- Cơ quan chủ quản cấp trên có bộ phận độc lập để chỉ đạo về chuyên môn quản lý tà
2.4.1. Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giớ
2.4.1.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi thường xuyên của Cộng hoà Pháp
Pháp rất quan tâm đến việc kiểm soát chi tiêu ngân sách, nên đã quy định hệ thống tổ chức quản lý chi và kiểm soát chi rất phức tạp. Theo Luật Ngân sách ngày 01/08/2001 thay thế Luật Ngân sách ngày 02/01/1959 của Cộng hòa Pháp: Tùy thuộc vào chính sách kinh tế của Chính phủ trong từng giai đoạn, Bộ Tài chính hạn mức chi cho từng Bộ chuyên ngành theo các chỉ tiêu kỹ thuật. Về ngân sách địa phƣơng, nội dung chi đƣợc chia thành hai phần rõ rệt: chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ phát triển. Tất cả các khoản chi đều đặt dƣới sự kiểm tra, giám sát của đại diện nhà nƣớc tại địa phƣơng (ngƣời này do Chính phủ bổ nhiệm). Kế toán KBNN đƣợc bố trí cạnh tất cả các Bộ trƣởng, thủ
35
trƣởng các cơ quan hành chính, sự nghiệp, ngoại giao trong nƣớc và nƣớc ngoài. Các kế toán KBNN chỉ đƣợc phép thanh toán khoản chi NSNN khi có lệnh của ngƣời chuẩn chi, nhƣng đồng thời có quyền kiểm tra tài chính các lệnh chi. Trƣờng hợp có xảy ra tranh chấp sẽ xét xử và phán quyết tại Tòa án hành chính địa phƣơng.
Quá trình chi NSNN đƣợc thực hiện qua năm giai đoạn riêng biệt và liên tục, cụ thể:
1) Trƣớc khi bắt đầu năm ngân sách, các cơ quan thụ hƣởng ngân sách phải lập kế hoạch cấp phát ngân sách cả năm, có chia ra từng quý sát với nhu cầu công tác thực sự của cơ quan, theo đối tƣợng chi tiêu, phù hợp với từng khoản kinh phí đƣợc chuẩn y gửi đến Bộ Tài chính để xem xét chấp thuận. Kinh phí từng quý đƣợc chấp thuận phù hợp với nhu cầu thực sự của cơ quan, khả năng nguồn thu và tình trạng công quỹ hàng quý. Giai đoạn này là giai đoạn giải tỏa kinh phí.
2) Theo nhiệm vụ công tác hàng quý và nhu cầu chi tiêu, cơ quan thụ hƣởng ngân sách căn cứ vào kinh phí đƣợc chấp thuận tiến hành ký kết các hợp đồng kinh tế cung cấp hàng hóa, dịch vụ. Trong phạm vị từng khoản kinh phí đƣợc chấp nhận, phù hợp với luật lệ và quy tắc tài chính hiện hành. Những hợp đồng này phải đƣợc gửi đến Tòa án hành chính địa phƣơng để kiểm soát. Giai đoạn này là giai đoạn ƣớc chi.
3) Sau khi hoàn tất việc tiếp nhận hàng hóa, dịch vụ, cơ quan thu hƣởng có trách nhiệm chứng nhận việc thực hiện và xác nhận rõ ràng số nợ phải trả cho ngƣời cung cấp. Giai đoạn này gọi là giai đoạn thanh toán.
4) Dù hồ sơ thanh toán đó đƣợc chấp nhận, nhƣng ngƣời cung cấp chƣa đƣợc nhận tiền ngày, mà phải có lệnh chuẩn chi của trung tâm chuẩn chi. Trƣớc khi chuẩn chi trung tâm kiểm soát các yếu tố: Chi phí có phù hợp với kế hoạch đƣợc chấp thuận không; đầy đủ các thủ tục và hợp thức; công việc đó hoàn tất và đƣợc chấp thuận; ngƣời thụ hƣởng đúng là ngƣời cung cấp. Khi đó đủ điều kiện, trung tâm chuẩn chi ký duyệt lệnh cho trả tiền, lệnh đó có thể ấn định hình thức trả tiền. Giai đoạn này gọi là giai đoạn chuẩn chi.
5) Khi nhận đƣợc lệnh chi trả, kế toán viên của KBNN phải kiểm soát xem: Tính hữu hiệu của lệnh chi, tình trạng công quỹ có đủ để chi không, đầy đủ các thủ tục và hợp pháp, ngƣời thụ hƣởng có tƣ cách pháp lý. Nếu đủ các điều kiện, Kho bạc tiến hành trả tiền. Giai đoạn này gọi là giai đoạn chi trả.
Do việc tổ chức quản lý và kiểm soát chi ngân sách chặt chẽ và qua nhiều giai đoạn nhƣ trên nên đã hạn chế tối đa những chi tiêu bất hợp lý, lãng phí hoặc tình trạng biển thủ công quỹ. Tuy nhiên, việc tổ chức nhiêu khâu, nhiều bộ phận kiểm soát, làm phát sinh nhiều thủ tục hành chính, tốn kém thời gian.
Theo Luật Ngân sách của Cộng hòa Pháp, trong quá trình chi NSNN tại Pháp, Kế toán Kho bạc Pháp sẽ thực hiện xuất quỹ theo lệnh của chuẩn chi (quyết định chi) sau khi thực hiện một loạt các kiểm tra sau:
36
- Kiểm tra tƣ cách ngƣời chuẩn chi (có đúng là ngƣời chuẩn chi ra lệnh phải thanh toán).
- Kiểm tra tính mục đích của khoản chi (xem xét khoản chi có đúng dự toán đƣợc giao hay không).
- Kiểm tra kinh phí dành cho các khoản chi còn hay không.
- Kiểm tra tính hợp thức: Các công việc hoặc dịch vụ đã hoàn thành hay chƣa (Biên bản nghiệm thu, hoá đơn chứng từ). Việc kiểm tra này thực hiện với tất cả các khoản chi trừ trƣờng hợp đơn vị sử dụng ngân sách đƣợc tạm ứng.
- Kiểm tra tính chính xác của số liệu về mặt số học.
- Kiểm tra xem khoản chi đã đƣợc chấp thuận của Kiểm soát viên tài chính hay chƣa (chỉ kiểm tra trong trƣờng hợp các khoản chi theo Luật định cần có sự chấp thuận của Kiểm soát viên tài chính).
- Kiểm tra các hồ sơ chứng từ liên quan đến khoản chi.
- Kiểm tra số tiền chi ra có đúng đối tƣợng thụ hƣởng cuối cùng.
Nguyên tắc kiểm tra là: kiểm tra toàn bộ lệnh chi mà chuẩn chi đã đƣa cho kế toán; kiểm tra trƣớc khi thanh toán và kiểm tra theo 8 nội dung đã nêu ở mục này.
Công tác kiểm soát chi NSNN của Cộng hòa Pháp hƣớng tới nâng cao hiệu quả kiểm soát chi với những nội dung cụ thể là: những khoản chi lớn và rủi ro thì phải tăng cƣờng kiểm tra; giảm bớt sự trùng lắp trong kiểm tra của ngƣời chuẩn chi và kế toán; tăng cƣờng trách nhiệm của đơn vị chi tiêu; rút ngắn thời gian tiến hành thanh toán, quy định rõ trách nhiệm của chuẩn chi và của kế toán Kho bạc, theo quy định đó, tính hiệu quả của từng khoản chi và tính hợp pháp của từng khoản chi do ngƣời chuẩn chi chịu trách nhiệm.
Theo sắc lệnh ngày 07/11/2012 của Chính phủ Pháp quy định nhiệm vụ của Bộ phận xử lý chứng từ (SFACT) thuộc Trung tâm dịch vụ dùng chung và dịch vụ chứng từ của Kho bạc Pháp, theo đó SFACT đảm bảo phần chấp hành chi, chuyên nhận và xử lý Hóa đơn đối với các khoản chi hàng hóa, dịch vụ từ NSNN. SFACT đƣợc đặt gần kế toán, nhằm mục tiêu chuyên môn hóa dây chuyền chi và đảm bảo an toàn cho quy trình kế toán. Việc quản lý Hóa đơn thực hiện trên phần mềm tích hợp. Theo quy định, toàn bộ Hóa đơn phải đƣợc gửi về Kho bạc Pháp (SFACT), chỉ những hóa đơn thật cần thiết mới đƣợc gửi về đơn vị sử dụng ngân sách; Hóa đơn đƣợc nhập vào phần mềm quản lý một cách có hệ thống dù đƣợc thanh toán hay không; Việc thanh toán phụ thuộc vào tính nhất quán giữa hồ sơ pháp lý của khoản chi và Hóa đơn.
37
2.4.1.2. Kinh nghiệm của Canada trong kiểm soát chi thường xuyên
Theo Hiến pháp của Canada, bộ máy quản lý nhà nƣớc đƣợc chia làm ba cấp: Chính phủ Liên bang, Chính phủ Bang và chính quyền tỉnh. Do vậy, NSNN đƣợc hình thành theo ba cấp tƣơng ứng, mỗi cấp ngân sách đƣợc quyền có những khoản thu và có những nhiệm vụ chi riêng.
Quản lý chi NSNN nói chung và kiểm soát chi thƣờng xuyên nói riêng đƣợc dựa trên nguyên tắc phân định rõ ràng, rành mạch về trách nhiệm, quyền hạn cũng nhƣ nghĩa vụ và lợi ích giữa chính quyền các cấp, không những đảm bảo sự hoạt động bình thƣờng, có hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nƣớc mà còn đảm bảo đƣợc việc cung cấp các dịch vụ công cộng có chất lƣợng cao trên toàn bộ phạm vi lãnh thổ Canada.
Kho bạc là cơ quan ngang bộ (thuộc Chính phủ) chịu trách nhiệm chấp hành và quyết toán ngân sách. Kho bạc Canada cũng là cơ quan quản lý, theo dõi hoạt động của tất cả các cơ quan khác của Chính phủ.
Trong chấp hành ngân sách Chính phủ Liên bang, sau khi đƣợc Quốc hội thông qua, Chính phủ Liên bang công bố chính thức kế hoạch thu-chi ngân sách vào cuối tháng 3 hàng năm. Kho bạc Canada là cơ quan chấp hành chi ngân sách. Quy trình cấp phát ngân sách đƣợc thực hiện trực tiếp qua Kho bạc và hệ thống ngân hàng thƣơng mại.
Trong quản lý chi ngân sách, Chính phủ Canada đã thay đổi quan điểm kiểm soát đầu vào bằng quan điểm kiểm soát theo đầu ra. Có nghĩa là thay vì việc kiểm soát chặt chẽ việc chi tiêu cụ thể của từng bộ (mang tính sự vụ) bằng việc giám sát hiệu quả của các chƣơng trình hoặc khoản chi tiêu do bộ đó đảm nhiệm.
2.4.1.3. Kinh nghiệm của Singapore
Nguyên lý cơ bản của lập ngân sách theo kết quả đầu ra ở Singapore là đòi hỏi các nhà quản lý khu vực công có trách nhiệm hơn đối với công việc đƣợc giao, đồng thời tạo điều kiện cho họ có thêm quyền tự chủ trong quản lý để đạt đƣợc mục tiêu đã đặt ra. Với việc thực hiện lập kế hoạch ngân sách theo kết quả đầu ra, các Bộ, Ngành sẽ đƣợc quản lý theo mô hình tự chủ tài chính. Các cơ quan thực hiện tự chủ tài chính là các cơ quan nhà nƣớc có kết quả đầu ra và mục tiêu hoạt động đã đƣợc xác định rõ, những cơ quan này đƣợc linh hoạt trong quản lý để có thể cung cấp dịch vụ một cách có hiệu quả hơn. Một cơ quan, đơn vị đƣợc xem là tự chủ về tài chính khi có đầy đủ 4 yếu tố cơ bản làm cơ sở cho việc lập ngân sách theo kết quả đầu ra nhƣ sau:
- Xác định đƣợc trƣớc mục tiêu công việc và sản phẩm đầu ra: Trách nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan, đơn vị sẽ đƣợc làm rõ hơn vì hàng năm họ phải xác định trƣớc đầu ra và đặt mục tiêu công việc trình lên Bộ trƣởng để đƣợc phân bổ ngân sách theo hình thức “bỏ phiếu” trƣớc đây, ngân sách đƣợc phân bổ trên cơ sở điều chỉnh tăng dự
38
toán theo một tỷ lệ nhất định so với dự toán thực hiện năm trƣớc. Việc điều chỉnh này sẽ bù đắp cho sự gia tăng về chi phí đầu vào nhƣ tăng giá.
- Có cơ chế khuyến khích việc hoàn thành mục tiêu đề ra: Theo cơ chế điều hành ngân sách hiện hành, nguồn vốn ngân sách cấp nếu cuối năm không sử dụng hết thì phải hoàn trả ngân sách. Do đó, các Bộ, Ngành có xu hƣớng cố gắng sử dụng hết nguồn ngân sách thừa trƣớc khi kết thúc năm tài khoá. Để khuyến khích hoạt động có hiệu quả hơn, các cơ quan thực hiện đạt và vƣợt mục tiêu ban đầu đề ra sẽ đƣợc phép giữ lại phần ngân sách còn thừa.
- Áp dụng cơ chế quản lý linh hoạt: Thủ trƣởng cơ quan, đơn vị sẽ đƣợc trao quyền chủ động và linh hoạt tối đa đối với các vấn đề có liên quan đến tổ chức, nhân sự và tài chính trong phạm vi ngân sách đƣợc duyệt.
2.4.1.4. kiểm soát chi thường xuyên ở Malaysia
Ở Malaysia, KBNN là cơ quan có trách nhiệm xây dựng ngân sách và duyệt dự toán hàng tháng, quý của các đơn vị thụ hƣởng. Sau khi dự toán đƣợc Quốc hội phê chuẩn, thủ tƣớng công bố kế hoạch ngân sách cho các Bộ, chi tiết đến từng mục chi.
Trên cơ sở kế hoạch ngân sách đã đƣợc công bố và chƣơng trình công tác, các Bộ lập kế hoạch chi cho cả năm có phân ra từng quý gửi đến Kho bạc. Nếu kế hoạch đƣợc chấp nhận, Kho bạc gửi cho đơn vị một bản và lƣu một bản để làm căn cứ chuyên tiền từng lần vào tài khoản của đơn vị tại Ngân hàng. Thủ trƣởng cơ quan là ngƣời có toàn quyền quyết định chỉ tiêu trong phạm vi kinh phí đƣợc cấp phát và phải tuân thủ thể lệ tài chính hiện hành. Khi có nhu cầu chi trả, cơ quan làm thủ tục để ngân hàng trích tiền trên tài khoản của đơn vị tại Ngân hàng để thanh toán cho ngƣời đƣợc hƣởng.
Kết thúc năm ngân sách cơ quan thụ hƣởng quyết toán toàn bộ kinh phí với cơ quan kiểm toán và chịu trách nhiệm trƣớc chính phủ về các quyết định chỉ tiêu.
Qua đó có thể nhận thấy rằng quy trình kiểm soát chi thƣờng xuyên ở Malaysia đƣợc thực hiện khá đơn giản, ít gây thủ tục phiền hà cho các đơn vị thụ hƣởng NSNN. Công tác kiểm soát ở giai đoạn lập kế hoạch chỉ nhằm khống chế chi tiêu hàng quý cho phù hợp với tình hình tồn quỹ Ngân sách và tiến độ thực hiện nhiệm vụ của cơ quan mà không giám sát đƣợc mục đích, tính chất của từng nội dung chi không hợp lý. Mặt khác, do việc kiểm soát chi thƣờng xuyên chỉ đƣợc thực hiện khi năm ngân sách kết thúc nên các sai sót vi phạm nhỏ rất dễ bị bỏ qua.
2.4.1.5. Kinh nghiệm Cộng hòa liên bang Đức
Giữa những năm 1990 Chính phủ đã bắt đầu áp dụng thêm các công cụ quản lý kinh tế với xí nghiệp vào hệ thống ngân sách để sử dụng chúng điều hành các nguồn lực. Do tình hình kinh phí ngân sách ngày càng hạn hẹp nên các dự án hiện đại hóa đầu tiên bộ máy quản lý của Liên bang đã áp dụng các công cụ và phƣơng pháp theo kinh tế xí
39
nghiệp. Từ đó xuất hiện khái niệm mới về công cụ điều hành trong lĩnh vực quản lý tài chính công là: tính toán chi phí và hiệu quả.
Việc áp dụng các công cụ điều hành mới, đặc biệt là tính toán chi phí và hiệu quả dựa trên nghị quyết của Chính phủ ngày 7 tháng 2 năm 1996, trong đó Bộ Tài Chính Liên bang đƣợc giao xây dựng một đề cƣơng chuyên môn để tính toán chi phí và hiệu quả trong bộ máy quản lý của liên bang.
Tháng 8 năm 1997 thì cẩm nang tính toán chi phí và hiệu quả chuẩn đƣợc ban hành, tạo cơ sở cho việc xây dựng các đề án của từng cơ quan. Đây là khuôn khổ để các cơ quan của Liên bang có thể tiếp tục xây dựng cách tính toán chi phí hiệu quả và bao gồm nhiều quy định về các kế hoạch, các loại chi phí và kết quả, các vấn đề liên quan đến tính toán và tính toán lại chi phí và sản phẩm. Ngoài ra cẩm nang còn định nghĩa các sản phẩm quản lý đƣợc tất cả các cơ quan lập ra và là cơ sở cho việc xác định lại đƣợc mục tiêu.
Tiếp theo luật Ngân sách thông qua ngày 22 tháng 12 năm 1997 sửa đổi luật các nguyên tắc cơ bản trong ngân sách và Luật Ngân sách Liên bang theo hƣớng bắt buộc phải thực hiện tính toán chi phí và hiệu quả trong một số lĩnh vực phù hợp thuộc bộ máy của Liên bang. Từ năm 1997 Bộ Tài Chính Liên bang đã hỗ trợ tài chính và phân phối thực hiện 26 dự án điểm. Ngoài ra 24 cơ quan của Liên bang cũng tự thực hiện tính toán chi phí và hiệu quả. Thông qua Ủy ban Ngân sách của Quốc hội Liên bang, năm 2000 đã bắt đầu một dự án điểm, dự án này thử nghiệm độ tin cậy và tác dụng của ngân sách sản phẩm nhƣ một công cụ điều hành định hƣớng đầu ra. Ngân sách đầu ra đƣợc coi là sự bổ sung cho kế hoạch ngân sách và phải có tác dụng cung cấp cho các nhà quản lý và các nghị sĩ các thông tin định hƣớng đầu ra và sự minh bạch.
Còn ở cấp Bang thì điểm áp dụng phƣơng thức điều hành mới theo cơ chế khoán chi dựa trên kết quả, trong đó bao gồm: phân cấp và hòa nhập trách nhiệm chuyên môn và trách nhiệm tài chính, định hƣớng theo mục tiêu và hoạt động của cơ quan hành chính, cải cách ngân sách và kế toán. Theo đó mỗi cơ quan sẽ nhận đƣợc một khoản kinh phí nhất định, họ sẽ tự chịu trách nhiệm và tự quyết định chi bao nhiêu cho mục đích nào và chi nhƣ thế nào. Các đơn vị đƣợc giao nhiệm vụ đƣợc định nghĩa rõ ràng trách nhiệm, kinh phí, thẩm quyền để thực hiện một sản phẩm hay một kết quả cụ thể. Khoán chi có