5. Tổng quan tài liệu nghiên cứ u
1.2.1.1. Khái niệm và đặc điểm quản lý Ngân sách Nhàn ước
a. Khái niệm quản lý Ngân sách Nhà nước
Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình công nghệ mà chủ thể
quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý, các vấn đề về chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi chúng ta phải xác định đúng đắn. Trong lịch sử nhận thức của con người về hoạt động quản lý, có một số quan niệm về quản lý khác nhau nhưng cho tới nay vẫn chưa có khái niệm thỏa đáng bao quát tất cả các khía cạnh mà quản lý đề cập.
Giữa thế kỷ XVIII và đầu thế kỷ XIX, các trường phái khoa học quản lý,
điển hình như F.W.TAYLOR (1856-1915); Henry Fayol (1886-1925) đều cho rằng: “Quản lý là hoàn thành công việc của mình thông qua người khác và biết được một cách chính xác họđã hoàn thành công việc một cách tốt nhất và rẻ nhất” hay “Quản lý là tiến trình bao gồm tất cả các khâu lập kế hoạch, tổ chức, phân công điều khiển
và kiểm soát các nỗ lực của cá nhân, bộ phận và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực vật chất khác của tổ chức đểđạt được mục tiêu đề ra” [35].
Các quan niệm quản trị hiện đại cho rằng: Quản lý là sự tác động của chủ
thể quản lý đến khách thể quản lý bằng hệ thống các phương pháp nhằm thay đổi trạng thái của đối tượng quản lý, tiếp cận đến mục tiêu cuối cùng, phục vụ cho mục
đích của con người. Do đó các khái niệm quản lý tùy thuộc lĩnh vực, phạm vi, đối tượng cũng được định nghĩa khác nhau, điển hình như: “quản lý là hoạt động được thực hiện nhằm đảm bảo sự hoàn thành công việc qua những nỗ lực của người khác”; “quản lý là công tác phối hợp với hiệu quả các hoạt động của những người cộng sự cùng chung một tổ chức” [40]. Châm ngôn nổi tiếng trong quản trị gần đây cho rằng “Quản lý là làm đúng mọi điều, còn lãnh đạo là làm điều đúng đắn” hay “lãnh đạo trong thời kỳ kinh tế toàn cầu đòi hỏi các nhà lãnh đạo phải quản lý được cả hiện tại và tương lai” [52].
Từ đó, chúng ta có thể hiểu: Quản lý NSNN là hoạt động của các chủ thể
quản lý NSNN thông qua việc sử dụng có chủđích các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của NSNN nhằm đạt được các mục tiêu đã định.
Trong khái niệm trên, chúng ta cùng thống nhất rằng chủ thể quản lý NSNN là Nhà nước hoặc các cơ quan Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN. Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN chính là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan Nhà nước. Đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của NSNN, cụ thể là các hoạt động thu, chi bằng tiền của NSNN. Quản lý thu NSNN là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để
tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành nên quỹ NSNN nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi của Nhà nước. Quản lý chi NSNN là việc Nhà nước phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc đã được xác lập. Trong quản lý NSNN thì nội dung chính là
b. Đặc điểm quản lý Ngân sách Nhà nước
Tùy thuộc cách thức tổ chức quản lý nền kinh tế của mỗi nước, quản lý NSNN đều có những đặc điểm riêng, nhưng so với các loại hình quản lý khác như
quản lý doanh nghiệp, quản lý quỹ đầu tư, quản lý cơ quan hành chính công…thì quản lý NSNN có một sốđặc điểm chung khác biệt cơ bản, cụ thể như sau:
Thứ nhất, quản lý NSNN là hoạt động do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Chỉ những cơ quan Nhà nước được pháp luật cho phép tham gia vào hoạt
động quản lý quỹ NSNN mới có thẩm quyền thực hiện hoạt động này. Đặc điểm này cho phép phân biệt quản lý NSNN với quản lý ngân sách của các chủ thể khác như hộ gia đình, cá nhân, doanh nghiệp và các tổ chức không phải là Nhà nước.
Điều này thể hiện ở chỗ các chủ thể này có xu hướng tự đảm nhiệm việc quản lý ngân quỹ của mình hoặc giao cho các cơ quan chức năng, trực thuộc doanh nghiệp hoặc tổ chức (bộ phận thủ quỹ, kế toán) quản lý.
Thứ hai, quản lý NSNN được thực hiện thông qua hoạt động của quản lý quá trình hình thành quỹ NSNN và quản lý quá trình phân phối quỹ NSNN cũng như những hoạt động nhằm bảo đảm sự vận hành của NSNN đã được hoạch định bởi các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền [26].
Khác với hoạt động quản lý ngân sách của các chủ thể khác, hoạt động quản lý NSNN phức tạp hơn nhiều. Điều đó được lý giải bởi quỹ NSNN thuộc loại công quỹ, có nguồn thu và nhiệm vụ chi đa dạng, phong phú, do Nhà nước làm chủ sở
hữu [24].
Các chủ thể khác, ví dụ, các doanh nghiệp cũng có ngân sách riêng của mình và để quản lý ngân quỹđó cũng cần phải thông qua một sốđại diện như bộ phận kế
toán, thủ quỹ và Ban kiểm soát (đối với một vài loại hình doanh nghiệp hoạt động theo Luật doanh nghiệp); tuy nhiên, những cơ quan này không phải là các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Mặt khác, hoạt động hạch toán kế toán, ngân quỹ và kiểm toán ở các doanh nghiệp đơn giản hơn rất nhiều. Điều đó được lý giải bởi tính đơn giản trong nguồn thu và yêu cầu chi tiêu ở các doanh nghiệp so với tính phức tạp, đa dạng trong nguồn thu và nhiệm vụ chi của Nhà nước. Nguồn thu và nhiệm vụ chi
của mỗi doanh nghiệp thường chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động kinh doanh của mình.
Thứ ba, quỹ NSNN có nguồn hình thành rất đa dạng, thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản
đóng góp của các tổ chức, cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy
định của pháp luật [22]. Đây là những nguồn thu riêng có của quỹ NSNN được luật hóa mà quỹ ngân sách của các chủ thể khác trong xã hội không được phép hình thành từ nguồn thu này.
Thứ tư, mỗi nguồn thu của quỹ NSNN phát sinh và vận động theo quy luật riêng. Ví dụ: các khoản thu về thuế có đặc điểm phát sinh và vận động khác với các khoản thu từ phát hành trái phiếu Chính phủ; hay trong bản thân nguồn thu thuế, các sắc thuế khác nhau cũng có những phát sinh khác nhau về thời điểm, phương pháp tính thuế và phương thức thu nộp. Đặc điểm này của quỹ NSNN cho thấy sự cần thiết phải xây dựng chế độ quản lý nguồn thu NSNN trên cơ sở quán triệt các đặc
điểm của nguồn hình thành quỹ NSNN cũng như nắm bắt được quy luật vận động của từng nguồn thu, trên cơ sở đó mới đảm bảo tập trung đầy đủ, kịp thời mọi nguồn thu vào NSNN, đáp ứng các nhu cầu cấp phát, chi trả, thanh toán từ quỹ
NSNN.
Thứ năm, chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế- xã hội, bảo
đảm an ninh, quốc phòng, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của Pháp luật [22]. Chi NSNN thể hiện ở chính bản thân các khoản chi mà quỹ NSNN phải đảm nhận. Đặc
điểm này do chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước quyết định. Hầu hết các khoản chi NSNN đều được sử dụng nhằm phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ
của Nhà nước.
Thứ sáu, mỗi khoản chi từ quỹ NSNN lại có phạm vi, tính chất và thời điểm phát sinh rất khác nhau. Có khoản chi được thực hiện thường xuyên, trong nhiều lĩnh vực, ngành nghề, nhiều cấp trên phạm vi cả nước (tiền lương, phụ cấp lương, học bổng); có khoản chi gắn với các chương trình mục tiêu, dự án cụ thể như chi
đầu tư phát triển, chi chương trình mục tiêu của Chính phủ. Có khoản chi gắn với trách nhiệm của Chính phủ phát sinh từ các hợp đồng vay nợ hoặc các chứng chỉ
vay nợ của Chính phủ, ví dụ: chi trả nợ nước ngoài, chi trả nợ trái phiếu Chính phủ. Việc xác định rõ những đặc điểm của quỹ NSNN có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng chế độ, chính sách thích hợp để quản lý quỹ NSNN, cần có cơ
chế quản lý, kiểm soát các khoản chi thích hợp để đảm bảo quỹ NSNN được sử
dụng đúng chếđộ, tránh thất thoát, lãng phí, kém hiệu quả. 1.2.1.2. Mục tiêu quản lý Ngân sách Nhà nước
Trên phương diện chung, mục tiêu cơ bản của quản lý NSNN ở mọi quốc gia chính là nâng cao hiệu quả quản lý NSNN, điều đó có nghĩa là thực hiện quá trình hoàn thiện hoặc đổi mới một cách có hệ thống và đồng bộ các yếu tố cấu thành thể
chế, cơ chế quản lý, phương thức điều hành NSNN và phương pháp điều chỉnh cục bộ quy trình quản lý ngân sách nhằm đảm bảo cân đối ngân sách tích cực và lành mạnh, phù hợp đặc điểm phát triển kinh tế- xã hội trong từng thời kỳ. “Nội hàm” của quản lý NSNN là đáp ứng được các chỉ tiêu kinh tế - xã hội được xác lập trong năm kế hoạch, tương ứng với năm tài khóa đó, trên các phương diện: Huy động vượt mức các nguồn lực tài chính; đầu tư phát triển có hiệu quả; tiết kiệm và chi tiêu hợp lý cho giáo dục, y tế, văn hóa, khoa học công nghệ, và các vấn đề an sinh- xã hội. Cuối năm NSNN cần có kết dư sau khi quyết toán để bổ sung cho ngân sách năm sau và tăng cường lực lượng tài chính dự trữ. Ví dụ một số chỉ tiêu cơ bản trong đánh giá hiệu quả quản lý NSNN được các nhà kinh tế học hiện đại khuyến cáo đến các quốc gia, đó là:
- Thâm hụt NSNN hàng năm không vượt quá 3-5% GDP. - Động viên các nguồn lực vào NSNN từ 22-25% GDP. - Nợ công không vượt quá 6% GDP.
- Mức tăng thu NSNN từ 3 - 5% so với thu NSNN năm trước.
Chi thường xuyên chỉ hạn chế trong khả năng thu; chi đầu tư phát triển phải
Nhà nước sử dụng các chính sách mang tính định hướng cơ bản, sử dụng NSNN như một công cụ quản lý nền KT- XH của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất
định, phù hợp với đặc điểm KT- XH và những nhiệm vụ lịch sử đặt ra cho Nhà nước ở từng thời kỳđó. Chính sách ngân sách là sản phẩm chủ quan của Nhà nước nhằm dùng công cụ ngân sách góp phần điều chỉnh tình hình kinh tế - tài chính trong từng thời kỳ nhất định. Nó ràng buộc, vạch ranh giới những bộ phận của các nguồn lực tài chính được phép và có thể tập trung vào quỹ ngân sách. Đồng thời chính sách ngân sách là nhân tố tác động đến các bộ phận khác trong chính sách tài chính quốc gia. Do đó mục tiêu của quản lý ngân sách còn nhằm giải quyết hài hòa mối quan hệ ảnh hưởng qua lại với các chính sách khác như: chính sách phát triển KT-XH; chính sách giá cả; chính sách tiền lương; thu nhập, tín dụng, tiền tệ…
Để phát huy vai trò của NSNN đối với phát triển kinh tế của các quốc gia, công tác quản lý NSNN phải hướng tới mục tiêu hoàn thiện chính sách ngân sách hợp lý, phù hợp với giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội.
Quản lý NSNN giữ một vị trí đặc biệt quan trọng bởi NSNN luôn giữ vai trò chủđạo trong hệ thống các khâu tài chính, bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, điều tiết vĩ mô nền kinh tế để thực hiện các mục tiêu chiến lược của quốc gia. Quản lý NSNN góp phần quan trọng để NSNN phát huy được vai trò chủ đạo đó và NSNN thực sự trở thành công cụ hữu hiệu hướng tới mục tiêu đã
định...
Vị trí quan trọng của công tác quản lý NSNN được thể hiện rõ nét thông qua quá trình định hướng, hoạch định chính sách, ban hành cơ chế, tiêu chuẩn, định mức
để thực hiện chức năng vốn có của ngân sách.
Với chức năng NSNN đảm bảo kinh phí cho bộ máy Nhà nước hoạt động thì công tác quản lý NSNN cần hướng tới và phải đạt được, đó là, chính sách chi cho bộ máy đáp ứng cải cách hành chính, góp phần làm trong sạch bộ máy, đặt quyền và trách nhiệm trong mối quan hệ ràng buộc nhau. Quản lý NSNN giúp cho ngân sách
được sử dụng minh bạch, tiền tệ hoá các khoản chi chủ yếu gắn với lương, đảm bảo tái sản xuất sức lao động, đủ nuôi sống bản thân và gia đình, tạo cơ sở để xây dựng
hệ thống bộ máy hành chính trong sạch đang được đón nhận rộng rãi ở nhiều quốc gia trên thế giới. Việc tính toán lương là một khoản lớn trong chi hành chính gắn với năng lực, hiệu suất làm việc, khuyến khích người có tài, đặc biệt ở những lĩnh vực đòi hỏi trình độ chuyên môn cao và trách nhiệm xã hội lớn, các lĩnh vực liên quan đến dân, nhạy cảm, có thể nảy sinh tham nhũng. Hệ thống chi hành chính trong cơ chế thị trường được kiểm soát chặt chẽ thông qua các công cụ quản lý như
công cụ quản lý sản phẩm đầu ra đối với dịch vụ công do bộ máy Nhà nước cung cấp, các kế hoạch trung hạn cũng được huy động để xác định gói ngân quỹ cho phép dự báo khả năng đáp ứng chi bộ máy hành chính và trong đó yếu tố tiền lương được coi là quan trọng nhất.
Với chức năng đảm bảo kinh phí cho quản lý xã hội, thoả mãn nhu cầu phát triển y tế, văn hoá, giáo dục..., bằng hệ thống các chính sách, giải pháp, Nhà nước có thể thực hiện ý chí của mình ở chỗ quyết định quy mô đầu tư, chỉ ra lĩnh vực cần tập trung chỉ đạo, ưu tiên đầu tư, nâng cao chất lượng và hiệu quả của khoản chi đó thông qua cơ cấu thu, chi NSNN, có thể thấy chính sách của Nhà nước ưu tiên cho lĩnh vực nào, ngành nào. Nhìn chung, Nhà nước ngày càng can thiệp sâu vào các lĩnh vực thông qua công cụ NSNN, tạo nên ảnh hưởng và tác động sâu sắc tới sự
phát triển từng ngành, lĩnh vực và góp phần tạo môi trường cạnh tranh cho các thành phần kinh tế cùng cung cấp dịch vụ, tạo nguồn dịch vụ phong phú đa dạng,
đáp ứng đầy đủ mọi nhu cầu ngày càng đa dạng cho phép người dân tự do lựa chọn. Với chức năng NSNN đóng vai trò là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế thị
trường, thông thường, Nhà nước sử dụng thu, chi NSNN như công cụ tác động vào phát triển kinh tế khi cần thiết, đối với ngành, lĩnh vực chiến lược cần ưu tiên song các tổ chức kinh tế tư nhân không muốn làm thì xuất hiện Nhà nước với vai trò nhà tài trợ nhằm đảm bảo sự phát triển cân đối, hài hoà.
Trong nền kinh tế thị trường, khi kinh tế càng phát triển, nguồn ngân sách càng dồi dào hơn thì càng được Chính phủ sử dụng như một công cụ linh hoạt, có hiệu quả đối với điều tiết vĩ mô về tăng trưởng, lạm phát, thất nghiệp, việc làm, khắc phục tình trạng chênh lệch giữa các vùng miền, xoá đói giảm nghèo, tăng phúc
lợi xã hội và giải quyết các vấn đề quan trọng trong tiến trình toàn cầu hoá. Việc tác