho các cơ quan hữu quan theo quy định của Bộ trưởng Bộ tài chính.
(v) Phối hợp, hỗ trợ với các cơ quan ngoài hệ thống Kho bạc như: cơ quan Tài chính, cơ quan Thuế nhà nước, Hải quan... trong những công việc liên quan đến