Tính pháp lý và cơ chế khuyến khích: Mặc dù Nghị định 33/2010/CP đã đƣợc ban hành vào năm 2010, một số quyết định của Bộ Nông nghiệp và PTNT và của UBND tỉnh đƣợc bàn hành cũng đƣợc ban hành sau đó nhằm hƣớng dẫn thực hiện đồng quản lý nghề cá ven bờ, việc triển khai thực hiện ở các địa phƣơng vẫn còn nhiều lúng túng nhất là trong việc giao quyền cho các cộng đồng nghề cá địa phƣơng quản lý mặt nƣớc về hoạt động khai thác thủy sản. Các khía cạnh pháp lý về giao quyền sử dụng mặt nƣớc cho cộng đồng ngƣ dân cũng nhƣ các cơ chế khuyến khích cũng còn chƣa rõ ràng thống nhất về ranh giớ
bền vững nguồn lợi ven bờ. Để triển khai thành công các mô hình đồng quản lý trên qui mô toàn tỉnh và toàn quốc, trong những năm tới Chính phủ và Bộ Nông nghiệp và PTNT cần gấp rút hoàn chỉnh, thống nhất các hƣớng dẫn về giao quyền quản lý khai thác mặt nƣớc ven bờ cho cộng đồng ngƣ dân, trong đó đặc biệt chú trọng đến quyền lợi pháp lý lâu dài của cộng đồng ngƣ dân đƣợc luật pháp bảo vệ cũng nhƣ các cơ chế khuyến khích khi thực hiện tốt mô hình đồng quản lý.
3.1.4.2. Quản lý, thực thi pháp luật cấp tỉnh/huyện/xã và cộng đồng ngư dân
Vi phạm về sử dụng ngƣ cụ khai thác và không tuân theo qui định: Ngƣ trƣờng gần bờ xã Hải Ninh nằm trong khu vực có quy định khai thác theo từng mùa vụ, từng khu vực khai thác. Tuy nhiên, hoạt động khai thác thủy sản ven bờ ở đây vẫn trong tình
trạng nghề cá „mở‟ hay “khai thác tự do” nên tranh chấp ngƣ trƣờng thƣờng xuyên diễn ra. Ngƣ dân còn lén lút sử dụng chất nổ, xung kích điện, ngƣ lƣới cụ kích thƣớc nhỏ hơn quy định để tận thu nguồn lợi. Hàng năm có hơn 100 tàu cá, trong đó trên địa bàn xã có 50 tàu cá làm nghề lƣới kéo lén lút sử dụng xung kích điện để khai thác tận thu sản phẩm. Hiện có khoảng 350 tàu cá công suất lớn (đánh cá xa bờ) thƣờng xuyên vào hoạt động ở vùng biển ven bờ của xã (trong đó có 50 tàu cá của xã và hơn 200 tàu cá của các xã khác trong và ngoài huyện, cùng với hơn 100 tàu cá của các tỉnh ngoài) làm ảnh hƣởng tiêu cực đến hoạt động nghề cá của ngƣ dân địa phƣơng khai thác ven bờ.
Công tác đăng ký, đăng kiểm, kiểm tra, kiểm soát tàu xuất bến có đủ điều kiện đi biển chƣa đƣợc thƣờng xuyên, thiếu chặt chẽ: Về đăng ký hiện nay có 478 tàu cá đƣợc cấp đăng ký, chiếm gần 90% tổng số tàu cá của địa phƣơng. Hiện có 55 tàu cá ven bờ, chƣa đƣợc đăng ký do ngƣ dân lén lút phát triển, chiếm trên 10% tổng số tàu cá. Trong khi đó hàng năm tàu cá ở địa phƣơng xin cấp phép khai thác chỉ đạt hơn 40% tàu cá (215 tàu cá), số còn lại ngƣ dân không xin cấp phép và gia hạn giấy phép. Tình trạng ngƣ dân lén lút đóng tàu nhỏ, hoạt động không phép dẫn đến gia tăng ngày càng lớn tàu cá nhỏ khai thác nguồn lợi ven bờ. Những tồn tại này xuất phát từ công tác quản lý nghề cá ở cấp tỉnh, huyện, xã còn thiếu quyết liệt, việc phát hiện ngăn chặn gia tăng tàu cá chƣa đƣợc kịp thời, ngƣ dân nhận thức chƣa đầy đủ, thực hiện chƣa nghiêm về hoạt động đăng ký, cấp phép khai thác theo quy định.
Việc phối hợp chƣa hiệu quả của các cơ quan quản lý nghề cá địa phƣơng: Việc phối hợp thực hiện của các ngành các cấp trong tỉnh chƣa thực sự gắn kết, đặc biệt phối hợp các lực lƣợng để kiểm tra, kiểm soát trên biển để xử phạt nghiêm minh chƣa đƣợc thực hiện thƣờng xuyên ở khu vực có đa dạng nguồn lợi thủy sản ở xã.
Tổ đồng quản lý nghề cá của ngƣ dân chƣa đƣợc thành lập: Việc thiếu các tổ chức quản lý nghề cá của cộng đồng ngƣ dân ở địa phƣơng đã hạn chế sự tham gia của ngƣ dân vào các hoạt động quản lý nghề cá của địa phƣơng. Sự quản lý hiện chỉ dựa vào các cơ quan chức năng của nhà nƣớc nên kém hiệu quả và không kịp thời. Các vụ việc vi phạm chƣa đƣợc cộng đồng ngƣ dân tự giác phát hiện báo cáo lên cơ quan chức năng chuyên ngành để có biện pháp xử lý kịp thời và hiệu quả.
3.1.4.3. Sự suy thoái môi trƣờng ven biển
ngụ, sinh sản và phát triển của các loài thủy sản. Khu vực đƣợc xác định có nguy cơ ô nhiễm môi trƣờng cao là từ ngang cửa lạch ghép đến điểm cuối của xã có chiều dài khoảng 4 km ven bờ biển.
Hình 3.4. Rác thải ở khu vực dân cƣ để ra biển xã Hải Ninh
trƣờng sống của các loài thủy sản bị xâm hại.
Hình 3.6. Chất nổ đƣợc sử dụng để KTTS bị bắt giữ ở khu vực ĐQL
3.1.4.4. Sinh kế cho cộng đồng ngƣ dân thiếu ổn định
Hộ nghèo chiếm tỉ lệ cao trong cộng đồng ngƣ dân: Hiện nay, toàn xã có 790 hộ nghèo (chiếm 24% tổng số hộ trong xã), trong đó số hộ nghèo làm nghề khai thác thủy sản là 520 hộ (chiếm 65,8% tổng số hộ nghèo). Có 365 hộ nghèo tham gia mô hình đồng quản lý, chiếm 70,2% tổng số hộ nghèo khai thác thủy sản. Ngƣ dân chƣa nhận thức đầy đủ về nguyên nhân sản lƣợng khai thác thấp là do tình trạng khai thác quá mức, tận thu sản phẩm. Sản lƣợng càng thấp ngƣ dân càng gia tăng cƣờng lực khai thác khiến nguồn lợi ngày càng cạn kiệt hơn làm cho sinh kế của họ ngày càng khó khăn hơn.
Thiếu cơ hội việc làm để tạo thêm nguồn thu nhập mới: việc tiếp cận các nguồn lực đầu tƣ phục vụ phát triển sản xuất tạo thêm việc làm ổn định và thu nhập cho ngƣ dân còn hạn chế. Việc tiếp cận với nguồn vốn đầu tƣ khó khăn, thiếu cơ chế khuyến khích đầu tƣ ban đầu cho ngƣ dân để chuyển đổi nghề, mở rộng qui mô sản xuất.
Thiếu cơ hội đào tạo nghề: Có trên 95% lao động nghề cá ở xã chƣa có cơ hội đƣợc tham gia các khóa đào tạo, tập huấn kỹ thuật nghề nhằm nâng cao hiệu quả làm việc
của họ, do đó cơ hội ứng dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật vào khai thác thân thiện mới môi trƣờng chậm hoặc chƣa đƣợc áp dụng vào thực tiễn. Chƣa có cơ chế chính sách hỗ trợ giáo dục, đào tạo nghề cho ngƣ dân và con em họ nhằm giảm sự lệ thuộc vào nguồn lợi thủy sản.
Phát triển giới khu vực ven biển: Thiếu cơ hội việc làm và hoạt động xã hội cho phụ nữ: Tham gia của phụ nữ vào việc phát triển kinh tế - xã hội chƣa đƣợc các cấp các ngành quan tâm đúng mức, thƣờng phụ nữ và trẻ em địa phƣơng tham gia quá nhiều về hoạt động sinh kế để ổn định cuộc sống, ít có cơ hội tiếp cận các hoạt động xã hội giành cho mình nhƣ nâng cao hiểu biết giáo dục con cái, chăm lo hạnh phúc gia đình, chăm lo sức khỏe, nâng cao trình độ nghề nghiệp cho phụ nữ đang bị chi phối bỡi suy nghĩ duy trì sinh kế, phát triển kinh tế hộ. Do đó, cần các hoạt động tập huấn, đào tạo, hƣớng nghiệp việc làm cho chị em phụ nữ thuộc khu vực ven biển làm nghề chế biến thủy sản và xây dựng mô hình chế biến thủy sản, phát triển các mô hình kinh tế không phụ thuộc vào nguồn lợi ven biển nhƣ chăn nuôi gia súc, gia cầm,... nhằm để: (1) làm giảm bớt thời gian cho phụ nữ để họ có nhiều thời gian chăm sóc cho con cái; (2) tăng thu nhập hoặc cơ hội việc làm cho phụ nữ.
3.1.4.5. Đánh giá chung tình hình khai thác ven bờ xã Hải Ninh
Với sự phát triển nhanh chóng của nghề khai thác hải sản vùng biển ven bờ của tỉnh Thanh Hoá nói chung và xã Hải Ninh nói riêng đã tạo ra một lực lƣợng sản xuất lớn trên vùng biển ven bờ, làm thay đổi căn bản về cơ cấu nghề nghiệp của các xã vừa là cửa lạch và bãi ngang theo chiều hƣớng gia tăng số lƣợng phƣơng tiện khai thác hải sản vùng biển ven bờ; ban đầu khai thác trên những phƣơng tiện thủ công lạc hậu chuyển dần sang khai thác trên những tàu thuyền lắp máy công suất thấp phù hợp với khả năng đầu tƣ và trình độ tiếp cận khoa học kỹ thuật của ngƣ dân. Vì vậy, khai thác hải sản vùng biển ven bờ những năm qua đã góp phần về gia tăng tổng sản lƣợng khai thác hải sản: năm 2009 sản lƣợng đạt 2.800 tấn, năm 2013 sản lƣợng đạt 3.300 tấn, Trong đó, hàng năm sản lƣợng khai thác hải sản vùng biển ven bờ thƣờng chiếm trên 50% trong tổng sản lƣợng khai thác. Việc phát triển tự phát các phƣơng tiện khai thác vùng biển ven bờ cũng nhƣ việc đầu tƣ khai thác xa bờ nói chung đã kéo theo hàng loạt các nhu cầu về đầu tƣ các cơ sở hạ tầng nhƣ: Cảng cá, bến cá, chợ cá, âu trú bão, đƣờng giao thông, hệ thống điện, hệ thống cấp và thoát nƣớc...vv. Cùng với hàng loạt cơ sở dịch vụ hậu cần nghề cá nhƣ: dịch vụ đá lạnh, xăng dầu, cơ sở sửa chữa và đóng mới tàu thuyền, dịch vụ lƣới sợi, máy, phụ tùng máy, các cung cấp khác cho hậu cần nghề cá,...
3.2. Xây dựng mô hình Đồng quản lý hoạt động khai thác thủy sản áp dụng tại xã Hải Ninh, huyện Tĩnh Gia Hải Ninh, huyện Tĩnh Gia
3.2.1. Quy mô xây dựng mô hình
Quy mô diện tích:
biển dài khoảng 6 hải lý, có diện tích hơn 11 hải lý vuông.
Hình 3.7. Bản đồ mô phỏng khu vực đồng quản lý xã Hải Ninh
Quy mô hộ tham gia mô hình ĐQL: 410 hộ, trong đó: Có 347 hộ khai thác ven bờ, chiếm 92,3% tổng số hộ khai thác ven bờ (376 hộ); có 59 hộ khai thác ở vùng lộng bằng các nghề lƣới kéo tôm, vó ốc, ghẹ thƣờng xuyên khai thác ở vùng biển ven bờ và 04 hộ làm nghề nuôi ngao ở vùng ven biển của xã có nguyện vọng đƣợc tham gia mô hình.
3.2.2. Mục tiêu của mô hình 3.2.2.1. Mục tiêu chung: 3.2.2.1. Mục tiêu chung:
Quản lý nguồn lợi ven biển thuộc phạm vi quản lý của cộng đồng địa phƣơng thông qua các hoạt động khai thác thủy sản hợp lý, bảo vệ môi trƣờng sống ven biển và đa dạng sinh học của các loài thủy sản nhằm góp phần đảm bảo hoạt động khai thác nguồn lợi ven bờ theo hƣớng bền vững.
3.2.2.2. Mục tiêu cụ thể:
- Xây dựng đƣợc mô hình đồng quản lý nghề cá vùng biển ven bờ áp dụng ở xã Hải Ninh, huyện Tĩnh Gia nhằm khai thác hợp lý và bảo vệ nguồn lợi thủy sản, vùng ven biển.
- Nâng cao năng lực quản lý cho chính quyền địa phƣơng, Tổ đồng quản lý mô hình và các thành viên về khai thác và bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản. Tuyên truyền, giáo dục nâng cao hiểu biết, nhận thức cho cộng đồng ngƣời dân xã Hải Ninh về khai thác, bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản.
- Qui hoạch, định hình, phân chia đƣợc các ranh giới vùng khai thác vùng ven biển cho cộng đồng ngƣ dân làm nghề khai thác, bảo vệ nguồn lợi.
- Giảm sức ép khai thác nguồn lợi thuỷ sản thông qua xây dựng các mô hình sinh kế thay thế tạo thu nhập ổn định cho ngƣ dân.
3.2.3. Hoạt động khai thác thủy sản của mô hình
Nội dung hoạt động của mô hình đƣợc xây dựng dựa trên khung Kế hoạch hoạt động đồng quản lý do ngƣ dân trực tiếp đề xuất9. Các hoạt động đƣợc đề xuất này dựa trên nguyên tắc: Bảo vệ nguồn lợi, phát triển bền vững, nâng cao năng suất, hiệu quả sau này làm cho đời sống ngƣời dân đƣợc nâng lên, tranh chấp trên biển giảm hết, an ninh trật tự dần đƣợc ổn định. Các nội dung hoạt động của mô hình đƣợc đề xuất dựa trên các phân tích về rủi ro và thách thức cộng đồng ngƣ dân xã Hải Ninh, huyện Tĩnh Gia đang phải đối mặt và cần phải có giải pháp cụ thể nhằm khai thác có hiệu quả nguồn lợi thủy sản ven bờ ở địa phƣơng giúp cộng đồng ngƣ dân có đƣợc sinh kế ổn định và bền vững, cụ thể các hoạt động đƣợc nghiên cứu, đề xuất nhƣ sau:
3.2.3.1. Vấn đề hoàn thiện thể chế pháp lý quản lý nghề cá ven bờ:
Hoạt động đồng quản lý nghề cá: Thực trạng hiện nay, đối với nghề cá ven bờ còn thiếu tính pháp lý và cơ chế khuyến khích, do đó giải pháp cần để giải quyết vấn đề này là dựa vào các mô hình và các bài học thành công từ thực tiễn, nghiên cứu hoàn thiện thống nhất các hƣớng dẫn về giao quyền quản lý khai thác mặt nƣớc ven bờ cho cộng đồng ngƣ dân, trong đó đặc biệt chú trọng đến quyền lợi pháp lý lâu dài của cộng đồng ngƣ dân đƣợc luật pháp bảo vệ cũng nhƣ các cơ chế khuyến khích khi thực hiện tốt mô hình đồng quản lý.
9
Kế hoạch đồng quản lý nghề cá xã Hải Ninh, huyện Tĩnh Gia đƣợc xây dựng có sự tham gia hỗ trợ của nhóm chuyên gia Tƣ vấn, các đơn vị có liên quan tiến hành các cuộc họp, tham vấn với cộng đồng ngƣ dân và đƣợc tài trợ tài chính từ Ngân hàng Thế giới, thuộc dự án CRSD tỉnh Thanh Hóa.
Cơ quan quản lý nghề cá địa phƣơng: Chi cục Khai thác và BVNL thủy sản (cấp tỉnh)/UBND huyện /xã tiến hành xác định phạm vi, ranh giới giao cho cộng động
ngƣ n bờ,
xây dựng khung pháp lý để tiến hành trao quyền quản lý cho Tổ chức ngƣ dân thực hiện đồng quản lý vùng biển ven bờ.
3.2.3.2. Năng lực quản lý và thực thi pháp luật cấp tỉnh/huyện/xã và cộng đồng ngƣ dân còn yếu và thiếu: ngƣ dân còn yếu và thiếu:
Vấn đề cần giải quyết là việc sử dụng ngƣ cụ khai thác không tuân theo quy định; công tác đăng ký, đăng kiểm, kiểm tra, kiểm soát tàu xuất bến có đủ điều kiện đi biển chƣa đƣợc thƣờng xuyên, thiếu chặt chẽ;việc phối hợp chƣa hiệu quả của các cơ quan quản lý nghề cá địa phƣơng; Tổ đồng quản lý nghề cá của ngƣ dân chƣa đƣợc thành lập.
Giải pháp đề ra để giải quyết các vấn đề là trên cơ sở sự phối hợp của Cơ quan thực thi pháp luật cấp tỉnh/huyện/xã với Tổ chức ngƣ dân tổ chức các đợt tuần tra phát hiện các vi phạm tại chỗ; Tổ chức ngƣ dân tăng cƣờng sự theo dõi để phát hiện vi phạm báo cáo với cơ quan chuyên ngành để có xử lý kịp thời và hiệu quả; tăng cƣờng thực thi đăng ký, đăng kiểm, cấp phép khai thác, kiểm soát tàu cá đi khai thác có sự tham gia của cộng đồng, công tác quản lý tàu cá nhỏ ở địa phƣơng của cơ quan quản lý cấp tỉnh/huyện/cấp xã đƣợc quản lý chặt chẽ và hiệu quả, đồng thời đƣa mô hình Tổ đồng quản lý, có kế hoạch, có quy chế, có trụ sở hoạt động đƣợc cộng đồng đồng thuận và đƣợc cơ quan chức năng phê duyệt để cùng quản lý các hoạt động khai thác thủy sản ở vùng biển ven bờ ở địa phƣơng.
Trách nhiệm thực hiện các giải pháp chính: L
đợt tuần tra, kiểm soát độc lập, hoặc phối hợp với lực lƣợng Biên phòng kết hợp tuần tra trung khu vực ven biển, đồng thời Kiểm ngƣ phối hợp cùng với Tổ đồng quản lý thực hiện diễn tập, tuần tra khu vực đồng quản lý, Tổ đồng quản lý hoạt động khai thác thủy sản vùng biển ven bờ thƣờng xuyên thực hiện theo dõi khu vực đồng quản lý nhằm phát hiện các vụ vi phạm và báo cáo qua đƣờng dây nóng để cơ quan chuyên ngành có hành động phù hợp; Chi cục Khai thác và BVNL thủy sản/UBND huyện/ UBND xã phối hợp