- Cơ quan chủ quản cấp trên có bộ phận độc lập để chỉ đạo về chuyên môn quản lý tà
2.4.1.6. Kinh nghiệm về các phương pháp tổ chức thực hiên các sáng kiến cải cách ngân sách từ việc sử dụng thông tin hiệu suất trong quá trình thực
cải cách ngân sách từ việc sử dụng thông tin hiệu suất trong quá trình thực hiện ngân sách
Thực hiện dự toán ngân sách dựa trên hiệu suất đã đƣợc gắn liền với những cố gắng cải cách lớn nhằm cải thiện việc kiểm soát chi tiêu, và nâng cao hiệu quả chi tiêu của khu vực nhà nƣớc. Việc đƣa thông tin hiệu suất trong quá trình thực hiện ngân sách vào các tiến trình lập ngân sách là một sáng kiến quan trọng hiện nay đang đƣợc phổ biến rộng rãi giữa các quốc gia thuộc Tổ Chức Hợp Tác và Phát Triển Kinh Tế (OECD).
Lợi ích của việc sử dụng thông tin hiệu suất trong quá trình thực hiện ngân sách hướng tới:
- Tạo nên một sự chú trọng rõ rệt hơn vào những kết quả trong chính phủ.
- Cung cấp thông tin nhiều hơn và tốt hơn về các mục tiêu và ƣu tiên của chính phủ và về cách mà các chƣơng trình khác nhau góp phần để đạt đƣơc những mục tiêu này.
- Khuyến khích vào việc chú trọng hơn trong việc lên kế hoạch và hiệu suất nhƣ một thiết bị truyền phát tín hiệu cung cấp cho các đối tác chính chi tiết về những gì đang hoạt động và những gì không hoạt động.
- Cải thiện tính minh bạch bằng cách cung cấp thông tin nhiều hơn và tốt hơn cho Quốc Hội và cho công chúng.
- Nó có tiềm năng để cải thiện quản lý các chƣơng trình và tính hiệu quả.
Việc cung cấp thông tin hiệu suất “khách quan” tạo điều kiện tốt hơn trong việc đƣa ra quyết định cho việc sử dụng các nguồn lực hiệu quả, quản lý các chƣơng trình, phân bổ nguồn lực và các quyết định dành ƣu tiên chi tiêu.
OECD định nghĩa: Dự thảo ngân sách dựa trên hiệu suất là một dạng kế hoạch ngân sách liên quan đến việc phân bổ các quỹ ngân sách nhà nƣớc dựa trên các kết quả có thể tính toán đo lƣờng đƣợc.
Đối với các nƣớc OECD, sƣ̣ phát triển thông tin hiệu suất là một xu thế lâu dài, phổ biến và đang tiến triển, đƣợc thực hiện bởi gần ¾ tổng các quốc gia OECD, các quốc gia đều phát triển những sự đánh giá và thƣớc đo tính toán hiệu suất tƣơng tự nhau, sƣ̣ tiếp câ ̣n của các quốc gia với nhƣ̃ng cải cách này không có gì thay đổi , liên tu ̣c tiến triển. Trong vòng 5 năm qua, từ 2000 đến 2005, 75% các quốc gia OECD đã đƣa ra những sáng kiến cải cách mới. Gần đây, năm 2006: Đan Ma ̣ch và Hà Lan đã tìm ra nhƣ̃ng sáng
41
kiến mới nhằm mu ̣c đích cải thiê ̣n nhƣ̃ng hê ̣ thống quản lý ngân sách của ho ̣; đồng thời Thụy Điển đã thành lập một hội đồng để xem xét những sáng kiến hiệu suất của quốc gia; năm 2007, Öc và Canada đều khởi xƣớng nhƣ̃ng sáng kiến mới nhằm nâng cao viê ̣c sƣ̉ du ̣ng thông tin hiệu suất trong quá trình dự thảo ngân sách.
Nguyên nhân cho việc thực hiện cải cách của các quốc gia khác nhau nhƣng một trong những nhân tố thúc đấy chính cho cải cách đó là: Áp lực cắt giảm chi tiêu công cộng.
Muc đích các sáng kiến cải cách mà các nước OECD hướng tới là:
- Kiểm soát chi tiêu và cải thiện việc phân bố nguồn lực có hiệu quả.
- Tập trung nhiều hơn vào phƣơng pháp quản lí dựa trên kết quả và cải thiện việc cung cấp các dịch vụ, hiệu quả và hiệu suất hoạt động của khu vực công.
- Nâng cao trách nhiệm giải trình trƣớc các chính trị gia và công chúng.
Những chiến lược thực hiện đã được các nước OECD áp dụng gồm:
+ Khuôn khổ pháp lý: Mỗi quốc gia có khuôn khổ pháp lý cho các cải cách một khác nhau, tại Hoa Kỳ, những cải cách của chính phủ đƣợc thực hiện thông qua luật; tại Canada, các sáng kiến cải cách đƣợc kết hợp giữa luật pháp và những đƣờng lối chính sách chính thức của chính phủ; tại Anh, chính phủ chƣa ban hành cải cách pháp luật mà thay vì đó là các bộ ban hành những đƣờng lối và các yêu cầu chính thức về cải cách ngân sách.
Ở một số nƣớc, pháp luật là yêu cầu cần thiết cho việc đƣa ra bất kỳ các sáng kiến cải cách, nhƣng ở một số nƣớc khác, điều này là không cần thiết. Sự ban hành các cải cách về pháp luật là không có sự đảm bảo rằng chúng sẽ thật sự đƣợc thực thi.
+ Các phương pháp thực hiện sáng kiến cải cách ngân sách:
Các nƣớc OECD đã sử dụng nhiều phƣơng pháp thực hiện các sáng kiến cải cách ngân sách, nhƣ: phƣơng pháp thực hiện từ trên xuống; phƣơng pháp từ dƣới lên; đƣa tin toàn phần; đƣa tin từng phần; phƣơng pháp tiếng nổ lớn; phƣơng pháp sự gia tăng, từ kết quả nghiên cứu về 8 quốc gia gồm: Öc, Canada, Đan Mạch, Hàn Quốc, Hà Lan, Thụy Điển, Vƣơng quốc Anh và Hoa Kì, OECD đã đƣa ra sự so sánh về việc sử dụng các phƣơng pháp thực hiện các sáng kiến cải cách ngân sách nhƣ sau:
* Phương pháp thực hiện từ trên xuống so với phương pháp từ dưới lên
Phƣơng pháp từ trên xuống là một phƣơng pháp đƣợc tập trung hoá hơn cho việc thực hiện các cải cách (nhƣ Chi-lê và Anh). Trong cái phƣơng pháp này, các cơ quan chính phủ trung ƣơng hay các cơ quan (Bộ Tài chính, văn phòng thủ tƣớng/tổng thống, hay văn phòng nội các) đóng vai trò cơ bản trong việc phát triển, thực hiện, hay quản lý
42
các cải cách. Sự tiếp cận này có xu hƣớng hệ thống hơn với các cơ quan trung ƣơng áp đặt các tiêu chuẩn và quy định có thể áp dụng đƣợc cho tất cả các cơ quan khác.
Với phƣơng pháp từ dƣới lên (nhƣ Ai-xơ-len hay Đan Mach), các cơ quan riêng biệt đóng vai trò là nhân vật chính trong các cải cách, sự tham gia của họ có thể là tự nguyện và họ có tự do để phát triển các phƣơng pháp và sự tiếp cận của chính họ. Tóm lại, có ít sự cƣỡng chế từ trên xuống. Lối tiếp cận này có xu hƣớng tình thế thay vì hệ thống, tạo ra nhiều bản chất tự nguyện và thiếu đi yêu cầu và cƣỡng chế tập trung.
Một đƣờng hƣớng tập trung cao độ có thể dẫn đến việc hiệu suất hoạt động chỉ là sự tuân lệnh/tuân thủ. Thay vì cải thiện hiệu suất hoạt động, thông tin hiệu suất hoạt động trở thành một nguyên tắc chung khác cần tuân thủ. Nếu thông tin hiệu suất không đƣợc sử dụng theo đúng ý định, nó có nguy cơ trở thành một công việc giấy tờ tốn kém.
* Việc đưa tin toàn phần so với đưa tin từng phần
Một số các quốc gia áp dụng một phƣơng pháp tiếp cận từ trên xuống dƣới và ban hành những cải cách trong pháp luật có xu hƣớng áp dụng việc đƣa tin toàn diện. Nhiều quốc gia áp dụng một phƣơng pháp tiếp cận toàn diện với những yêu cầu cho tất cả các bộ phát triển thông tin về hiệu suất hoạt động.
* Phương pháp tiếng nổ lớn so với sự gia tăng
Các nƣớc OECD đã áp dụng những khuôn khổ thời gian và thời lƣợng khác nhau cho việc thực hiện những sáng kiến này. Những phƣơng pháp thay thế bao gồm tiếng nổ lớn (Hàn Quốc) và sự gia tăng (Öc). Phƣơng pháp tiếng nổ lớn có thể đƣợc thực hiện nhiều hơn trong trƣờng hợp có những sự điều khiển mạnh mẽ cho thay đổi nhanh chóng. Nếu không có những sự điều khiển này, thật khó để thúc đẩy việc đƣa ra những cải cách.
Sử dụng thông tin hiệu suất hoạt động: Một nhân tố quan trọng để thúc đẩy việc sử dụng các thông tin hiệu suất hoạt động trong việc đƣa ra các quyết định liên quan đến ngân sách chính là phƣơng pháp lồng ghép chúng vào trong quá trình lập ngân sách.
Tóm lại, thông tin hiệu suất hoạt động đƣợc sử dụng nhƣ thiết bị tín hiệu để giám sát các cơ quan thi hành và để nêu bật lên khi những hành động bổ sung cần thiết trong trƣờng hợp các cơ quan thực hiện một cách yếu kém. Thông tin hoạt động thƣờng đƣợc sử dụng nhất bởi các Bộ Tài chính và các bộ ngành tiêu dùng ngân sách, họ thƣờng sử dụng nó để quản lý chƣơng trình ngân sách. Một lợi ích quan trọng đạt đƣợc trong việc sử dụng thông tin hiệu suất trong quá trình thực hiện ngân sách, đó là:Nâng cao tính minh bạch trong quản lý tài chính, ngân sách
Thực hiện việc tiếp tục sử dụng thông tin hiệu suất hoạt động trong các hệ thống ngân sách, OECD đưa ra một số khuyến nghị, như:
43
- Mỗi hệ thống hoạt động sẽ phát triển theo thời gian, và tạo ra những thách thức khác nhau trong mỗi giai đoạn.
- Phƣơng pháp tiếp cận cải cách cần phải thích nghi với những điều kiện, hoàn cảnh luôn thay đổi.
- Cần đƣa ra những khuyến khích để động viên cán bộ công chức thay đổi quan điểm, thái độ của họ.
- Cải thiện việc trình bày và báo cáo thông tin hiệu suất hoạt động. - Nhận diện những hạn chế của thông tin hiệu suất hoạt động. - Cần ghi nhớ rằng quá trình cũng quan trọng nhƣ đích đến.
2.4.1.7. Một số vấn đề được đúc kết từ kết quả nghiên cứu kinh nghiệm ở một số quốc gia trên thế giới
Một số vấn đề được đúc kết từ kinh nghiệm trong kiểm soát chi thường xuyên: 1) Sự tuân thủ nghiêm ngặt quy trình, trình tự lập, thảo luận và phê duyệt dự toán NSNN từ cấp cơ sở đến khi phê chuẩn của cơ quan lập pháp.
2) Công tác kiểm tra trƣớc, trong và sau khi chi thƣờng xuyên đƣợc thực hiện bởi một quy trình khép kín theo một cơ chế kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cá nhân và từng bộ phận tham gia vào quá trình chi Ngân sách, đó là kiểm soát viên tài chính, chuẩn chi viên, kế toán, thanh tra tài chính, toà thẩm kế hoặc tổng kiểm toán nhà nƣớc. Vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các bộ chi tiêu, Bộ Tài chính, Chính phủ và cơ quan lập pháp đƣợc phân định rõ ràng và thể chế hoá thành Luật.
3) Toàn bộ Hóa đơn đối với các khoản chi hàng hóa, dịch vụ từ NSNN phải đƣợc gửi về Kho bạc để thực hiện kiểm soát chi, chỉ những hóa đơn thật cần thiết mới đƣợc gửi về đơn vị sử dụng ngân sách. Hóa đơn đƣợc nhập vào phần mềm quản lý một cách có hệ thống tại Kho bạc để quản lý. Trong chấp hành chi đối với các khoản chi hàng hóa, dịch vụ từ NSNN nhất thiết phải kiểm soát tính nhất quán giữa hồ sơ pháp lý của khoản chi và Hóa đơn.
4) Phải tăng cƣờng cải cách các thủ tục hành chính trong công tác kiểm soát chi thƣờng xuyên đảm bảo đơn giản thủ tục, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho các đơn vị sử dụng ngân sách.
5) Giao nhiệm vụ quyết toán quỹ NSNN cho cơ quan KBNN đảm nhận. Đồng thời, thành lập cơ quan kiểm tra kế toán để thực hiện kiểm tra toàn bộ quá trình chi của đơn vị, kế toán, kiểm soát của KBNN và thanh toán của ngân hàng.
44
Một số kinh nghiệm được đúc kết lại từ phân tích, đánh giá các phương pháp tổ chức thực hiên các sáng kiến cải cách ngân sách từ việc sử dụng thông tin hiệu suất trong quá trình thực hiện ngân sách, cụ thể:
1) Việc thực hiện dự toán ngân sách dựa trên hiệu suất đƣợc gắn liền với những cố gắng cải cách lớn hơn nhằm cải thiện việc kiểm soát chi tiêu, và nâng cao hiệu quả chi tiêu của khu vực nhà nƣớc. Nhân tố thúc đấy chính cho cải cách đó là từ áp lực cắt giảm chi tiêu công cộng, với muc đích cải cách chung là kiểm soát chi tiêu, nâng cao hiệu quả và hiệu suất hoạt động của khu vực công.
2) Khuôn khổ pháp lý của cải cách quản lý ngân sách có thể thông qua pháp luật; kết hợp luật pháp và những đƣờng lối chính sách chính thức; hoặc các bộ ban hành những đƣờng lối và các yêu cầu chính thức. Điều quan trọng nhất đó là “Đảm bảo rằng chúng sẽ thật sự đƣợc thực thi”.
3) Cần áp dụng đồng thời nhiều phƣơng pháp thực hiện nhằm đạt hiệu quả cao nhất, nhƣ: phƣơng pháp từ trên xuống; phƣơng pháp từ dƣới lên; đƣa tin toàn phần; đƣa tin từng phần; phƣơng pháp tiếng nổ lớn; phƣơng pháp sự gia tăng.
4) Thông tin hiệu suất hoạt động đƣợc sử dụng nhƣ thiết bị tín hiệu để giám sát các cơ quan thi hành và để nêu bật lên khi những hành động bổ sung cần thiết trong trƣờng hợp các cơ quan thực hiện một cách yếu kém; góp phần đƣa ra những khuyến khích, động viên cán bộ công chức thay đổi quan điểm, thái độ làm việc của họ.
5) “Quá trình thực hiện các chính sách cũng quan trọng nhƣ đích đến”. Đây là kinh nghiệm có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong quản lý ngân sách hiện nay.