7. Bố cục luận văn
1.2.2.1. Công cuộc cải cách hành chính
Người ta thường biết đến công cuộc cải cách hành chính dưới triều Minh Mạng vào năm 1831, 1832 nhưng thực ra nó đã được thực hiện từ những năm đầu khi Minh Mạng lên ngôi.
Bước đầu tiên của công cuộc cải cách hành chính là cải tổ và đổi mới các cơ quan văn phòng ở trung ương. Dưới triều Gia Long, để giải quyết công việc văn phòng trong triều, nhà vua đặt ra 3 cơ quan là Thị Thư viện, Thị Hàn viện và Nội Hàn ty. Ngay sau khi lên ngôi, vua Minh Mạng đã cho đổi Thị Thư viện thành Văn Thư phòng, có nhiệm vụ “khởi thảo, phân phát và coi giữ các chiếu dụ cùng văn thư, biên chép các lời phê đáp, tấu văn do chính nhà vua đọc cho, các lệnh truyền theo chỉ thị của nhà vua và thu giữ các ấn quan phòng của triều đình” [74, tr.69].
Bởi tầm quan trọng của Văn Thư phòng nên việc tuyển quan lại vào làm việc ở đây được lựa chọn một cách kĩ lưỡng. Bên cạnh đó, triều đình còn ra lệnh cấm: “Văn Thư phòng là nơi khu mật của nhà nước, không phải người dự việc, cấm không được vào” [6, tr.49].
Để chia bớt trách nhiệm với Văn Thư phòng, vào năm 1822, vua Minh Mạng cho lập Hàn Lâm viện. Cơ quan này có nhiệm vụ soạn các chế cáo, từ hàn.
Đến năm 1826, Văn Thư phòng lại được giao thêm một nhiệm vụ rất quan trọng nữa là giữ các châu bản5
của triều đình. Thời Gia Long, châu bản của cơ quan nào thì cơ quan đó lưu giữ. Đến thời Minh Mạng thì tập trung vào một đầu mối là Văn Thư phòng. Từ đó, các châu bản được sắp xếp có hệ thống, phục vụ đắc lực cho việc điều hành, lưu giữ công văn của triều Nguyễn. Thành lập Văn Thư phòng là một bước cải tổ cơ quan văn phòng trung ương so với Thị Thư viện dưới triều Gia Long. Nhưng đến năm 1829, vua Minh Mạng cho lập Nội Các để đáp ứng ngày càng cao chức năng của Văn phòng trung ương. Nội Các triều Nguyễn tuy mô phỏng triều Minh, Thanh nhưng vua Minh Mạng cũng có những sửa đổi cho phù hợp với tình hình đất nước.
Đứng đầu Nội Các là 4 vị đại thần, số thuộc viên là 28 người. Đến năm 1835, có 30 nhân viên có trật từ chánh ngũ phẩm đến tòng cửu phẩm đều gọi là “Nội Các
5
Châu bản: là tài liệu văn thư lưu trữ của vương triều Nguyễn (từ năm 1802 đến 1945), gồm 734 tập, đã được nhà vua “ngự phê” hay “ngự lãm” [22, tr.45].
hành tẩu” và dùng “ấn quan phòng” khắc sáu chữ “Sung Biện Nội Các sự vụ”. Người được vua Minh Mạng bổ nhiệm trông coi Nội Các lâu nhất là Hà Tông Quyền. Ông được nhà vua tin yêu vì sự thông minh, cần chánh và lòng trung thành.
Như vậy, quá trình cải tổ từ Thị Thư viện đến Văn Thư phòng, từ Văn Thư phòng đến Nội Các, sự hình thành các cơ quan chuyên môn và trực thuộc là “quá trình cơ quan văn phòng của nhà vua được mở rộng để đáp ứng nhu cầu của công việc, chứng tỏ nhà vua dần dần thâu tóm và trực tiếp xem xét mọi vấn đề của quốc gia” [66, tr.17].
Cùng với Nội Các, năm 1834, vua Minh Mạng cho lập Cơ Mật viện. Cơ quan này ra đời là do tình hình việc quân, việc nước lúc bấy giờ rất bề bộn: “Lê Văn Khôi nổi dậy ở Phiên An (Nam kỳ), Lê Duy Lương đánh phá các tỉnh Ninh Bình, Hưng Hóa, Hoàng Trọng Kiêu nổi dậy ở Thanh Hóa, Đặng Hưng và Đặng Quyết nổi dậy ở Hà Tĩnh, Quảng Bình. Nguy cấp hơn, lợi dụng tình hình đó, quân Xiêm kéo đại quân thủy bộ chia làm 5 đạo tiến đánh Việt Nam” [74, tr.78].
Vì tính chất quan trọng, bảo mật của Cơ Mật Viện nên triều đình qui định rất nghiêm ngặt việc đi lại, giao tiếp của các quan trong viện với bên ngoài: “Phàm khi có việc cẩn mật, hết thảy phải giữ kín, như các phiếu, các mật dụ đem ra đóng ấn, hoặc khi ở trước mặt vua, hoặc khi hội đồng các viên Quản thị vệ ở viện dùng đến ấn thì các nhân viên các nha khác không được vào, mà trong viện không được tiết lộ mật ra ngoài; nếu trái lệnh thì sẽ phải tội” [58, tr.192].
Ban đầu viện Cơ Mật gồm hai ban là Nam Chương kinh và Bắc Chương kinh. Đến năm 1837, vua Minh Mạng đổi hai ban này thành Nam ty và Bắc ty. Đứng đầu Cơ Mật viện là bốn vị đại thần, trật từ tam phẩm trở lên do nhà vua trực tiếp bổ nhiệm. Nhiệm vụ của Cơ Mật viện là phụ trách các việc “quân quốc trọng sự” nhưng trong thời kì tồn tại dưới triều Minh Mạng và cả sau này, Cơ Mật viện có nhiệm vụ khá rộng rãi, bao gồm cả chính trị, quân sự lẫn bang giao.
Tóm lại, những cơ quan văn phòng nói trên, từ Văn Thư phòng đến Nội Các và Cơ Mật viện được vua Minh Mạng thiết lập đã hoàn thành nhiệm vụ. Sự xuất hiện Nội Các và Cơ Mật viện là một bước tiến trong việc tổ chức bộ máy quản lý nhà nước phong kiến trung ương tập quyền. Tuy vậy, dưới thời Minh Mạng, Nội Các và Cơ
Mật viện thực chất chỉ là cơ quan tư vấn cho Hoàng đế. Quyền quyết định tối cao mọi kế hoạch, mưu lược vẫn thuộc về vua Minh Mạng.
Bước thứ hai trong công cuộc cải cách hành chính của vua Minh Mạng là cải thiện Lục Bộ và Lục Tự.
Sau khi lên ngôi, vua Gia Long đã cho lập sáu bộ nhưng chưa kịp đúc ấn. Đến năm 1804, nhà vua đã cho đúc ấn triện của sáu bộ. Hai năm sau, nhà vua cho xây dựng nhà cửa trong kinh thành để làm trụ sở cho các bộ nhưng chưa đặt đủ các chức Thượng thư. Năm 1809, thượng thư sáu bộ mới chính thức được đặt ra.
Sang thời Minh Mạng, cơ quan sáu bộ được xây dựng to lớn hơn trước, mỗi bộ đường gồm 5 tòa nhà, mỗi tòa nhà đều xây tường gạch bao quanh. Từ năm 1827 trở đi, thành phần lãnh đạo và nhân viên các bộ gồm các chức sau: thượng thư, tham tri, thị lang, lang trung, viên ngoại lang, chủ sự, tư vụ, thư lại. Ngoài ra còn một số cử nhân và giám sinh Quốc tử giám đã được tuyển lựa để đưa đến học tập chính sự tại các bộ đường gọi là hành tẩu.
Để giúp sáu bộ hoàn thành chức trách và nhiệm vụ, các vua đầu triều Nguyễn như Gia Long, Minh Mạng đã cho thiết lập Lục tự. Dưới thời Gia Long mới đặt hai tự là Thái Thường tự và Thái Bộc tự. Vua Minh Mạng lên ngôi cho thiết lập thêm bốn tự là Đại Lý tự, Quang Lộc tự, Thượng Bảo tự và Hồng Lô tự. Ngoài ra, nhà vua còn đặt ra một số cơ quan khác như: Bưu Chính sứ ty, Quốc sử quán, Tào Chính ty, Đô Sát viện, Thông Chính sứ ty. Tất cả những cơ quan này đều giúp ích đắc lực cho công cuộc xây dựng và phát triển đất nước dưới triều Minh Mạng, đặc biệt là với công cuộc cải cách hành chính từ trung ương đến địa phương.
Bước thứ ba trong công cuộc cải cách hành chính của vua Minh Mạng là cho
đổi trấn thành tỉnh, đưa ra những qui định mới ở cấp phủ, huyện và đổi mới ở cấp
tổng, xã. Thậm chí, vua Minh Mạng còn can thiệp vào tổ chức truyền thống của các
dân tộc thiểu số.
Dưới thời Gia Long, cả nước Việt Nam chia làm ba khu hành chính: Bắc thành, Gia Định thành và các Trấn trực doanh. Mặc dù việc thành lập cấp thành là một biện pháp nhằm khắc phục khó khăn về đội ngũ quản lý trong buổi đầu triều Nguyễn mới thành lập. Nhưng càng ngày nó càng gây khó khăn cho việc quản lý thống nhất của triều đình trung ương.
Để giải quyết tình trạng “Đuôi to khó quẫy”6 này, vua Minh Mạng đã cho tiến hành một cuộc cải cách hành chính khá triệt để ở địa phương mà cấp tỉnh là chủ yếu.
Ngay từ khi mới lên ngôi, vua Minh Mạng đã ban hành một quy chế riêng cho Kinh đô. Nhà vua đã “tách riêng kinh đô Huế ra khỏi đất kinh kì, vốn gồm bốn dinh: Quảng Bình, Quảng Trị, Quảng Đức và Quảng Nam. Năm 1822, triều đình cho đổi Quảng Đức dinh làm Thừa Thiên phủ, giao cho một viên kinh thành đề đốc trong coi mọi việc quân dân, có một phủ Doãn và một phủ Thừa giúp việc. Năm 1826, vua Minh Mạng cho đổi các dinh Quảng Bình, Quảng Trị, Quảng Nam thành các trấn. Từ đây, trên đất nước Việt Nam không còn đơn vị hành chính là dinh hay đạo nữa” [74, tr.120].
Như vậy, cho đến năm 1826, cả nước bao gồm 26 trấn và 1 phủ Thừa Thiên. Trong khi đó, Bắc thành đã bao gồm 11 trấn mà về dân số cũng như diện tích thì vượt xa 11 trấn miền Trung do triều đình trực tiếp quản lý; ở Gia Định thành, dù chỉ có 5 trấn nhưng quyền lực của Tổng trấn Lê Văn Duyệt ở thành Nam rất lớn. Đây là một điều khó chấp nhận đối với vua Minh Mạng. Trong lịch sử cũng có nhiều bài học khiến nhà vua phải suy nghĩ: đó là bài học của Trịnh Kiểm khi “cho không Nguyễn Hoàng một vương quốc”. Một bài học nữa là Nguyễn Nhạc đã chia đất nước làm 3 phần, cho Nguyễn Huệ và Nguyễn Lữ cai quản hai đầu đất nước. Tới khi Nguyễn Huệ ngày càng lớn mạnh về thế lực, chính Nguyễn Nhạc cũng không kiềm chế nỗi. Tất cả những lí do này dẫn đến việc sắp xếp lại các đơn vị hành chính cấp tỉnh trong cả nước Việt Nam ngày đó.
Tháng 10 - 1831, triều đình lấy từ Quảng Trị về Bắc đặt làm 18 tỉnh là: Quảng Trị, Quảng Bình, Hà Tĩnh, Nghệ An, Thanh Hóa, Ninh Bình, Hà Nội, Sơn Tây, Tuyên Quang, Hưng Hóa, Bắc Ninh, Thái Nguyên, Hải Dương, Quảng Yên, Nam Định, Hưng Yên, Lạng Sơn và Cao Bằng” [58, tr.183-185].
Một năm sau, tháng 10 năm 1832, nhà Nguyễn cho đổi các trấn phía Nam làm 12 tỉnh là: Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú An (Yên), Khánh Hòa, Bình Thuận, Biên Hòa, Phiên An (Gia Định), Vĩnh Long, Định Tường, An Giang, Hà Tiên.
Từ năm 1833, vua Minh Mạng còn cho tiến hành những hoạt động xác định chủ quyền ở vùng lãnh thổ ngoài khơi, chính là hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa.
Nhà vua đã cho lính xây miếu, trồng cây và đặt bia đá trên quần đảo Hoàng Sa. Ngoài ra, triều đình còn cho lính ra quần đảo Hoàng Sa lấy kích thước để vẽ bản đồ.
Như vậy, cho đến năm 1832, nước ta bao gồm 30 tỉnh, một phủ Thừa Thiên và đã xác định chủ quyền ở hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. Đây là một thay đổi lớn so với thời Gia Long và những thời kì trước đó. Ngay sau khi chia tỉnh, vua Minh Mạng cũng phân ra tỉnh lớn nhỏ7để định số tiền nhu cấp hàng năm. Các tỉnh lớn 200 quan, các tỉnh vừa 150 quan và các tỉnh nhỏ là 100 quan [74, tr.126-127].
Nhà vua còn đặt các chức tổng đốc, tuần phủ, bố chính sứ, án sát sứ và lãnh binh để cai trị các tỉnh. Những năm đầu sau cải cách, phần lớn những chức trọng yếu như tổng đốc, tuần phủ chủ yếu do quan võ nắm giữ. Mãi đến cuối triều Minh Mạng, số đỗ đại khoa ở các khoa thi Hội, thi Đình đầu tiên, có đủ năng lực, đủ uy tín mới dần dần thay thế võ quan giữ chức tổng đốc, tuần phủ ở các tỉnh.
Tháng 5 năm Minh Mạng thứ 15 (1834), vua Minh Mạng ra chỉ dụ phân bố khu vực địa lý toàn quốc như sau:
1. Kinh sư (phủ Thừa Thiên)
2. Tả trực (các trực tỉnh phía tả Kinh sư): Quảng Nam, Quảng Ngãi. 3. Hữu trực (các trực tỉnh phía hữu Kinh sư): Quảng Trị, Quảng Bình.
4. Tả kỳ (các tỉnh thuộc tả kỳ): Bình Định, Phú Yên, Khánh Hòa, Bình Thuận. 5. Hữu kỳ: Nghệ An, Hà Tĩnh, Thanh Hóa.
6. Nam kỳ: Gia Định, Định Tường, Biên Hòa, An Giang, Vĩnh Long, Hà Tiên.
7. Bắc kỳ: Hà Nội, Hưng Yên, Bắc Ninh, Ninh Bình, Hải Dương, Nam Định, Quảng Yên, Thái Nguyên, Sơn Tây, Hưng Hóa, Tuyên Quang, Lạng Sơn, Cao Bằng [74, tr.136-137].
Việc định khu vực địa lý như trên cho thấy danh xưng “Nam kỳ lục tỉnh” từ lâu xuất hiện trong các thư tịch và đi vào tâm thức người Việt bắt đầu được khai sinh dưới triều Minh Mạng. Đồng thời cũng xác định được khu vực miền Trung dưới triều Nguyễn, sẽ được trình bày cụ thể hơn ở các phần sau.
7
Bao gồm 11 tỉnh lớn (Quảng Nam, Bình Định, Gia Định, Vĩnh Long, Nghệ An, Thanh Hóa, Hà Nội, Nam Định, Hải Dương, Sơn Tây, Bắc Ninh), 11 tỉnh vừa (Quảng Trị, Quảng Bình, Quảng Ngãi, Bình Thuận, Biên Hòa, Định Tường, An Giang, Hà Tĩnh, Ninh Bình, Hưng Yên, Lạng Sơn ) và 8 tỉnh nhỏ (Phú Yên, Khánh Hòa, Hà Tiên, Quảng Yên, Hưng Hóa, Tuyên Quang, Thái Nguyên, Cao Bằng) [74, tr.126-127].
Những cải cách và qui định đối với cơ quan hành chính cấp tỉnh dưới triều Minh Mạng đã trở thành mẫu mực cho cả triều Nguyễn. Việc phân chia tỉnh như trên không dựa trên ý muốn chủ quan của vua Minh Mạng mà dựa vào sự hợp lý về địa lý - nhân văn, về bản sắc văn hóa, về tính cách dân cư nên đã không gây nhiều xáo trộn trong dân chúng. Điều đó cho thấy việc đặt đơn vị hành chính cấp tỉnh của vua Minh Mạng vừa có sự kế thừa quá khứ, vừa dựa trên sự ổn định về văn hóa chính trị đã được hình thành lâu dài trong lịch sử. Đó là nguyên nhân chính tạo nên sự thành công trong công cuộc cải cách hành chính của vua Minh Mạng ở cấp tỉnh.
Song song với việc đổi trấn thành tỉnh, vua Minh Mạng cũng đưa ra những qui
định mới ở cấp phủ, huyện. Dưới thời quân chủ nói chung và thời Minh Mạng nói
riêng luôn tồn tại bốn cấp hành chính: trung ương, trấn hoặc tỉnh, huyện (trong đó có cấp phủ) và xã (trong đó có cấp tổng).
Phủ là một cấp hành chính trung gian giữa tỉnh và huyện. Trong mỗi tỉnh lại có nhiều phủ, mỗi phủ lại có từ 2, 3 huyện, châu trở lên. Tuy nhiên, dưới triều Minh Mạng cũng tồn tại nhiều dạng phủ khác. Có những phủ tương đương với một tỉnh (phủ Thừa Thiên), hay có nhiều tỉnh chỉ có một phủ như tỉnh Lạng Sơn (từ năm 1831 đến năm 1836 chỉ có một phủ Tràng Khánh, từ năm 1836 trở đi mới có thêm 1 phủ nữa là phủ Tràng Định) [3, tr.219]. Cũng có những phủ chỉ có một huyện như phủ Trấn Định tỉnh Nghệ An, năm 1840, phủ này chỉ có một huyện là huyện Cam Linh [50, tr.124].
Khi Gia Long mới lên ngôi, đặt chức tri phủ, tri huyện, số người giúp việc quản lí ở các phủ, huyện cũng chưa thống nhất. Để cải cách hành chính trên toàn quốc, vua Minh Mạng đã cho công bố nhiều qui định nhằm qui chuẩn hóa đội ngũ quan lại phủ và huyện:
- Năm 1822, triều đình cho đặt chức tri phủ đồng loạt trong các phủ ở 5 trấn Gia Định thành. Năm 1823, nhà vua xuống chỉ cho các phủ, huyện từ trước theo lệ đặt hai viên tri phủ, tri huyện, từ nay trở đi đều bớt đi một. Ngoài ra, ở nơi nào cần người làm việc thì đặt thêm một viên đồng tri phủ, một viên huyện thừa [74, tr.145-156].
- Năm 1827, triều đình còn ra nghị chuẩn định lệ phân loại các phủ huyện trong cả nước. Theo nghị chuẩn thì tất cả các phủ, huyện được chia làm 4 loại:
Tối yếu khuyết (rất nhiều việc), yếu khuyết (nhiều việc), trung khuyết (việc vừa) và giản khuyết (ít việc). Việc phân loại các phủ huyện trên đây là cơ sở để triều đình bổ nhiệm quan lại cai trị các địa phương. Ban đầu, các hương cống hoặc cử nhân được bổ làm tri phủ. Các nơi trọng yếu, chọn tiến sĩ làm tri phủ. Còn chức tri huyện, vào năm Minh Mạng thứ 7 (1826), có chỉ dụ cho phép các cống sinh, giám sinh được đưa tới các thành, dinh, trấn để sai phái, chờ bổ [74, tr.148-149].
Về sau, khi khoa cử được mở rộng, triều đình qui định nếu đỗ tiến sĩ thì bổ làm Hàn lâm viện, tu soạn hoặc tri phủ, đỗ phó bảng thì bổ đồng tri phủ, cử nhân bổ