5. Tổng quan tài liệu nghiên cứ u
1.1.3.Vai trò của Ngân sách Nhàn ước
Trong lịch sử hình thành và phát triển của NSNN, mỗi một trường phái kinh tế có cách nhìn nhận về vai trò NSNN khác nhau; cho đến thiên niên kỷ mới, nhiều lý thuyết về tài chính công, NSNN tiếp tục được các học giả tìm kiếm mô hình phát triển kinh tế - xã hội dựa trên phát huy vai trò của NSNN. Chúng tôi có thể trình bày tóm lược nhất vai trò của NSNN trên quan điểm khác biệt nhất của các trường phái kinh tế như sau:
- Trường phái Cổ điển, Tân cổ điển và lý thuyết Tự do hóa thị trường thì quan niệm về một nền kinh tế tự do với sự điều tiết tối thiểu của chính phủ chiếm
ưu thế nổi bật trong thế kỷ 18, đặc biệt là giữa các nhà kinh tế học người Pháp đại diện cho trường phái trọng thương (mercantilists) như các nhà kinh tế học William Pety (1623 - 1687), Boisguilbeft (1646 - 1714), Francois Quesnay (1699 - 1774),
Anne Robest Jacoues Targot (1727 - 1781). Đỉnh cao của sự phát triển kinh tế học cổđiển là học thuyết kinh tế của Adam Smith (1723 - 1790), người được coi là ông tổ của kinh tế học cổ điển. Trong tác phẩm nổi tiếng “Của cải của các dân tộc” (1776), Adam Smith chỉ ra nguyên lý “bàn tay vô hình” của thị trường. Do vậy, theo ông Nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế mà hoạt động kinh tế do các qui luật khách quan chi phối, do quan hệ cung cầu và sự biến đổi tự phát của giá cả hàng hóa trên thị trường quyết định.
Học thuyết của Adam Smith ủng hộ mạnh mẽ học thuyết tự do hóa thị trường và chỉ công nhận sự can thiệp tối thiếu của Chính phủ. Vì vậy, vai trò NSNN bị giới hạn lại, thậm chí còn bị động, ít được can thiệp vào các hoạt động kinh tế. Còn lý thuyết tự do hóa mà điển hình là JonhstuarMill và Senior thì chống lại sự can thiệp của Nhà nước, ủng hộ tự do hóa thị trường.
- Vào những năm đầu thế kỷ XX, khủng hoảng kinh tế, thất nghiệp là hiện tượng kinh tế phổ biến trong nền kinh tế thế giới tư bản chủ nghĩa đương thời. Cuộc
đại khủng hoảng 1929 - 1933 đã chứng tỏ các học thuyết kinh tế của trường phái Cổ điển và Tân cổđiển không còn hiệu nghiệm.
Học thuyết Keynes ra đời với tư tưởng là phê phán chính sách kinh tế Cổ điển và Tân cổđiển dựa trên các học thuyết “Bàn tay vô hình”, bác bỏ “Lý thuyết tự điều chỉnh” của nền kinh tế dựa trên cơ chế thị trường linh hoạt. Qua đó chứng minh cần thiết phải có sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình kinh tế để khắc phục suy thoái, khủng hoảng, hạn chế thất nghiệp, lạm phát và ổn định tăng cường kinh tế. Với việc áp dụng học thuyết này, quy mô ngân sách lớn hơn cho phép chính phủ các nước thực thi những ý đồ chiến lược kinh tế tài chính hết sức to lớn. Tuy nhiên, hạn chế lớn của việc thực thi học thuyết Keynes là sự quan liêu tham nhũng của bộ máy chính quyền dẫn tới việc phân bổ các nguồn lực càng ngày càng kém hiệu quả và lãng phí.
J.M Keynes khẳng định chi tiêu Nhà nước là công cụ can thiệp cơ bản của Nhà nước đối với sự phát triển có tính chất chu kỳ của nền kinh tế và khắc phục khủng hoảng. Vì vậy, việc tăng chỉ tiêu của Nhà nước là yếu tố quan trọng và không
thể tách rời cầu hiệu quả. Trọng tâm lý thuyết của Keynes là sử dụng chính sách tài khóa như một công cụ quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tập trung vào việc khuyến khích đầu tư thông qua tiết kiệm và tốc độ tạo vốn cho nền kinh tế. Lý thuyết này đã là nền tảng để các nhà hoạch định đề xuất chính sách cho các nước
đang phát triển trong mấy thập kỷ qua. Tuy nhiên, học thuyết Keynes cũng chứa
đựng những mạo hiểm có nguy cơ lạm phát, suy giảm cán cân thanh toán, cán cân thương mại quốc tế, thể hiện: Sự khuyến khích của cầu hiệu quả bằng cách tăng chi tiêu Nhà nước có thể chỉ đem lại kết quả tạm thời, trong ngắn hạn, thực chất Nhà nước không tạo ra cầu mới mà chỉ chuyển từ hình thức này sang hình thức khác.
Trang trải chi tiêu Nhà nước bằng nguồn vay mượn cũng để lại hậu quảđáng lo ngại: Tăng nợ nần Nhà nước, tăng lãi suất thực tế, có thể dẫn đến lạm phát và làm rối loạn nền kinh tế.
- Nếu như các học thuyết của Keynes ra đời là nền tảng cho chính sách của Chính phủ nhằm ổn định kinh tế và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ngắn hạn, khắc phục các thất bại của thị trường nhằm duy trì nền kinh tếổn định ở mức “toàn dụng nhân công”, thì Musgrave giữ vị trí quan trọng trong việc mở rộng vai trò của Chính phủ và chính sách tài khóa ra khỏi mục tiêu bó hẹp này. Musgrave được coi là một trong những nhà kinh tế học lớn đại diện cho phương pháp tiếp cận của Keynes và
được sử dụng phổ biến nhất ở châu Âu trong những năm 1930 và sau thời kỳ hậu Thế chiến II. Mặc dù lý thuyết của Keynes về một Chính phủ năng động không còn
được ủng hộ ở các nước phát triển trong những năm 1970 - 1980, nó vẫn tiếp tục
được sử dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển và các nước chuyển đổi. Mus- grave đã liên hệ giữa lý thuyết về sự điều tiết của Chính phủ và lý thuyết về sự thất bại của thị trường, để làm cơ sở lập luật cho chính sách tài khóa. Musgrave cho rằng ngoài ảnh hưởng của thất bại thị trường, Chính phủ còn chịu tác động của những tư
tưởng chính trị và xã hội trong việc đề ra chính sách. Trên cơ sở đó, Musgrave đề
xuất ba chức năng của tài chính công:
Chức năng phân bổ nguồn lực: Cung cấp hàng hóa công cộng, khắc phục các thất bại của thị trường thông qua việc sử dụng các công cụ thuế và chi tiêu của Chính phủ.
Chức năng phân phối: Điều chỉnh phân phối thu nhập và tài sản một cách hợp lý và công bằng.
Chức năng ổn định: Sử dụng các công cụ chi tiêu và thuế khóa để duy trì mức việc làm cao, ổn định giá cả hợp lý và ổn định cán cân thanh toán.
- Các lý thuyết kinh tế học hiện đại, vào những năm thập kỷ 70 và 80 mặc dầu thế giới đã đạt được nhiều thành tựu về mô hình phát triển kinh tế vượt bậc, tuy nhiên những nhược điểm trong các chương trình chi tiêu của Chính phủ bắt đầu xuất hiện, buộc các nhà kinh tế và chính trị học phải nghiên cứu tìm hiểu những thất bại của Chính phủ. Vậy là thị trường rất hay thất bại, nhưng Chính phủ cũng không mấy thành công trong việc khắc phục các thất bại của thị trường. Một số nguyên nhân chủ yếu dẫn tới sự thất bại của Chính phủ đó là: Thông tin và khả năng kiểm soát hạn chế đối với khu vực tư nhân; Quan liêu, hạn chế của quá trình hiệp thương chính trị dẫn đến việc chậm trễ trong ban hành và thực thi chính sách.
Chính sách tài khóa của Nhà nước phải vừa tạo được nguồn thu cho Nhà nước đảm bảo các hoạt động của xã hội, vừa khuyến khích sản xuất phát triển, đảm bảo công bằng xã hội. Chính sách chi NSNN được sử dụng như một công cụ nhằm phát huy sức mạnh của nền KTTT, đồng thời khắc phục những khuyết tật của thị
trường bằng việc ĐTPT kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội như nhu cầu đầu tư
xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, đầu tư để cơ cấu lại sản xuất, thực hiện các chính sách xã hội đảm bảo công bằng, giải quyết việc làm.
Với mô hình này thì chính sách tài khóa trở thành một yếu tố quan trọng và
được Nhà nước sử dụng như một công cụ điều chỉnh một cách khoa học và linh hoạt. Chính sách thuế phải như thế nào để vừa đảm bảo công bằng vừa đạt tỷ lệ động viên cao nhất, chi ngân sách ở mức độ hợp lý để khắc phục những khuyết tật và phát huy thế mạnh của thị trường. “ hành động của Nhà nước không được thay thế tính chủ động cá nhân mà nó phải mang tính sư phạm và khuyến khích như
“Một số ý kiến về cải cách thị trường tài chính” của Đặng Đức Đạm (2004), Dự án VIF 01/2012 tại Hà Nội. Dựa trên các nguyên tắc của kinh tế học phúc lợi ứng dụng, các nhà kinh tếđã xây dựng lý thuyết nhằm phân tích việc sử dụng các nguồn
lực công có mang tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực không, có giúp cho Chính phủđạt
được các mục tiêu của mình là sử dụng nguồn lực công tốt hơn trên cơ sở gia tăng thặng dư của người tiêu dùng đối với hàng hóa, dịch vụ công. (Dluhy et al,2000) cho rằng đo lường thực hiện tìm kiếm để trả lời các câu hỏi sau: “chúng ta đang làm cái gì” và mở rộng ra hơn “chúng ta làm việc đó có hiệu quả không”. Những người quản lý có thể sử dụng thông tin này để cải thiện chất lượng, hiệu quả và hiệu lực các chương trình chi tiêu công [31].
Qua phân tích trên, có thể khái quát vai trò của NSNN thời đại hiện nay trên các khía cạnh chính như sau:
a. Vai trò của NSNN trong tăng trưởng kinh tế
Tốc độ tăng trưởng kinh tế cao và ổn định là điều kiện tiên quyết cho ngân sách ổn định, bền vững và cho phép ổn định nguồn thu NSNN dựa trên cơ sở kinh tế tài chính vững chắc. Đến lượt mình, để đạt mục tiêu tăng trưởng kinh tế, Chính phủ nhiều nước, nhất là các nước đang phát triển và chuyển đổi có khu vực kinh tế
Nhà nước chiếm tỷ trọng lớn đi đối với gánh nặng xây dựng cơ sở hạ tầng rất lớn
đặt trên vai Nhà nước đã buộc chi tiêu ngân sách tăng vọt, đặc biệt là chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, dẫn đến tăng bội chi ngân sách. Bên cạnh đó hiệu quả đầu tư
Nhà nước thường thấp và dễ xuất hiện tình trạng tham nhũng, lãng phí gây thâm hụt NSNN.
Tăng trưởng kinh tế một cách bền vững thực chất là phát triển kinh tế có hiệu quả. Kết quả kinh tế thời kỳ sau so với thời kỳ trước không chỉ tăng thêm về
mặt sản lượng, GDP… mà còn tăng thêm về sự cân đối của nền kinh tế. Vì vậy, tăng trưởng kinh tế bền vững là mục đích sống còn của nhiều Quốc gia trên thế giới. Cách thức sử dụng NSNN phục vụ cho việc tăng trưởng bền vững nền kinh tế cũng khá đa dạng và phong phú.
Trước hết để phát huy vai trò tích cực của NSNN trong đời sống KT-XH đòi hỏi quản lý NSNN một cách hợp lý, hiệu quả và duy trì được xu hướng cân bằng NSNN. Thực hiện phân cấp NSNN hợp lý, tích cực để phát huy tính chủ động sáng
tạo của ngân sách địa phương. Tất cả nhằm tiến tới mục tiêu hiệu quả và hợp lý của NSNN.
Vai trò tích cực của NSNN chỉ có thể phát huy trong thực tiễn khi và chỉ khi Nhà nước xác lập được một hệ thống chính sách thu - chi ngân sách hợp lý, phù hợp những biến động của nền kinh tế, có tác động tích cực đối với nền kinh tế. Do đó, “Ở bất cứ nơi nào trên thế giới, không có Chính phủ nào, dù bảo thủ tới đâu, lại không nhúng tay vào nền kinh tế” [51]. Sau khủng hoảng tiền tệ năm 1998 bắt đầu từ Châu Á, đến khi bắt đầu xảy ra khủng hoảng tài chính năm 2008 từ các nước phát triển, nền kinh tế thế giới đến nay vẫn đang gặp khó khăn. Từđó người ta đang đặt vấn đề lo ngại về sự phát triển của các nước phát triển ảnh hưởng đến các nước còn lại, chứng tỏ sự không hoàn hảo của các thể chế tài chính quốc tế về hoạt động và giám sát tài chính. Các vấn đề tài chính từ các nước này như nợ công, thâm hụt ngân sách, thương mại... đã ảnh hưởng xấu sang các nước đang phát triển, buộc Chính phủ các nước, các tổ chức tài chính quốc tế phải vào cuộc [31]. Vì vậy, vai trò của NSNN đối với phát triển kinh tế không còn là vấn đề của riêng từng Quốc gia mà trở thành vấn đề kinh tế thế giới.
b. Vai trò của NSNN trong phân bổ nguồn lực của nền kinh tế
Trong nền KTTT chính sách tài khóa được sử dụng như một công cụ hiệu quả để thực hiện điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Thông qua quá trình tập trung và phân phối các nguồn lực tài chính, NSNN đã thực hiện vai trò điều chỉnh vĩ mô trên hai phương diện “kích thích” và “hạn chế” đảm bảo cho nền kinh tế vận hành theo quỹđạo của thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Như trên đã nói mục tiêu của chính sách tài khóa là phân bổ hiệu quả các nguồn lực; Phân phối công bằng; ổn
định kinh tế và thúc đẩy tăng trưởng.
Nguồn lực ởđây được hiểu là toàn bộ phương tiện vật chất, con người và các yếu tố phi vật thểđược sử dụng vào những yếu tốđầu vào của sản xuất kinh doanh; Là các nguồn của cải vật chất được thiên nhiên ban tặng; Nguồn nhân lực lao động
Nhà nước phân bổ các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối theo tỷ lệ
hợp lý nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn lực đó,
đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và cân đối trong kế hoạch phát triển KT-XH. Sựđúng đắn trong phân bổ nguồn lực nếu được kết hợp chặt chẽ với chính sách động viên và cơ chế tài chính sẽ có tác động toàn diện đến quá trình phân bổ, tái phân bổ và điều chỉnh các nguồn lực trong nền kinh tếđể thực hiện các nhiệm vụ
chiến lược quốc gia.
Nguồn lực thuộc sở hữu Nhà nước được phân bổ trực tiếp thông qua NSNN. Có thể khái quát vai trò phân bổ nguồn lực của NSNN như sau:
Thứ nhất: Phân bổ nguồn lực chính là phân bổ các yếu tố đầu vào của quá trình tái sản xuất xã hội như lao động, điều vốn, đất đai,…Đó là các yếu tố hình thành quá trình tái sản xuất và các sản phẩm hàng hóa và dịch vụ cung ứng cho xã hội. Tuy nhiên, với sự phân bổ nguồn lực cho sản xuất chủ yếu thông qua cơ chế thị
trường, vai trò phân bổ của NSNN có tính chất gián tiếp thông qua cơ chế chính sách.
Thứ hai: Phân bổ nguồn lực xã hội thông qua NSNN chủ yếu là phân bổ cơ
cấu đầu tư, đặc biệt là kết cấu đầu tư hạ tầng nhưđường sá, cầu cống, giáo dục, y tế,
đó là tiền đề thúc đẩy tăng trưởng kinh tế phát triển.
Thứ ba: Phân bổ nguồn lực thông qua NSNN tạo tiền đề hình thành cơ cấu
đầu tư và cơ chế thị trường hợp lý.
Thứ tư: Căn cứ vào tài nguyên của đất nước, trình độ lao động, tức là căn cứ vào lợi thế so sánh để phân bổ một bộ phận NSNN cho sản xuất và tăng trưởng kinh tế.
Thứ năm: Phân bổ nguồn lực thông qua chính sách tài khóa có thể nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực như đạt hiệu quả Pareto và nhằm tối đa hóa phúc lợi của toàn xã hội. Trong quá trình nền kinh tế chuyển dịch để đạt hiệu quả Pareto thì sự di chuyển làm cho tình trạng kinh tế của người này tốt hơn mà không làm cho tình trạng kinh tế của người khác tồi đi gọi là cải thiện Pareto.
c. Vai trò của NSNN trong phân phối thu nhập
yếu để thực hiện phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính trong xã hội nhằm thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế và đảm bảo công bằng xã hội trong phân phối, hưởng thụ kết quả sản xuất xã hội. Công bằng trong phân phối biểu hiện trên