5. Tổng quan tài liệu nghiên cứ u
1.2.2.1. Tổng quan về Kho bạc Nhàn ước
a. Khái niệm Kho bạc Nhà nước
Theo Từđiển Thuật ngữ kinh tế học (NXB từđiển Bách khoa Hà Nội -2001 Kho bạc (Treasury) là cơ quan thuộc hệ thống tài chính Nhà nước, có chức năng
nhiệm vụ chủ yếu: quản lý quỹ NSNN; thực hiện những nghiệp vụ tài chính như
thu, chi các khoản thu, chi của NSNN, kể cả phát hành và trả nợ công trái, tín phiếu kho bạc, vay nợ ngắn hạn hay dài hạn của ngân hàng phát hành để bù đắp thiếu hụt của NSNN. Quản lý tập trung và bảo quản các dự trữ tài chính quốc gia như vàng, bạc, kim loại quý, đá quý, ngoại tệ [38].
Khi nghiên cứu các tài liệu, chúng ta nhận thấy KBNN (State Treasury) là khái niệm đã có từ khá lâu. Thuật ngữ “Treasury” theo nguồn gốc La tinh có nghĩa là “vật quý” hay “kho báu”. Cùng với sự phát triển của xã hội loài người, những vật quý tìm được ngày một nhiều hơn, dần dần được tập trung vào tay những người có thế lực, hình thành các kho cất giữ châu báu ở dạng phân tán. Khi các bộ tộc xuất hiện, kho báu chính là nơi cất giữ tập trung các tài sản quý của cộng đồng bộ tộc.
Cùng với sự ra đời của Nhà nước cổ đại, bộ máy quản lý tài sản của Nhà nước cũng được hình thành, theo đó, xuất hiện các tổ chức chuyên quản lý các loại tài sản quý của Nhà nước và các khoản thu nhập công (tô, thuế). Tổ chức này dần dần hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy để trở thành Ngân khố quốc gia hay KBNN sau này [4].
Dưới chế độ phong kiến, các vua chúa thường chọn những người ruột thịt, thân tín cho làm quan coi giữ các kho châu báu, tiền bạc, vũ khí để củng cố sức mạnh của Nhà nước và quân đội [33]. Trong thế giới tư bản, cùng với sự phát triển về kinh tế - tài chính, bộ máy KBNN trở thành một loại công sở đặc biệt, với chức năng chủ yếu là quản lý các khoản thu chi của NSNN; các loại tài sản quý hiếm; các nguồn dự trữ tài chính - tiền tệ của Nhà nước.
Ngày nay, mặc dù còn có nhiều khác biệt về lịch sử và kinh tế, song hầu hết các nước đều có cơ quan KBNN. Ở các nước phát triển, bộ máy KBNN được thành lập khá sớm và hoàn chỉnh như Vương quốc Anh và Hoa kỳ - năm 1789-1790; Pháp - 1800; Canada - 1867...[33].
Trên thế giới, cho đến nay đã tồn tại các mô hình tổ chức KBNN khác nhau,
đó là:
biến ở Mỹ, Anh, Canada, Úc... Ngoài nhiệm vụ chính là lập cân đối thu chi tiền tệ, phát hành tiền, quản lý nợ quốc gia và các loại tài sản quý hiếm, Kho bạc một số
nước còn làm nhiệm vụ quản lý biên chế công chức nhà nước, tổ chức bảo vệ Tổng thống...
KBNN trực thuộc Bộ Tài chính (hoặc Bộ Kinh tế -Tài chính) gồm phần lớn các nước ở Tây Âu và Trung Âu, điển hình là Pháp, Đức, Ý... và các nước ở Ðông Nam á như Indonexia, Malaysia, Thái Lan, Việt Nam... KBNN còn có tên gọi khác như Vụ quản lý tài chính công, Vụ Kế toán công, trong đó có các nghiệp vụ quản lý quỹ NSNN, kế toán và quyết toán NSNN, quản lý nợ công...
KBNN trực thuộc Ngân hàng Trung ương như ở Nga, Trung Quốc, các nước Ðông Âu và Châu Phi. Trong bộ máy của Ngân hàng trung ương có một đơn vị làm nhiệm vụ quản lý Quỹ NSNN, đặc trách theo dõi và giúp Bộ Tài chính quản lý các khoản thu chi NSNN, phối hợp với Vụ NSNN của Bộ Tài chính làm nhiệm vụ kế toán và quyết toán NSNN.
KBNN trực thuộc một Bộ của Chính phủ. Ðây là một mô hình khá đặc biệt, tồn tại ở một số nước thuộc khu vực Trung Cận Ðông và Tây Á… ở Thổ Nhĩ Kỳ, ngoài một số Bộ được gọi là 'siêu bộ' như Tài chính, Ngoại giao, Quốc phòng, các cơ quan còn lại được phân thành các nhóm để hình thành các Bộ 1, Bộ 2, Bộ 3 của Chính phủ. Theo mô hình này, Bộ 1 của Chính phủ gồm có các cơ quan Ngân hàng Nhà nước, KBNN, Thương mại, Kế hoạch - Thống kê.
Như vậy, có thể thấy rằng KBNN ở các nước ra đời khá sớm, hầu hết được chia tách và phát triển từ cơ quan Tài chính, chuyên môn hoá công tác quản lý NSNN. Tuy nhiên, mô hình tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ của KBNN ở
các nước còn có nhiều điểm khác nhau. Chúng ta có thể tóm lại, trên thế giới hiện nay có hai mô hình tổ chức quản lý quỹ NSNN.
Theo mô hình thứ nhất, toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước được tập trung vào một quỹ ngân sách thống nhất dưới sựđiều hành trực tiếp của Chính phủ. Việc điều hành ngân sách được thực hiện thông qua hệ thống ngành dọc với cơ
quyền hạn và trách nhiệm trong việc điều hành hoạt động của các cơ quan này. Pháp là ví dụ về quốc gia tổ chức quản lý quỹ NSNN theo mô hình này. Điểm nổi bật trong quản lý thu, chi ngân sách của hệ thống kho bạc Pháp là sự thống nhất cao
độ trong toàn hệ thống, thể hiện ở việc mở tài khoản tại Ngân hàng Pháp quốc và việc điều hòa tiền tệ trong phạm vi cả nước. Mọi khoản thu, chi NSNN đều được thực hiện qua tài khoản đó. Trong quá trình chấp hành ngân sách, việc cân đối ngân sách được thực hiện trên toàn bộ lãnh thổ. Vì vậy, việc khoản thu có được thực hiện
ở một cấp Kho bạc nào đó sẽ không làm ảnh hưởng tới khả năng chi của cấp đó. KBNN được tổ chức thành hệ thống thống nhất trên phạm vi cả nước; mọi chứng từ
thu, chi đã được một Kho bạc kiểm tra và thừa nhận thì có thể dùng để nộp hoặc lĩnh tiền ở bất kỳ Kho bạc nào [33]. Mô hình này một mặt, vừa thuận tiện cho chủ
thể nộp, lĩnh tiền, giảm bớt chi phí vận chuyển, bảo quản tiền, tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ thu nộp đáp ứng kịp thời nhu cầu chi tiêu ngân sách; mặt khác, loại bỏ được tình trạng ứđọng vốn ở cấp này đồng thời thiếu hụt vốn để cấp phát, chi trảở
cấp khác. Tuy nhiên, do hiệu quả của hoạt động thu ở một cấp Kho bạc không trực tiếp ảnh hưởng tới khả năng chi trả của chính Kho bạc đó có thể sẽ dẫn đến Kho bạc mỗi cấp không quan tâm đúng mức tới việc quản lý, đôn đốc việc thu, nộp NSNN ở địa bàn mình quản lý.
Trong mô hình thứ hai, quỹ NSNN được phân cấp quản lý giữa chính phủ
trung ương và các cấp chính quyền địa phương. Quỹ ngân sách trung ương bao quát lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn quỹ ngân sách của các địa phương thì chỉ đảm nhận các khoản thu và khoản chi có tính chất địa phương. Nói chung trong mô hình này, cơ cấu tổ chức quản lý quỹ ngân sách được xây dựng phù hợp với cơ cấu tổ chức của các cấp chính quyền địa phương. Úc là một trong những quốc gia áp dụng mô hình này. Ở Úc, NSNN được tổ chức thành ba cấp: Liên bang, Bang và địa phương. Bộ ngân khố Úc không lập kế hoạch ngân sách tổng thể cho cả ba cấp ngân sách mà chỉ lập kế hoạch cho ngân sách Liên bang (ngân sách trung ương). Ngân sách Liên bang tập trung các khoản thu lớn để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của mình
quả thu ở mỗi cấp ngân sách có ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng chi trả của cấp ngân sách đó. Vì vậy có tác dụng khuyến khích mỗi cấp ngân sách chú trọng tới công tác tổ chức quản lý thu ngân sách. Tuy nhiên, với kiểu phân cấp quản lý quỹ
ngân sách như trên sẽ khó có thể tránh khỏi tình trạng thừa kinh phí ở cấp này trong khi đó lại thiếu kinh phí ở cấp khác. Vì vậy, việc điều hòa vốn kịp thời trong hệ
thống KBNN để đảm bảo khả năng thanh toán chi trả là một nội dung không thể
thiếu trong hoạt động quản lý quỹ NSNN theo mô hình thứ hai này.
b. Chức năng của Kho bạc Nhà nước
Một cách tổng quát nhất nói lên chức năng căn bản của KBNN ngày nay trên khía cạnh hoạt động nghiệp vụ phân biệt với các cơ quan quản lý tài chính khác đó là:
Thứ nhất, chức năng quản lý ngân quỹ quốc gia: tức là quản lý các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Nếu thực hiện đầy đủ chức năng này, KBNN sẽ có chức năng quản lý toàn bộ Ngân quỹ quốc gia.
Thứ hai, chức năng kế toán Nhà nước: Trong việc thực hiện các chức năng này, mục tiêu cuối cùng mà KBNN cần đạt được, đó là thống nhất và đảm nhiệm toàn bộ hoạt động của kế toán Nhà nước, nhằm tập trung việc thu thập, xử lý, cung cấp các thông tin về tất cả các quỹ tài chính và có thể là các tài sản quốc gia khác.
Thứ ba, chức năng dịch vụ tín dụng Nhà nước: KBNN là người thực hiện việc huy động vốn nhằm tài trợ thiếu hụt Ngân sách và cho đầu tư phát triển; thực hiện cho vay theo ủy nhiệm của Chính phủ và chính quyền địa phương; tiếp nhận nguồn vốn viện trợ và vay nợ nước ngoài, phân phối theo chỉ định, thanh toán nợ
vay, lãi vay... Tóm lại, KBNN thay mặt Nhà nước làm các công việc về tín dụng. Ngoài ra còn thêm chức năng làm dịch vụ thanh toán cho Chính phủ ngoài việc huy
động và cho vay.
Trong điều kiện kinh tế mở, KBNN còn có vai trò trung gian làm “Cầu nối” về mặt Tài chính như là một định chế trung gian liên kết chặt chẽ với hệ thống Ngân hàng và các tổ chức tiền tệ thực hiện nhiều hoạt động đẩy nhanh tăng trưởng kinh tế
Khi xuất hiện khái niệm kinh tế thị trường, vai trò của NSNN nói chung, KBNN nói riêng đã ngày càng được khẳng định là công cụ quan trọng trong hệ
thống tài chính quốc gia.
Ở một số nước, KBNN còn có một số chức năng đặc thù như là cơ quan Tài chính, hoặc như một Ngân hàng, biểu hiện:
Như phần trên đã phân tích, KBNN là công cụ sắc bén để thực hiện chính sách tài chính quốc gia. Đối với NSNN, KBNN là công cụ để quản lý, điều hành NSNN, cụ thể:
Đối với quá trình thu NSNN, gồm hai giai đoạn: Quản lý thu (Lập bộ, tính thuế)
Tổ chức thực hiện thu
Thu NSNN chỉ được coi là kết thúc khi tiền đã được nộp vào tài khoản tiền gửi của NSNN ở KBNN.
KBNN còn là người đôn đốc các khoản thu vào NSNN. Ở Cộng hòa Pháp, khi đến hạn nộp thuế mà người chịu thuế không nộp sẽ bị KBNN gửi giấy nhắc nhở, bị phạt tiền và trầm trọng có thể bị KBNN kê biên tài sản [33].
Đối với quá trình chi NSNN:
KBNN xuất quỹ NSNN để chi cho con người và công việc thuộc khu vực Nhà nước phải đài thọ như tiền lương, tiền thưởng, bảo hiểm xã hội,… KBNN trong chếđộ Sài Gòn trước năm 1975 còn làm đại diện phát hành vé số cho các đại lý nhỏ
và chi trả thưởng cho người trúng thưởng xổ số [33].
KBNN là trung tâm thanh toán các khoản thu, chi cho các đơn vị thụ hưởng NSNN, các đơn vị gán thu bù chi.
KBNN ở một số nước còn làm dịch vụ giữ quỹ cho mọi đối tượng, là nơi gửi tiền nhàn rỗi của các pháp nhân, thể nhân.
Quá trình thực hiện các chức năng nói trên sẽ làm phát sinh các quan hệ giữa KBNN và một số các chủ thể khác. Cụ thể:
- Quan hệ giữa KBNN và các cơ quan khác trong hệ thống tài chính:
nhất là vai trò giữ quỹ NSNN, vì vậy, nó có quan hệ với tất cả các Vụ, Cục thuộc hệ
thống tài chính ở trung ương và địa phương. Giống như hệ thống tuần hoàn trong cơ
thể con người, phân phối máu đi nuôi cơ thể, KBNN thực hiện việc phân phối và phân phối lại thu nhập quốc dân, cụ thể:
Thứ nhất: KBNN có quan hệ với hệ thống Thuế, Hải quan từ trung ương đến
địa phương, phối hợp thực hiện kế hoạch thu thuế, thu phí và các loại phạt vào NSNN.
Thứ hai: KBNN có quan hệ chặt chẽ với Vụ NSNN và các Vụ khác trong Bộ
Tài chính thông qua việc thực hiện kế hoạch thu, chi NSNN, vay nợ và thanh toán