Chính sách tài khóa Việt Nam năm 2013

Sự can thiệp của Chính phủ vào nền kinh tế là một thực tế khách quan và đã được thừa nhận rộng rãi. Chính phủ có thể dùng nhiều công cụ khác nhau, trong đó có hệ thống chính sách kinh tế, đặc biệt là chính sách tài khóa để can thiệp vào nền kinh tế. Thông qua các công cụ như thuế, chi tiêu công, trợ cấp, giá và tỷ giá…, Chính phủ tác động vào nền kinh tế nhằm ổn định kinh tế vĩ mô, duy trì tăng trưởng, kiểm soát lạm phát và thực hiện các mục tiêu xã hội. Chính J.M. Keynes (1936) đã đánh giá cao hệ thống thuế khóa và công trái nhà nước, bởi lẽ đó là các công cụ tạo ra nguồn lực quan trọng cho ngân sách nhà nước (NSNN) và cho rằng nhà nước có thể thực hiện các biện pháp tạo ra tổng cầu hiệu quả thông qua các biện pháp kích thích từ chính sách tài khóa.Ở Việt Nam, kể từ khi tiến hành chính sách Đổi Mới kinh tế năm 1986, đặc biệt sau khi có Luật NSNN năm 1996 và sửa đổi năm 2002, Chính phủ đã tiến hành cải cách chính sách tài khóa sâu rộng, thường xuyên đổi mới phương pháp điều hành với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững trong dài hạn. Nhờ đó đã giải quyết một cách khá thành công những bất ổn của nền kinh tế trước tác động của môi trường trong nước và thế giới, tạo lập được sự ổn định kinh tế vĩ mô, duy trì được tăng trưởng khá ổn định, kiềm chế lạm phát và đạt được nhiều thành công đáng ghi nhận trong vấn đề đảm bảo an sinh xã hội.Trong thời gian gần đây, đặc biệt là từ đầu năm 2011, diễn biến tình hình kinh tế xã hội Việt Nam và thế giới xuất hiện nhiều yếu tố gây bất ổn kinh tế vĩ mô do dư âm của khủng hoảng kinh tế thế giới 2008 2009. Trên thế giới, đà phục hồi kinh tế thế giới chậm lại, lạm phát ở nhiều nước tăng cao; khủng hoảng nợ công ở châu Âu lan rộng;… Kinh tế trong nước vừa phải chịu những tác động bất lợi từ bên ngoài, vừa phải khắc phục những yếu kém nội tại bên trong; tỷ giá, lạm phát, lãi suất tăng cao, ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động sản xuất kinh doanh, đời sống của nhân dân, nhất là các hộ nghèo, yếu thế. Trong bối cảnh đó, Chính phủ Việt Nam đã từng bước chủ động thực hiện những điều chỉnh cần thiết trong chính sách tài khóa và điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính ngân sách hàng năm.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN

-ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP CƠ SỞ

CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VIỆT NAM

NĂM 2013

Mã số: KTQD 2013.04 TĐ

Chủ nhiệm đề tài : PGS.TS Lê Huy Đức

ThS Trần Thị Thu Huyền

HÀ NỘI, NĂM 2014

MỤC LỤC

DANH MỤC BẢNG BIỂU

BẢNG

LỜI NÓI ĐẦU

1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Sự can thiệp của Chính phủ vào nền kinh tế là một thực tế khách quan và

đã được thừa nhận rộng rãi Chính phủ có thể dùng nhiều công cụ khác nhau, trong đó có hệ thống chính sách kinh tế, đặc biệt là chính sách tài khóa để can thiệp vào nền kinh tế Thông qua các công cụ như thuế, chi tiêu công, trợ cấp, giá và tỷ giá…, Chính phủ tác động vào nền kinh tế nhằm ổn định kinh tế

vĩ mô, duy trì tăng trưởng, kiểm soát lạm phát và thực hiện các mục tiêu xã hội Chính J.M Keynes (1936) đã đánh giá cao hệ thống thuế khóa và công trái nhà nước, bởi lẽ đó là các công cụ tạo ra nguồn lực quan trọng cho ngân sách nhà nước (NSNN) và cho rằng nhà nước có thể thực hiện các biện pháp tạo ra tổng cầu hiệu quả thông qua các biện pháp kích thích từ chính sách tài khóa

Ở Việt Nam, kể từ khi tiến hành chính sách Đổi Mới kinh tế năm 1986, đặc biệt sau khi có Luật NSNN năm 1996 và sửa đổi năm 2002, Chính phủ đã tiến hành cải cách chính sách tài khóa sâu rộng, thường xuyên đổi mới phương pháp điều hành với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững trong dài hạn Nhờ đó đã giải quyết một cách khá thành công những bất ổn của nền kinh tế trước tác động của môi trường trong nước và thế giới, tạo lập được sự ổn định kinh tế vĩ mô, duy trì được tăng trưởng khá ổn định, kiềm chế lạm phát và đạt được nhiều thành công đáng ghi nhận trong vấn đề đảm bảo an sinh xã hội

Trong thời gian gần đây, đặc biệt là từ đầu năm 2011, diễn biến tình hình kinh tế - xã hội Việt Nam và thế giới xuất hiện nhiều yếu tố gây bất ổn kinh tế vĩ

mô do dư âm của khủng hoảng kinh tế thế giới 2008 -2009 Trên thế giới, đà phục hồi kinh tế thế giới chậm lại, lạm phát ở nhiều nước tăng cao; khủng hoảng

nợ công ở châu Âu lan rộng;… Kinh tế trong nước vừa phải chịu những tác động bất lợi từ bên ngoài, vừa phải khắc phục những yếu kém nội tại bên trong;

tỷ giá, lạm phát, lãi suất tăng cao, ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động sản xuất -

kinh doanh, đời sống của nhân dân, nhất là các hộ nghèo, yếu thế Trong bối cảnh đó, Chính phủ Việt Nam đã từng bước chủ động thực hiện những điều chỉnh cần thiết trong chính sách tài khóa và điều hành thực hiện nhiệm vụ tài chính ngân sách hàng năm

Năm 2012, mặc dù kinh tế thế giới tiếp tục biến động phức tạp, kinh tế trong nước gặp nhiều khó khăn, thách thức, song nền kinh tế Việt Nam đã đạt được những thành tựu quan trọng: Kinh tế vĩ mô ổn định hơn, lạm phát được kiềm chế, sản xuất có dấu hiệu phục hồi, an sinh xã hội và phúc lợi xã hội cơ bản được bảo đảm Đạt được những thành tựu đó là nhờ Chính phủ đã triển khai quyết liệt và động bộ nhiều giải pháp, trong đó đặc biệt phải kể đến là điều chỉnh chính sách tài khóa Tuy nhiên, áp lực lạm phát và bất ổn kinh tế vĩ mô vẫn còn lớn; các chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế, tổng đầu tư toàn xã hội, tạo việc làm mới, tỷ lệ giảm nghèo…không đạt được kế hoạch đề ra Thị trường tiền tệ diễn biến phức tạp; Doanh nghiệp hoạt động sản xuất, kinh doanh gặp nhiều khó khăn, nhất là trong tiếp cận vốn tín dụng, hàng hóa tồn kho nhiều; số doanh nghiệp phải giải thể, ngừng hoặc thu hẹp hoạt động vẫn ở mức cao Thị trường bất động sản trầm lắng, chưa có khả năng phục hồi; thị trường chứng khoán sụt giảm mạnh

Năm 2013, dự báo kinh tế thế giới tiếp tục khó khăn, diễn biến phức tạp và tiềm ẩn nhiều rủi ro; thương mại toàn cầu phục hồi chậm, tăng trưởng kinh tế không cao hơn nhiều so với năm 2012 Ở trong nước, bên cạnh những kết quả đạt được, nền kinh tế vẫn còn rất nhiều khó khăn Năm 2013 là năm bản lề của

kế hoạch 5 năm nhưng nhiều chỉ tiêu sau 2 năm thực hiện vẫn còn khá thấp so với mức đề ra cho cả thời kỳ 2011 – 2015 Báo cáo của Chính phủ về “tình hình

kinh tế - xã hội năm 2012 và nhiệm vụ năm 2013” tại phiên khai mạc kỳ họp thứ

4 Quốc hội khóa XIII đã xác định rõ mục tiêu tổng quát năm 2013 là “Tăng

cường ổn định kinh tế vĩ mô; lạm phát thấp hơn, tăng trưởng cao hơn năm 2012 Đẩy mạnh thực hiện 3 đột phá chiến lược gắn với tái cơ cấu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng Bảo đảm an sinh xã hội và phúc lợi xã hội Nâng cao

hiệu quả công tác đối ngoại và hội nhập quốc tế Tăng cường quốc phòng, an ninh và bảo đảm ổn định chính trị - xã hội Tạo nền tảng phát triển vững chắc hơn cho những năm tiếp theo” Về điều hành chính sách, Chính phủ cũng đã xác định rõ: Điều hành chính sách tiền tệ, tài khóa chặt chẽ, linh hoạt; gắn kết chính sách tài khoá với chính sách tiền tệ theo mục tiêu tăng cường ổn định vĩ mô và bảo đảm tăng trưởng hợp lý.

Theo nhận định của các nhà kinh tế, bước vào năm kế hoạch 2013 nền kinh

tế đang có nguy cơ đối mặt với 3 thách thức lớn liên quan đến điều hành chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ, đó là:

- Thách thức từ mâu thuẫn giữa thực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh tế và mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, ổn định đồng tiền và kiềm chế lạm phát

- Thách thức trong trung hạn chính sách tài khóa đứng trước 3 áp lực: từng bước giảm dần tỷ lệ động viên vào NSNN so với GDP, nhu cầu tăng chi đáp ứng các nhiệm vụ về phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là chính sách an sinh xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng và bảo đảm cân đối NSNN

- Thách thức về áp lực trong vấn đề giải quyết nợ công trong những năm tiếp theo có xu hướng ngày càng lớn hơn

Trong bối cảnh đó, vấn đề đặt ra là: để thực hiện thành công mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của kế hoạch 5 năm 2011 -2015, cùng với việc thực hiện đồng bộ các chính sách khác, chính sách tài khóa năm 2014 và các năm tiếp theo cần được định hướng như thế nào và biện pháp chỉ đạo chỉ đạo điều hành ra sao? Nhằm góp phần giải quyết nhiệm vụ đó, việc phân tích, đánh giá tình hình thực hiện chính sách tài khóa năm 2013 nhằm rút ra được những thành công và chỉ ra các mặt hạn chế cùng nguyên nhân của nó là một yêu cầu cần thiết trước khi bước vào năm kế hoạch 2014

2 MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

Mục tiêu tổng quát của đề tài là phân tích, đánh giá được thực trạng chính sách tài khóa cùng những biện pháp điều hành trong năm 2013, trên cơ sở đó đề

xuất được những định hướng chủ yếu trong chính sách tài khóa của Việt Nam năm 2014 và kiến nghị các giải pháp điều hành chính sách nhằm góp phần thực hiện hiệu quả các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội năm 2014 và những năm tiếp theo.

Để đạt được mục tiêu tổng quát đó, đề tài cần đạt tới các mục tiêu cụ thể sau đây:

- Hệ thống hóa các vấn đề lý luận làm cơ sở cho việc phân tích, đánh giá chính sách tài khóa, các nhân tố quyết định việc định hướng chính sách tài khóa, các công cụ thực thi chính sách

- Phân tích được các nội dung chủ yếu của chính sách tài khóa năm 2013, diễn biến điều hành chính sách qua thực thi các công cụ chính sách trong năm, đồng thời đánh giá được tác động và hiệu quả của chính sách đến phát triển kinh

tế - xã hội của đất nước trong năm 2013

- Đánh giá được những thành công và hạn chế của chính sách tài khóa năm

2013 và nguyên nhân của những hạn chế

- Đề xuất những định hướng chính sách tài khóa năm 2014 và các giải pháp điều hành trong thực tế

3 ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI NGHIÊN CỨU

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài tập trung vào quá trình thực thi chính sách tài khóa năm 2013 với các điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước trong quan hệ với môi trường kinh tế thế giới Cụ thể, đề tài sẽ tập trung nghiên cứu các vấn đề: i) Bối cảnh kinh tế - xã hội trong năm và các mục tiêu kinh tế vĩ mô

mà chính sách tài khóa hướng tới; ii) Quan điểm và nội dung chính sách tài khóa năm 2013;iii) Các công cụ và cách thức điều hành chính sách triển khai trong năm 2013;iv) Bối cảnh kinh tế - xã hội bước vào năm tài khóa 2014, các mục tiêu kinh tế vĩ mô cần đạt được và quan điểm, định hướng chính sách tài khóa và giải pháp cho năm 2014

- Tác động của chính sách tài khóa đến các biến kinh tế vĩ mô.

- Các thách thức của chính sách tài khóa trong trung hạn

b) Về thời gian: Thời gian khảo sát đánh giá là năm tài khóa 2013 và định hướng chính sách năm 2014

4 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG VÀ NGOÀI NƯỚC

4.1 Ngoài nước

Chính sách tài khóa và điều chỉnh chính sách tài khóa trong nền kinh tế thị trường đã được nghiên cứu ở các phương diện khác nhau ở nước ngoài Về lý thuyết phải kể đến lý thuyết kinh tế của J.M.Keynes ra đời sau cuộc đại suy thoái 1929 – 1933 và nó đã trở thành cơ sở lý thuyết mang tính kinh điển để chính phủ các nước có nền kinh tế thị trường hiện đại can thiệp vào nền kinh tế, đặc biệt theo hướng tăng chi tiêu của chính phủ Trên thực tế, trong thời gian gần đây một số quốc gia như Mỹ, Anh, Trung Quốc cũng đã thực hiện chính sách tài khóa thông qua kế hoạch kích thích một cách khá ấn tượng Gói kích thích của Mỹ và Anh chủ yếu hướng tới khu vực tài chính để cứu hệ thống không bị sụp đổ và mang tính cứu trợ trực tiếp Còn gói kích thích của Trung Quốc lại hướng tới xây dựng cơ sở hạ tầng đồng thời kết hợp giải quyết các vấn

đề xã hội do hậu quả của quá trình tăng trưởng nóng trong suốt thời gian dài Rõ ràng ở mỗi quốc gia và mỗi hoàn cảnh khác nhau đã vận dụng chính sách Tài khóa mang màu sắc khác nhau Tuy nhiên đến nay ở nước ngoài chưa có công trình nào nghiên cứu về chính sách tài khóa của Việt Nam trong năm 2013

- Một trong những nghiên cứu mở đầu về chính sách tài khóa Việt Nam sau gia nhập WTO là Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ ( tháng 12-2006) “ Cơ sở

lý luận và thực tiễn cho việc điều chỉnh chính sách tài khóa Việt Nam sau khi gia nhập tổ chức thương mại thế giới” của nhóm nghiên cứu thuộc Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương do TS Lê Xuân Sang làm chủ nhiệm[19] Đề tài

đã đưa ra khung khổ lý luận về các nhân tố tác động đến điều chỉnh chính sách tài khóa quốc gia (chủ yếu là chính sách thuế, thuế quan và trợ cấp) sau khi Việt Nam gia nhập WTO; Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế trong việc cắt giảm thuế quan, điều chỉnh thuế quan và trợ cấp để bảo hộ và nâng cao năng lực cạnh tranh các ngành hàng đồng thời giảm thiểu các tổn phí và các vấn đề xã hội; Đưa ra các nguyên tắc chủ đạo, phương thức thực hiện và khuyến nghị các nội dung điều chỉnh chính sách tài khóa Việt Nam sau gia nhập WTO Mặc dù đề tài đã

sớm tiếp cận vấn đề có tính chiến lược, có nhiều đóng góp mới, đáp ứng được yêu cầu quản lý trong giai đoạn sau WTO Tuy nhiên, ngoại trừ yếu tố thời gian, phạm

vi nghiên cứu của đề tài chủ yếu giới hạn trong bối cảnh gia nhập WTO, chưa tính đến những biến động của nền kinh tế Việt Nam trước những tác động của khủng hoảng kinh tế thế giới, dẫn đến những hậu quả tất yếu về suy giảm kinh tế, lạm phát, thị trường ngưng đọng, việc làm và thu nhập khó khăn như hiện nay

- Đề tài nghiên cứu “ Về chính sách chống suy thoái ở Việt Nam hiện nay: chính sách kích cầu” (2008) của Trung tâm nghiên cứu kinh tế và chính sách (CEPR - do nhóm nghiên cứu Nguyến Đức Thành, Bùi Trinh, Phạm Thế Anh,

…) thực hiện Đề tài đã hệ thống hóa lại lý thuyết kích cầu và kinh nghiệm vận dụng ở một số nước như Mỹ, Anh, Trung Quốc, từ đó đánh giá về mức độ bền vững của Ngân sách nhà nước khi Việt Nam theo đuổi các gói kích cầu, từ đó kiến nghị nên kích cầu vào đâu để duy trì được tăng trưởng kinh tế Có thể thấy những nghiên cứu, thảo luận của nhóm nghiên cứu chỉ tập trung vào biện pháp kích cầu từ các gói hỗ trợ của chính phủ mà chưa nghiên cứu một cách toàn diện các công cụ của chính sách tài khóa quốc gia, nhất là trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam đang theo đuổi các mục tiêu nóng bỏng như hiện nay: Ổn định

vĩ mô, hạn chế lạm phát, làm sống động thị trường, thúc đẩy tăng trưởng, mục tiêu ngân sách, an sinh xã hội

- Trong thời gian qua đã có nhiều cuộc Hội thảo quốc tế và quốc gia về chủ đề chính sách tài khóa của Việt Nam Tiêu biểu có thể kể đến Hội thảo Quốc tế với

chủ đề: “Các giải pháp đổi mới chính sách tài khóa với việc tái cơ cấu nền kinh tế

” do Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội tổ chức Với sự có mặt của nhiều

chuyên gia kinh tế, tài chính nổi tiếng cả trong và ngoài nước, trong thời gian 1 ngày, hội thảo tập trung thảo luận 6 chuyên đề, gồm: chính sách tài khóa tích cực

và cơ cấu nền kinh tế bền vững; tái cơ cấu kinh tế: từ nguyên lý đến hành động – một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam; giải pháp đổi mới chính sách thuế phục

vụ tái cơ cấu kinh tế; cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước và đầu tư công hướng tới tái cấu trúc nền kinh tế; các giải pháp về chính sách tiền tệ phối hợp với chính sách

tài khóa hướng tới tái cơ cấu lại nền kinh tế; giới thiệu về kinh nghiệm điển hình của một số quốc gia tiêu biểu về các giải pháp đổi mới chính sách tài khóa với việc tái cơ cấu nền kinh tế Nhìn chung Hội thảo đã đề cập một cách khá toàn diện các giải pháp hướng vào việc cấu trúc lại nền kinh tế, đóng góp nhiều ý kiến quan trọng có ý nghĩa điều hành trong thời kỳ dài hạn Tuy nhiên Hội thảo chưa

đi sâu, cụ thể vào việc điều hành chính sách tài khóa trong một năm tài khóa nào

và đặc bệt là phân tích, dự báo diễn biến của thực hiện chính sách tài khóa của Việt Nam năm 2013

- Một trong những công trình nghiên cứu đáng chú ý trong thời gian gần đây là tập hợp các nghiên cứu được tiến hành ở Viện Nghiên cứu Quản lý kinh

tế trung ương bao gồm: Chính sách tài khóa - tiền tệ ổn định kinh tế vĩ mô thúc

đẩy tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam ( 2010); Chính sách tài khóa và hệ thống ngân sách ( 2011)… Các Chuyên đề này xem xét khái quát tình hình thực hiện

chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ ở Việt Nam trong thời gian qua, nhất là năm 2009, nêu ra một số vấn đề của nền kinh tế có thể ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô và tăng trưởng, từ đó đề xuất các giải pháp về chính sách tài khóa

và chính sách tiền tệ nhằm thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế năm 2010 và những năm tiếp theo

-Năm 2011, trên cơ sở hợp tác nghiên cứu giữa Cục Tin học và Thống kê tài chính - Bộ Tài chính và Trung tâm nghiên cứu kinh tế và phát triển Anh

Nguyễn (ANCE) đã xây dựng nên Báo cáo Kinh tế tài chính Việt Nam 2011[2]

Đây là bản báo cáo nhằm tổng kết, đánh giá và phân tích những diễn biến kinh

tế - tài chính trong những năm đã qua, như là kết quả từ những diễn biến chính sách và thực tiễn của những năm trước Đồng thời, bản báo cáo đã đánh giá diễn biến kinh tế tài chính nước ta trong khung khổ kinh tế toàn cầu Độ mở cửa cao

và ngày càng tăng của Việt Nam, với luồng hàng hóa và dịch vụ, vốn và du lịch, đã khiến nền kinh tế ngày càng trở nên nhạy cảm hơn đối với những biến động của nền kinh tế toàn cầu Báo cáo dành một phần để phân tích những biến động kinh tế thế giới trong năm 2011 có ảnh hưởng đến kinh tế Việt Nam Bên cạnh đó, báo cáo nhận định diễn biến kinh tế - tài chính trong

nước theo cả bên cung và bên cầu Phân tích những diễn biến trên các khu vực: sản xuất, tài chính tiền tệ, đối ngoại và Chính phủ Cuối cùng báo cáo đưa ra một số kịch bản dự báo về tăng trưởng kinh tế, từ đó có những nhận định về gợi ý chính sách Tuy nhiên, Báo cáo không đi sâu vào đề xuất những chính sách cụ thể mà dừng lại ở các khuyến nghị mang tính chất vĩ mô.

- Ngoài ra, trong thời gian qua cũng có nhiều bài báo, nghiên cứu về Chính sách tài khóa của Việt Nam được đăng tải trên trên các Tạp chí chuyên ngành trong nước Có thể kể đến các công trình nghiên cứu như: Phối hợp chính sách tài khóa với tiền tệ trong giải quyết các vấn đề kinh tế vĩ mô (PGS TS Bùi Tất Thắng - Tạp chí Tài chính số 3 – 2013); Chính sách tiền tệ với nhiệm vụ ổn định kinh tế vĩ mô và hỗ trợ tăng trưởng kinh tế sau khủng hoảng (của TS Nguyễn

Thị Kim Thanh- Tạp chí Ngân hàng số 19/2009); Giới hạn của chính sách tiền tệ

và chính sách tài khoá trong kích cầu ở Việt Nam (của TS Tô Kim Ngọc - Tạp chí Ngân hàng số 18/2009); Phối hợp điều hành chính sách tài khóa – tiền tệ:

Kinh nghiệm quá khứ, bài học cho tương lai ( của TS Đào Minh Tú - Tạp chí

Tài chính số 3 – 2013)…Nhìn chung các bài nghiên cứu của các tác giả đã đề cập đến các khía cạnh khác nhau về cơ chế, công cụ và phương thức kết hợp các chính sách trong quá trình thực thi chính sách tài khóa Tuy nhiên các nghiên cứu chưa đi sâu vào phân tích điều hành, diễn biến của việc sử dụng các công cụ chính sách và đặc biệt là tác động của chúng đến nền kinh tế trong một năm tài khóa cụ thể nào

Tóm lại, trong thời gian qua đã có nhiều công trình nghiên cứu trong nước

và nước ngoài liên quan trực tiếp và gián tiếp đến Chính sách tài khóa của Việt Nam Có thể nói đây là một lĩnh vực đã và đang thu hút được sự quan tâm của giới nghiên cứu khoa học kinh tế và các nhà quản lý chuyên ngành Các công trình nghiên cứu đã hệ thống hóa được các kiến thức lý luận trong hoạch định chính sách tài khóa quốc gia, đồng thời đóng góp nhiều cứ liệu thực tiễn trong việc định hướng, điều hành chính sách tài khóa theo những mục tiêu cụ thể Tuy nhiên có thể nhận thấy điều thiếu vắng trong các nghiên cứu thời gian qua là chưa chỉ ra được những diễn biến và các tác động cũng như hiệu quả của chính

sách tài khóa thường niên đến mục tiêu vĩ mô của nền kinh tế làm cơ sở cho việc định hướng điều chỉnh chính sách cũng như công tác điều hành chính sách cho các năm kế tiếp Đặc biệt hiện chưa có đề tài nghiên cứu nào thực hiện việc đánh giá, tổng kết chính sách tài khóa Việt Nam cho năm 2013 và làm căn cứ cho việc định hướng chính sách năm 2014 Đây chính là khoảng trống cần nghiên cứu của đề tài.

5 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Để thực hiện mục tiêu nghiên cứu, đề tài đã sử dụng các phương pháp: Phương pháp miêu tả, so sánh, tổng hợp, phân tích định tính - phương pháp chuyên gia Đặc biệt, đối với phương pháp chuyên gia, đề tài đã thực hiện theo cách tiếp cận mục tiêu Nghĩa là, trên cơ sở mục tiêu nghiên cứu nhóm nghiên cứu chuẩn bị danh mục câu hỏi trước, sau đó tìm kiếm các cuộc phỏng vấn phù hợp được đăng tải trên mạng Internet có nội dung phù hợp với câu hỏi đặt ra và tiếp nhận các câu trả lời tương ứng Trong điều kiện thông tin truyền thông thuận lợi hiện nay, hơn nữa các cuộc phỏng vấn được truyền tải đối với chủ đề chính sách tài khóa là khá nhiều và thường xuyên thì phương pháp này cho hiệu quả cao và tiết kiệm thời gian, công sức trong nghiên cứu Danh mục các câu hỏi

và chuyên gia trả lời được nêu ở phần phụ lục

- Thông tin số liệu: Các số liệu thứ cấp thu thập từ Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các báo cáo của Chính phủ, Quốc hội tại các

kỳ họp, các Tổ chức quốc tế tại Việt Nam Ngoài ra các thông tin số liệu cũng được thu thập, tổng hợp từ các cuộc Hội thảo, các báo cáo của các cơ quan chức năng chuyên ngành, các bài viết và công trình nghiên cứu của các nhà khoa học

đã được công bố trong những năm qua

6 KẾT CẤU ĐỀ TÀI

Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài được kết cấu theo 3 chương:

Chương 1 Khung lý thuyết phân tích chính sách tài khóa

Chương 2.Thực trạng chính sách tài khóa Việt Nam thời gian qua (2011- 2013) Chương 3 Định hướng và giải pháp chính sách tài khóa năm 2014

Chương 1 KHUNG LÝ THUYẾT PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA

1.1 Lý luận chung về phân tích chính sách kinh tế - xã hội

1.1.1 Khái niệm chính sách

Khoa học nghiên cứu về chính sách đến nay chưa có một định nghĩa hay khái niệm thống nhất về "chính sách" Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam (1995) chính sách được hiểu là "những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ; chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực nào đó Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tuỳ thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội Muốn định ra chính sách đúng phải vừa căn cứ vào tình hình thực tiễn trong từng lĩnh vực, từng giai đoạn, phải vừa giữ vững mục tiêu chung, phương hướng được xác định trong đường lối nhiệm vụ chung vừa linh hoạt vận dụng trong điều kiện cụ thể Các chính sách có thể được đề ra và thực hiện ở nhiều cấp độ khác nhau: chính sách của chính phủ, chính sách của chính quyền địa phương, chính sách của một bộ, chính sách của một tổ chức đoàn thể, chính sách của một doanh nghiệp… Tuy nhiên, trên thực tế, thuật ngữ “chính sách” chủ yếu được dùng với

ý nghĩa là do các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước ban hành Những chính sách này có mục đích nhằm giải quyết các vấn đề có tính chất cộng đồng và thường được gọi là chính sách công

Chính sách công là một chuỗi các quyết định hoạt động của Nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định

Theo Giáo trình Chính sách Kinh tế - xã hội của Khoa Khoa học quản lý, Trường Đại học Kinh tế quốc dân [10] cho rằng "Chính sách kinh tế - xã hội là tổng thể các quan điểm tư tưởng phát triển, những mục tiêu tổng quát và những phương thức cơ bản để thực hiện mục tiêu phát triển đất nước’’

Chính sách Kinh tế - xã hội theo nghĩa hẹp có nhiều khái niệm khác nhau Giáo trình Chính sách Kinh tế - xã hội của Khoa Khoa học quản lý, Trường Đại học Kinh tế quốc dân cho rằng "Chính sách kinh tế - xã hội là tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các giải pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các chủ thể kinh tế - xã hội nhằm giải quyết vấn đề chính sách, thực hiện những mục tiêu nhất định theo định hướng mục tiêu tổng thể của đất nước"

Từ một số điểm chung của các khái niệm trên và thực tiễn cho rằng, chính sách kinh tế - xã hội (hay còn gọi là chính sách công) hiểu theo nghĩa rộng đó là tổng thể các quan điểm tư tưởng phát triển, những mục tiêu tổng quát và những phương thức cơ bản để thực hiện mục tiêu phát triển đất nước Theo nghĩa hẹp, chính sách kinh tế - xã hội là tổng thể các quan điểm, với công cụ, phương tiện, biện pháp, kỹ thuật mà nhà nước sử dụng để tác động tới các đối tượng, các khách thể quản lý, theo đuổi những mục tiêu đã định trong một khoảng thời gian xác định Như vậy, chính sách bao hàm năm yếu tố cấu thành: (1) chủ thể chính sách với hệ quan điểm chỉ đạo; (2) mục tiêu của chính sách; (3) các nguồn lực thực thi chính sách; (4) môi trường của chính sách và (5) các đối tượng liên quan đến chính sách

1.1.2 Phân tích chính sách kinh tế - xã hội

1.1.2.1 Mục đích và nội dung phân tích chính sách

Phân tích chính sách là việc phối hợp các phân tích riêng rẽ về hiệu quả và hiệu lực chính sách để đưa ra kết quả tổng hợp về chính sách Đó là quá trình xem xét, so sánh, đánh giá mục tiêu, nội dung và các ảnh hưởng của chính sách

để đưa ra những kiến nghị về chính sách trên cơ sở lợi ích xã hội Phân tích chính sách có các nhiệm vụ chủ yếu sau đây:

- Xem xét, đánh giá, so sánh các mục tiêu, giải pháp, công cụ chính sách nhằm lựa chọn phương án chính sách thích hợp cho sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình phát triển kinh tế xã hội

- Đánh giá các ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp của chính sách đến sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước cũng như các hoạt động của các chủ thể kinh tế.

- Đề ra các kiến nghị để điều chỉnh, hoàn thiện và đổi mới chính sách

Tùy thuộc vào mục tiêu của phân tích chính sách, có thể tiếp cận phân tích chính sách trên hai bình diện vĩ mô và vi mô Trong phạm vi nghiên cứu này, cách tiếp cận phân tích vĩ mô được xem xét một cách cụ thể

Mục tiêu của phân tích chính sách trên bình diện vĩ mô là là xem xét, đánh giá ảnh hưởng của chính sách lên tất cả các chủ thể kinh tế - xã hội và mục tiêu phát triển kinh tế của đất nước như tăng trưởng kinh tế, ổn định kinh tế vĩ

mô, tiến bộ xã hội…Với cách tiếp cận này, các chính sách được coi là bộ phận của chiến lược – kế hoạch phát triển và được đặt trong bối cảnh chung của nền kinh tế Khung khổ của phân tích chính sách bao gồm ba bộ phận hợp thành có quan hệ chặt chẽ với nhau, đó là: chiến lược/ kế hoạch, bối cảnh và sự thực hiện chính sách Nhiệm vụ của cơ bản của phân tích chính sách là xác định và đánh giá mối quan hệ giữa các biến số của ba bộ phận cấu thành đó

Bảng 1 Ba bộ phận cấu thành của phân tích chính sách vĩ mô

Chiến lược/Kế hoạch Bối cảnh Các chỉ tiêu thực hiện

- Cán cân thanh toán;

-Tỷ giá hối đoái -Thuế quan, hạn ngạch.

Nguồn: Chính sách kinh tế - xã hội, NXB Khoa học kỹ thuật, tr143.

1.1.2.2 Quy trình phân tích chính sách

Phân tích chính sách trên phương diện vĩ mô được thực hiện theo ba nội dung:

a) Xác định các bộ phận cấu thành của phân tích chính sách:

Các bộ phận cấu thành như đã trình bày trong bảng 1, bao gồm:

- Chiến lược/ kế hoạch phát triển: là định hướng phát triển của đất nước trong một thời kỳ nhất định, trong đó bao gồm các mục tiêu phát triển cùng các chính sách và biện pháp thực hiện Trong phân tích chính sách vĩ mô cần xác định rõ thứ tự ưu tiên của các mục tiêu, chiều hướng và mức độ tác động của các chính sách lên yếu tố nào trong bối cảnh phát triển của nền kinh tế Các mục tiêu của chiến lược được cụ thể hóa thành các chỉ tiêu, cho phép định lượng đảm bảo

có thế so sánh và đánh giá cụ thể Chẳng hạn, mục tiêu tăng trưởng được cụ thể hóa thành tỷ lệ tăng GDP; mục tiêu ổn định kinh tế được cụ thể hóa thông qua tỷ

lệ lạm phát, tỷ giá hối đoái, cán cân thanh toán, bội chi ngân sách…

Các chính sách là những hành động của nhà nước nhằm hướng tới thực hiện mục tiêu chiến lược của đất nước Phạm vi chính sách rất rộng lớn, bao gồm chính sách kinh tế, chính sách xã hội, chính trị…Mỗi nhóm chính sách lại được phân nhỏ thành các chính sách nhỏ hơn Nhìn chung, trong hệ thống chính sách

vĩ mô, các chính sách liên quan đến việc huy động, phân bố, sử dụng có hiệu quả nguồn lực có vai trò quan trọng trong việc thực hiện thành công các mục tiêu của chiến lược Một trong những chính sách quan trọng có vai trò như vậy

là chính sách tài khóa

- Bối cảnh phân tích chính sách: Bối cảnh bao gồm ba yếu tố là nguồn lực, những chủ thể kinh tế - xã hội và luật chơi Các nguồn lực như con người,vốn, tài nguyên và công nghệ có ảnh hưởng lớn đến tính khả thi của các chính sách

và khả năng sáng tạo của các chủ thể kinh tế -xã hội Các chủ thể bao gồm các

hộ gia đình, các doanh nghiệp, các tổ chức trong và ngoài nước Yêu cầu đặt ra

là, các chính sách cần đảm bảo tăng cường tính chủ động, sáng tạo của các chủ

thể Cũng cần thấy rõ tầm quan trọng của môi trường quốc tế trong việc ban hành và thực thi các chính sách Trong điều kiện hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, các doanh nghiệp trong nước phải cạnh tranh, hợp tác với các doanh nghiệp nước ngoài vốn có quy tắc và chính sách khác với trong nước Vì vậy, việc ban hành chính sách cũng như thiết lập một quy tắc chung nhằm đảm bảo tạo nên một sân chơi bình đẳng là hết sức cần thiết.

- Các chỉ tiêu phân tích đánh giá chính sách: Các chỉ tiêu được xây dựng nhằm cụ thể hóa các mục tiêu của chiến lược, đồng thời cho phép đo lường khả năng thực hiện mục tiêu chính sách Trong phân tích chính sách vĩ mô cần xác định 4 nhóm chỉ tiêu quan trọng về kinh tế, xã hội, chính trị và quốc tế

b) Đánh giá chính sách

Sự phát triển của nền kinh tế là một quá trình vận động, biến đổi không ngừng theo chiều hướng tiến bộ cả về số lượng và chất lượng Trong quá trình đó, nền kinh tế một mặt chịu sự điều tiết của các chính sách hiện hành, mặt khác luôn luôn đòi hỏi bổ sung các chính sách mới cho phù hợp với đều kiện và hoàn cảnh mới Các chính sách mới ra đời và hoạt động là để thay đổi những yếu tố nhất định của bối cảnh, nhưng ngược lại, bối cảnh lại gây ra cản trở đối với chính sách mới và chịu ảnh hưởng nặng nề của chính sách cũ Vì vậy, việc đánh giá chính sách trên phương diện vĩ mô đòi hỏi phải xem xét kỹ mối quan hệ giữa các chính sách và sự phát triển đất nước Tiêu chuẩn để đánh giá chính là các mục tiêu của chiến lược hoặc kế hoạch phát triển, kết quả đạt được trong quá khứ và so sánh quốc tế Trong quá trình đánh giá chính sách cần chú ý 3 đặc điểm sau đây:

- Thứ nhất, các chính sách kinh tế phải có tác động tích cực đến quá trình huy động, phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực

- Thứ hai, các chính sách có làm thay đổi luật chơi và các chủ thể tham gia hay không? Thông thường trong hệ thống chính sách có thể phân ra hai loại là chính sách bảo thủ và chính sách cấp tiến Đánh giá chính sách cần làm rõ mối quan hệ giữa hai loại chính sách đó Nói một cách khác là xác định xem, chính

sách nào có khả năng đem lại lợi ích cho các chủ thể tham gia, chính sách nào đòi hỏi có chủ thể mới, đòi hỏi quy tắc trò chơi mới và khả năng tổ chức và tạo luật chơi mới để thực hiện chính sách.

- Thứ ba, do nền kinh tế là một hệ thống phức tạp, với nhiều mối quan hệ chằng chịt, nên có thể thấy rằng, một sự biến chuyển nhất định nào đó của nền kinh tế không chỉ là kết quả điều chỉnh của duy nhất một chính sách mà là tổng hợp sự tác động của nhiều chính sách Trong nhiều trường hợp, nhờ thực hiện các chính sách gián tiếp đã làm thay đổi các tổ chức, các quy tắc chính thức và không chính thức, mà bản thân sự thay đổi đó đã tạo điều kiện thuận lợi để đưa các chính sách mới đi vào cuộc sống

Với ba đặc điểm đó, trong đánh giá chính sách cần thực hiện được các nội dung sau đây:

- Đánh giá ảnh hưởng của chính sách lên sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước cũng như các đối tượng chính sách

- Đánh giá hiệu lực và hiệu quả chính sách

- Đưa ra các kiến nghị điều chỉnh chính sách cũng như đề xuất đổi mới chính sách

c) Công cụ phân tích chính sách trên bình diện vĩ mô

Phân tích chính sách trên bình diện vĩ mô nhằm xác định mức độ đạt được các mục tiêu đã đề ra, kiểm tra hiệu lực và hiệu quả kinh tế - xã hội của chính sách, đảm bảo các chính sách được xây dựng sẽ đem lại lợi ích cho toàn thể xã hội Để đạt được mục tiêu đề ra, trong phân tích chính sách thường sử dụng các công cụ sau đây:

- Các công cụ định lượng như các mô hình kinh tế vĩ mô, ma trận kế toán

1.2 Chính sách tài khóa và công cụ của chính sách tài khóa

1.2.1 Khái niệm và phân loại

Chính sách tài khóa là các chính sách của chính phủ nhằm tác động lên định hướng phát triển của nền kinh tế thông qua những thay đổi trong chi tiêu chính phủ (đầu tư công cộng ) và thuế khóa Chính sách tài khóa cùng với chính sách tiền tệ có ba mục tiêu cơ bản: thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo việc làm đầy đủ và ổn định lạm phát ở mức hợp lý Tuy nhiên, sự tác động của chính sách tài khóa đến sự phát triển của nền kinh tế có sự khác nhau trong ngắn hạn và dài hạn Trong thời kỳ ngắn hạn, khi các nguồn lực đã được sử dụng đầy đủ, sự can thiệp của chính phủ thông qua chính sách tài khóa chỉ có thể tác động đến cách thức phân chia thu nhập Ngược lại trong thời kỳ dài hạn, khi nền kinh tế còn có các nguồn lực chưa được sử dụng hết, chính sách của chính phủ có tác động kích thích việc huy động nguồn lực, qua đó thúc đẩy gia tăng sản lượng, đồng thời trong quá trình đó nó cũng ảnh hưởng đến sự phân phối thu nhập Rõ ràng, kể cả trong trường hợp khi sản lượng của nền kinh tế bị sụt giảm, vẫn có một lượng tiết kiệm từ thu nhập quốc dân được chuyển thành đầu tư, và khi đầu tư tăng lên

sẽ là động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong dài hạn

Như vậy, chính sách tài khóa có thể ảnh hưởng đến tiết kiệm, đầu tư và tăng trưởng kinh tế trong dài hạn, tuy nhiên trong ngắn hạn, chính sách tài khóa chủ yếu ảnh hưởng đến tổng cầu về hàng hóa và dịch vụ Ngoài ra, trong nền kinh tế thị trường, để thực hiện vai trò điều tiết của Nhà nước, chính sách tài khóa của chính phủ còn có nhiệm vụ điều hòa phân phối thu nhập nhằm bảo đảm an sinh xã hội Chính sách tài khóa đối lập với những chính sách kinh tế cơ bản khác như chính sách tiền tệ, đó là chính sách nhằm ổn định nền kinh tế bằng cách kiểm soát tỉ lệ lãi suất và nguồn cung tiền Hai công cụ chính của chính sách tài khóa là chi tiêu của chính phủ và hệ thống thuế

Chính sách tài khóa liên quan đến tác động tổng thể của ngân sách đối với

hoạt động kinh tế Có các loại chính sách tài khóa điển hình là trung lập, mở rộng, và thu hẹp.

Chính sách tài khóa trung lập là chính sách cân bằng ngân sách khi đó G

= T (G: chi tiêu chính phủ, T: thu nhập từ thuế) Chi tiêu của chính phủ hoàn toàn được cung cấp do nguồn thu từ thuế và nhìn chung kết quả có ảnh hưởng trung tính lên mức độ của các hoạt động kinh tế

Chính sách tài khóa mở rộng: là chính sách tăng cường chi tiêu của chính

phủ (G > T) thông qua chi tiêu chính phủ tăng cường hoặc giảm bớt nguồn thu

từ thuế hoặc kết hợp cả hai Chẳng hạn, trong trường hợp phải đối mặt với mức sản lượng của nền kinh tế thấp hơn mức sản lượng tự nhiên, các nhà hoạch định chính sách có thể giúp nền kinh tế phục hồi trạng thái toàn dụng nguồn lực thông qua việc tăng chi tiêu chính phủ và / hoặc giảm thuế Việc này sẽ dẫn đến thâm hụt ngân sách nặng nề hơn hoặc thặng dư ngân sách ít hơn nếu trước đó có ngân sách cân bằng

Chính sách tài khóa thắt chặt hay thu hẹp là chính sách trong đó chi tiêu

của chính phủ ít đi thông qua việc tăng thu từ thuế hoặc giảm chi tiêu hoặc kết hợp cả hai Việc này sẽ dẫn đến thâm hụt ngân sách ít đi hoặc thặng dư ngân sách lớn lên so với trước đó, hoặc thặng dư nếu trước đó có ngân sách cân bằng

1.2.2.Tác động của chính sách tài khoá đến nền kinh tế

1.2.2.1.Tác động đến tăng trưởng kinh tế

Khi nền kinh tế đang ở tình trạng suy thoái, khi mức sản lượng thấp hơn mức sản lượng tự nhiên, nhà nước có thể giảm thuế, tăng chi tiêu (đầu tư công cộng) để giúp nền kinh tế phục hồi trạng thái toàn dụng nguồn lực Chính sách

tài khóa trong trường hợp này gọi là chính sách tài khóa mở rộng Cơ chế tác

động của chính sách tài khóa trong trường hợp này được minh họa trong sơ đồ (1) sau:

Sơ đồ 1: Tác động của chính sách tài khóa mở rộng

Nguồn: Kinh tế học ( tập II), NXB ĐH Kinh tế Quốc dân, 2012, tr.221)

Theo sơ đồ, nền kinh tế ban đầu với tổng chi tiêu không đủ để mua toàn

bộ mức sản lượng tiềm năng Y* Sản lượng thực tế Y0 được tạo ra tương ứng với mức sử dụng lao động dưới mức toàn dụng, tức là nền kinh tế có thất nghiệp chu

kỳ do tổng cầu thấp Khi chính phủ quyết định kích cầu thông qua tăng chi tiêu chính phủ, đường Tổng chi tiêu sẽ dịch chuyển từ vị trí AE0 lên vị trí AE1 Tại trạng thái cân bằng mới (E1), mức sản lượng đạt được là Y* Theo nguyên lý khuếch đại theo số nhân, sự thay đổi của sản lượng lớn hơn sự thay đổi của chi tiêu chính phủ ( Y* -Y0 = m ∆G)

Mặt khác Chính phủ cũng có thể thực hiện việc kích cầu thông qua biện pháp giảm thuế suất Việc giảm thuế sẽ làm tăng thu nhập khả dụng và do đó làm tăng tiêu dùng Trên sơ đồ, việc giảm thuế suất không ảnh hưởng đến chi tiêu tự định mà làm tăng hệ số góc của đường tổng chi tiêu, kết quả đường tổng chi tiêu sẽ xoay lên phía trên về vị trí AE2, tương ứng có mức sản lượng cân bằng mới đạt Y*

Trên thực tế, Nhà nước thực hiện chính sách tài khóa nới lỏng bằng cách tăng chi tiêu chính phủ Nhưng để có nguồn tài chính cho các khoản chi tiêu đó, nhà nước lại phát hành công trái và trái phiếu Robert Barro khẳng định: người

ta, với kỳ vọng hợp lý (rational expectations), sẽ hiểu rằng hôm nay nhà nước đi vay thì tương lai nhà nước sẽ tăng thuế để có tiền trả nợ, nên sẽ giảm tiêu dùng

và tăng tiết kiệm hôm nay để tương lai có tiền nộp thuế Như thế, tuy nhà nước tăng tiêu dùng của mình, nhưng lại làm giảm tiêu dùng cá nhân, nên hiệu quả của chính sách tài chính sẽ không cao như nhà nước mong đợi

Ở nhiều nước, chính phủ muốn tiến hành đầu tư (chi tiêu chính phủ) thường phải xin Quốc hội phê duyệt Khả năng bị quốc hội bác bỏ không phải là không có Vì thế, không phải cứ muốn thực hiện chính sách tài chính nới lỏng thông qua tăng chi tiêu Chính phủ là luôn có thể làm được Mặt khác khi đã chi

và tiến hành đầu tư rồi, mà lại muốn thực hiện chính sách tài chính thắt chặt lại cũng khó khăn vì không thể bỏ dở các công trình đầu tư đang triển khai được.Thực hiện chính sách tài chính nới lỏng thông qua giảm thuế thì dễ Nhưng khi muốn thực hiện chính sách tài chính thắt chặt thông qua tăng thuế lại rất dễ

bị người dân phản đối

1.2.2.2 Kiềm chế lạm phát

Khi nền kinh tế rơi vào lạm phát, phản ứng chính sách cần thiết là kiềm chế lạm phát thông qua biện pháp cắt giảm tổng cầu Việc cắt giảm tổng cầu ( tổng chi tiêu) được thực hiện ở việc giảm chi tiêu chính phủ hoặc / và giảm chi

tiêu hộ gia đình Chính sách tài khóa đó gọi là chính sách tài khóa thắt chặt

Cơ chế tác động được thể hiện ở sơ đồ (2) sau:

Sơ đồ 2: Tác động của chính sách tài khóa thắt chặt

Nguồn: Kinh tế học ( tập II), NXB ĐH Kinh tế Quốc dân, 2012, tr.222)

Giả sử ban đầu nền kinh tế có tổng chi tiêu vượt quá năng lực sản xuất hiện có Sự hạn chế về phía cung ngăn cản nền kinh tế mở rộng sản lượng (đoạn đường cung dốc như hình vẽ) và giá cả tăng tốc Theo đó, việc giảm chi tiêu Chính phủ và giảm chi tiêu hộ gia đình ( bằng việc tăng thuế) sẽ tác động làm giảm tổng chi tiêu của nền kinh tế Kết quả sẽ làm cho đường tổng chi tiêu chuyển từ vị trí AE0 đến AE1 hoặc AE2. Cả việc giảm chi tiêu chính phủ và tăng thuế đều làm cho đường tổng cầu dịch sang phía trái và sản lượng nền kinh tế

dịch gần về mức sản lượng tự nhiên, giá cả giảm xuống, kết quả là lạm phát được kiềm chế.

1.2.2.3 Chính sách tài khóa với ngân sách chính phủ

Cán cân ngân sách của Chính phủ được coi là một chỉ báo về chính sách tài khóa Đó là chênh lệch giữa tổng thu nhập của Chính phủ từ thuế và tổng chi tiêu mà chính phủ thực hiện trong một thời kỳ nhất định ( thường là một năm) Nói cách khác nó được tính bằng tổng thuế ròng trừ đi chi tiêu của chính phủ để mua hàng hóa và dịch vụ, trong đó thuế ròng được tính bằng tổng nguồn thu từ thuế trừ đi phần chuyển giao thu nhập Khi thu nhập Chính phủ lớn hơn chi tiêu, nền kinh tế có thặng dư ngân sách, ngược lại khi chi tiêu chính phủ lớn hơn thu nhập, ngân sách chính phủ ở tình trạng thâm hụt Khi thu nhập và chi tiêu bằng nhau, ngân sách được gọi là cân bằng Trong điều hành ngân sách, khi chính phủ tăng chi tiêu hoặc giảm thuế để kích thích nền kinh tế, kết quả sẽ làm tăng thâm hụt ngân sách, ngược lại nếu thực thi chính sách tài khóa thắt chặt thông qua việc cắt giảm chi tiêu chính phủ hoặc tăng thuế nhằm kiềm chế lạm phát lại có tác động làm giảm thâm hụt ngân sách Tuy nhiên chính sách tài khóa chủ động nhằm bình ổn nền kinh tế không phải là nhân tố duy nhất ảnh hưởng đến cán cân ngân sách của quốc gia trong một thời kỳ Trên thực tế, cán cân ngân sách có thể thay đổi vì một số lý do không liên quan đến chính sách tài khóa, chẳng hạn như sự biến động về sản lượng của nền kinh tế hay tỷ lệ lạm phát Do vậy, cán cân ngân sách thực tế không phải là một chỉ báo tốt và duy nhất về chính sách tài khóa Điều

đó có nghĩa rằng, khi thấy cán cân ngân sách thâm hụt, không nên vội vã kết luận là

do chính sách tài khóa mở rộng quá mức và từ đó cho rằng chính phủ cần thắt chặt tài khóa Trong trường hợp Ngân sách đang bị thâm hụt do nền kinh tế đang trong giai đoạn suy thoái, nếu thực hiện chính sách tài khóa thắt chặt sẽ làm giảm tổng chi tiêu và do đó càng đẩy nền kinh tế lún sâu hơn vào suy thoái

Điều cần lưu ý là trong lịch sử phát triển kinh tế, nhất là đối với các nền kinh tế đang phát triển, thâm hụt ngân sách là tình trạng khá phổ biến Trong

trường hợp thâm hụt ngân sách, các Chính phủ cần tìm kiếm nguồn tài trợ cho thâm hụt ngân sách Nhìn chung, có bốn cách để tài trợ cho thâm hụt ngân sách

mà các chính phủ có thể lựa chọn:

- Vay tiền từ ngân hàng trung ương: Việc chính phủ vay tiền của Ngân hàng trung ương tương đương với việc tạo thêm cơ sở tiền Nếu tốc độ tạo tiền nhanh hơn tốc độ tăng nhu cầu tiền tai mức giá hiện hành sẽ tạo ra lượng tiền dư thừa trong lưu thông và thúc đẩy lạm phát tăng lên Ở các nền kinh tế đang chuyển đổi, thông thường các chính phủ thực hiện biện pháp tài trợ thâm hụt ngân sách bằng cách phát hành tiền và đây chính là nguyên nhân chính gây ra lạm phát

- Vay từ các ngân hàng thương mại: Việc vay từ ngân hàng thương mại không làm tăng cơ sở tiền, song sẽ tạo ra sức ép tăng lãi suất, từ đó làm giảm chi tiêu tư nhân, là một nguyên nhân làm giảm sức cầu của nền kinh tế

- Vay nợ trong nước ngoài hệ thống ngân hàng: Đây là hình thức Chính phủ phát hành nợ trong công chúng như phát hành trái phiếu chính phủ Việc phát hành nợ đối với công chúng có thể cho phép chính phủ cải thiện thâm hụt ngân sách mà không cần tăng phát hành tiền vào lưu thông hay giảm dự trữ quốc tế,

do vậy là biện pháp hiệu quả nhằm kiềm chế lạm phát Tuy nhiên nó cũng chứa đựng nhiều rủi ro nếu lạm dụng một cách quá mức và thường xuyên như: Tăng

tỷ lệ nợ của chính phủ so với GDP và về lâu dài làm tăng áp lực gây lạm phát; Làm giảm khả năng tiếp cận nguồn tín dụng của khu vực tư nhân, gây sức ép tăng lãi suất…Ngoài ra, trong trường hợp lạm phát cao, giá trị của trái phiếu chính phủ sẽ giảm giá trị nhanh chóng, làm mất lòng tin của nhân dân vào chính phủ và cuối cùng sẽ gây khó khăn cho việc huy động vốn qua kênh này

- Vay nợ nước ngoài: Chính phủ có thể tài trợ thâm hụt từ nguồn vốn nước ngoài thông qua việc phát hành trái phiếu ra nước ngoài hoặc giảm dự trữ quốc

tế Tuy nhiên đối với các nước đang phát triển, nguồn dự trữ quốc tế vốn rất hạn hẹp, khả năng sử dụng biện pháp này là hạn chế vì nó sẽ tác động tới lòng tin

của khu vực tư nhân về khả năng can thiệp của chính phủ vào thị trường ngoại hối Nhìn chung, vay nợ nước ngoài là hình thức phổ biến đối với các nước, không riêng gì đối với các nước nghèo Tuy nhiên, biện pháp này cũng gặp phải giới hạn khống chế về tỷ lệ nợ công trên GDP và chứa nhiều rủi ro về khả năng trả nợ của chính phủ.

Tóm lại, mỗi biện pháp tài trợ đều chứa đựng những rủi ro nhất định: vay

nợ trong nước quá nhiều sẽ dẫn đến lấn át đầu tư của khu vực tư nhân và làm giảm chi tiêu; vay nợ nước ngoài nhiều sẽ gây nên áp lực trả nợ đúng hạn; phát hành quá nhiều tiền sẽ gây nên lạm phát Vì vậy việc sử dụng các biện pháp ở mức độ nào là tùy thuộc vào điều kiện và hoàn cảnh cụ thể từng thời kỳ và do đó

có thể nói, việc thành công trong sử dụng các biện pháp nói trên là một trong những tiêu chí cho phép đánh giá về sự phù hợp trong lựa chọn chính sách tài khóa và khả năng điều hành ngân sách của Chính phủ trong từng thời kỳ

1.2.3 Các công cụ của chính sách tài khóa

Hai công cụ chính của chính sách tài khóa là chi tiêu của chính phủ và hệ thống thuế

1.2.3.1 Chi tiêu của chính phủ ( chi tiêu công cộng)

a) Khái niệm và phân loại

Chi tiêu công cộng phản ánh những lựa chọn chính sách của Chính phủ Mỗi khi Chính phủ quyết định cung cấp những loại hàng hóa và dịch vụ nào, với khối lượng và chất lượng ra sao thì chi tiêu công cộng cũng phản ánh chi phí để thực hiện các quyết định đó Do cách hiểu về chi phí để thực hiện các quyết định cung cấp hàng hóa và dịch vụ của Chính phủ đến nay vẫn chưa thống nhất nên

có thể có 2 cách hiểu khác nhau về chi tiêu công cộng Cách hiểu thứ nhất, theo nghĩa hẹp, chi tiêu công cộng bao gồm những chi phí trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ thông qua ngân sách công cộng, tức là khối lượng tiền mà chính phủ chi từ ngân sách để đáp ứng ứng các khoản chi tiêu này Theo cách hiểu này,việc chi phí để thực hiện các quyết định của chính phủ được lấy từ nguồn

ngân sách của chính phủ Song trên thực tế, các quyết định của Chính phủ lại có liên quan hoặc là trực tiếp hoặc gián tiếp đến chi phí của khu vực tư nhân Vì thế nếu hiểu theo nghĩa hẹp thì các chi phí hình thành chưa phản ánh hết tác động của các quyết định công cộng đến toàn bộ hoạt động của nền kinh tế Để khái quát được các chi phí thực hiện quyết định công cộng cần hiểu khái niệm này theo nghĩa rộng, theo đó, chi tiêu công cộng là toàn bộ các khoản chi phí của chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, các doanh nghiệp nhà nước

và của toàn dân khi cùng trang trải cho các hoạt động do Chính phủ quản lý Rõ ràng khái niệm chi tiêu công cộng theo nghĩa rộng phản ánh đầy đủ hơn chi phí

xã hội của các hoạt động của Chính phủ Mặc dù vậy, do việc ước tính tất cả các chi phí thường rất khó khăn nên trong thực tế, khi đề cập đến chi tiêu công cộng người ta thường sử dụng khái niệm chi tiêu công cộng theo nghĩa hẹp

Có thể phân loại chi tiêu công cộng theo các góc độ khác nhau:

- Theo tính chất của chi tiêu, chi tiêu công cộng bao gồm chi tiêu hoàn toàn mang tính chất công cộng và chi chuyển giao Chi tiêu hoàn toàn mang tính chất

công cộng là những khoản chi tiêu đòi hỏi các nguồn lực của nền kinh tế Việc khu vực công cộng sử dụng những nguồn lực này sẽ loại bỏ việc sử dụng nguồn lực vào các khu vực khác Do đó, chi phí cơ hội chi phí cơ hội của những khoản chi tiêu công cộng này là sản lượng phải từ bỏ ở khu vực khác Trong kinh tế vĩ

mô, khoản chi này thường được xem là gây ra hiệu ứng làm “ suy giảm” đầu tư

tư nhân Vì thế, yêu cầu đặt ra là với tổng nguồn lực có hạn của nền kinh tế, cần cân nhắc để chi tiêu vào đâu nhằm đem lại hiệu quả cao nhất Khác với chi hoàn toàn mang tính chất công cộng, chi chuyển giao là các khoản chi có tính chất phân phối lại, như chi lương hưu, trợ cấp, chi phúc lợi xã hội…Những khoản chi tiêu này không thể hiện yêu cầu của khu vực công cộng với với các nguồn lực thực của xã hội mà chúng đơn thuần chỉ là sự chuyển giao từ người này sang người khác thông qua khâu trung gian là khu vực công cộng

- Theo chức năng, chi tiêu công cộng bao gồm:

+ Chi cho các dịch vụ của Chính phủ: Là khoản chi ngân sách cho những

hoạt động thường xuyên, bao gồm chi cho các cơ quan hành chính của Chính phủ, chi trả lương, chi cho quốc phòng, an ninh, tòa án…

+ Chi cho các dịch vụ kinh tế: Bao gồm các khoản đầu tư của Chính phủ vào cơ sở hạ tầng, điều tiết, trợ cấp sản xuất…

+ Chi cho các dịch vụ cộng đồng và xã hội: Bao gồm các khoản chi cho cộng đồng, các hộ gia đình, cá nhân như chi cho giáo dục, y tế, hưu trí, trợ cấp thất nghiêp, phúc lợi, văn hóa, giải trí…

+ Chi khác: Chủ yếu là chi trả lãi cho các khoản nợ của Chính phủ hoặc phân bổ ngân sách giữa các cấp chính quyền

- Phân loại theo mục đích chi tiêu: Tất cả các khoản chi tiêu của Chính phủ thường được phân loại theo cách truyền thống thành chi tiêu thường xuyên và chi đầu tư Ở một số quốc gia, trong đó có Việt Nam, việc chi trả nợ thường được tách ra thành một khoản mục riêng ngoài chi thường xuyên và chi đầu tư.+ Chi tiêu thường xuyên là các khoản chi để mua hàng hóa và dịch vụ không lâu bền và mang tính chất lắp đi lắp lại thường xuyên qua các năm ( chi trả lương cho cán bộ công chức nhà nước, chi duy trì, bảo dưỡng cơ sở hạ tầng…)

+ Chi đầu tư: là khoản chi tiêu về đất đai, mua thiết bị, tài sản vật chất và tài sản vô hình, trái phiếu Chính phủ, tài sản phi tài chính có giá trị nhất định và

có thời gian sử dụng hơn một năm

b) Vai trò của chi tiêu công cộng

Chi tiêu công cộng có vai trò quan trọng trong thực hiện chính sách kinh tế của Chính phủ Hầu hết các khoản chi của Chính phủ đều nhằm vào ba mục tiêu chính để thực hiện 3 chức năng cơ bản của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường: phân bổ nguồn lực; ổn định nền kinh tế và phân phối lại thu nhập

- Phân bổ nguồn lực

Nền kinh tế thị trường vốn có những khuyết tật như độc quyền, hàng hóa công cộng, ngoại ứng hay tình trạng thông tin bất đối xứng nên việc phân bổ

nguồn lực không đạt được hiệu quả Vai trò của Chính phủ là cần phải có sự can thiệp vào nền kinh tế để phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn Có nhiều cách can thiệp của Chính phủ, trong đó chi tiêu công là một cách thức phổ biến Tuy nhiên cũng cần thấy rằng, sự can thiệp của Chính phủ vào phân bổ nguồn lực không phải bao giờ cũng đạt hiệu quả tối ưu, bởi vì Chính phủ cũng có những hạn chế của mình và mọi can thiệp của chính phủ đều kèm theo chi phí nhất định Về nguyên tắc chỉ có thể sử dụng sự can thiệp của Chính phủ khi các chính sách phải mang lại cho xã hội các lợi ích lớn hơn những chi phí phát sinh thêm

mà xã hội phải gánh chịu

- Phân phối lại thu nhập

Phân phối lại thu nhập là một động cơ quan trọng đứng đằng sau nhiều chính sách của Chính phủ Chính phủ có thể thực hiện mục tiêu này bằng nhiều cách như: Đánh thuế lũy tiến, chi trợ cấp bằng tiền hoặc thông qua các chương trình của Chính phủ Chính phủ có thể thực hiện phân phối lại thông qua việc cung cấp các dịch vụ y tế, giáo dục, nhà ở và các dịch vụ khác Ngoài ra, Chính phủ cũng thông qua các hoạt động điều tiết như bảo vệ người tiêu dùng, chống độc quyền, an toàn lao động, vệ sinh thực phẩm,…để thực hiện mục tiêu phân phối Tất nhiên, các chính sách phân phối lại của chính phủ cũng bao hàm các chi phí nhất định, và vì vậy cần giải quyết tốt mối quan hệ giữa hiệu quả và công bằng trong thực thi chính sách

- Ổn định hóa nền kinh tế

Các chính sách chi tiêu của Chính phủ có vai trò to lớn đối với ổn định kinh

tế vĩ mô, như cải thiện cán cân thanh toán, nâng cao tốc độ tăng trưởng kinh tế trong dài hạn

+Các khoản chi mua sắm hàng hóa và dịch vụ của Chính phủ là một bộ phận cấu thành của chi tiêu trong nước, vì thế đóng góp vào khả năng hấp thụ trong nước Như đã biết, bất cứ một sự mở rộng chi tiêu nào cũng đều gây nên hiệu ứng số nhân, tác động đến cầu tư nhân về sản phẩm nội địa cũng như sản

phẩm nhập khẩu Việc tăng chi tiêu cho hàng nhập khẩu sẽ làm suy giảm cán cân thanh toán, trong khi nó không giúp ích gì cho sản xuất nội địa Tăng chi tiêu có thể được tài trợ bằng tăng thuế hiện tại hoặc đi vay, cũng có nghĩa là tăng thuế trong tương lai.

+ Chi chuyển nhượng tuy không thể hiện sự tiêu hao nguồn lực thực sự của xã hội nên không ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng hấp thụ của nền kinh tế trong nước, nhưng nó có tác động đến thu nhập khả dụng của tư nhân, do đó có ảnh hưởng gián tiếp đến chi tiêu tư nhân và ảnh hưởng đến tổng cầu của nền kinh tế

+ Chi trả lãi của khu vực công cộng không có ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng hấp thụ trong nước cũng như tổng cầu, nhưng nó lại bổ sung thu nhập cho người nhận và sẽ có tác động gián tiếp đến tổng cầu thông qua xu hướng tiêu dùng biên Ngoài ra cũng cần thấy rõ mối quan hệ qua lại giữa tiền trả lãi của Chính phủ

và hâm hụt ngân sách Chi trả lãi nhiều là do quy mô thâm hụt lớn trong quá khứ chứ không phải do yếu kém của chính sách hiện tại Thâm hụt ngân sách trầm trọng

sẽ gây ra nợ chồng chất và do đó trả lãi có thể trở thành một gánh nặng chi tiêu cho ngân sách và kéo theo những bất ổn cho nền kinh tế trong dài hạn

Tóm lại, các khoản chi tiêu của Chính phủ có tác động trực tiếp hoặc gián tiếpđến nền kinh tế vĩ mô Do đó, việc thay đổi quy mô và cơ cấu chi tiêu công cộng trở thành một công cụ hữu hiệu để điều chỉnh các biến số vĩ mô nhằm ổn định hóa nền kinh tế

c) Các nhân tố ảnh hưởng đến tăng trưởng chi tiêu công cộng

Lịch sử phát triển của các nước trong thời gian qua đã cho thấy chi tiêu công cộng ở tất cả các nước đều có xu hướng tăng dần tỷ trọng trong GDP qua các năm Câu hỏi đặt ra là có những nhân tố nào tác động để tạo ra xu hướng như vậy Đến nay, trên phương diện lý luận đã có nhiều lý thuyết được đưa ra nhằm giải thích về các yếu tố tạo ra sự tăng trưởng chi tiêu công cộng, tiêu biểu

là các lý thuyết sau đây[17]:

- Lý thuyết cổ điển về tăng trưởng của chi tiêu công cộng

Lý thuyết cổ điển đã giải thích nguyên nhân của việc tăng chi tiêu công

cộng là do sự mở rộng không ngừng vai trò của nhà nước và hiệu ứng thế chỗ với việc chi tiêu trong các tình huống có bất ổn xã hội Vào thế kỷ 19, nhà kinh

tế học người Đức, Adolph Wagner, đã dự báo về sự mở rộng không ngừng của chi tiêu chính phủ do phát triển kinh tế gây ra Ông cho rằng, khi xã hội ngày càng công nghiệp hóa thì hệ thống các mối quan hệ xã hội, thương mại, pháp lý trong nền kinh tế càng trở nên phức tạp, Chính phủ sẽ có một vị thế mạnh mẽ hơn đểthiết lập và vận hành các tổ chức giải quyết các mối quan hệ phức tạp đó Điều đó dẫn đến sự tăng nhanh của chi tiêu công cộng để duy trì thực thi pháp luật, ổn định trật tự xã hội, tăng cường giao thông, liên lạc Hai chức năng điều tiết và bảo hộ của nhà nước đã làm cho quy mô ngân sách mở rộng

Tiếp đó vào năm 1967, Peacock và Wiseman lại nêu lên một số nhân tố đẩy mạnh hơn sự gia tăng chi tiêu chính phủ và chỉ ra hình thái gia tăng chi tiêu theo thời gian Lý thuyết của họ cho rằng, trong một nền dân chủ, khi các công dân ý thức được thế nào là một gánh nặng thuế chấp nhận được thì chính phủ sẽ gặp nhiều khó khăn hơn khi muốn tăng chi tiêu Trong những thời kỳ có sự bất ổn xã hội như chiến tranh, nạn đói hay thảm họa thiên nhiên, gánh nặng thuế mà công dân chấp nhận sẽ cao hơn và do đó chi tiêu chính phủ sẽ tăng lên Cho dù sau khi các xáo trộn xã hội kết thúc, mức độ chấp nhận gánh nặng thuế không quy lại hoàn toàn theo mức cũ Vì thế, chi tiêu của Chính phủ đã có mức tăng đột biến

mà Peacock và Wiseman gọi là “hiệu ứng thế chỗ”

- Các lý thuyết về phía cầu

Sau lý thuyết của Wagner, nhiều nhà kinh tế đã cố gắng xem xét các nhân

tố có ảnh hưởng đến cầu về những loại dịch vụ truyền thống do chính phủ cung cấp Các nhân tố đó bao gồm:

+ Thu nhập bình quân đầu người tăng: Quá trình phát triển kinh tế tất yếu dẫn đến thu nhập bình quân đầu người tăng lên Trong quá trình đó, tiêu

dùng các hàng hóa công cộng cũng không ngừng tăng theo, không chỉ về số lượng tuyệt đối mà tỷ trọng trong GDP cũng tăng lên Về mặt cơ cấu của hàng hóa tiêu dùng do Chính phủ cung cấp, Ernst Engel đã chỉ ra là có sự thay đổi khi thu nhập của hộ gia đình tăng lên, theo hướng chi cho hàng hóa cao cấp tăng lên còn chi tiêu cho các hàng hóa thiết yếu thì giảm xuống Theo đó, tiêu dùng của

xã hội cho những hàng hóa công cộng thiết yếu như điều kiện vệ sinh cơ bản, phòng chống dịch bệnh…có thể giảm xuống, ngược lại tiêu dùng cho những hàng hóa công cộng cao cấp như công viên, vui chới giải trí, giáo dục chất lượng cao…sẽ không ngừng tăng lên Các nhà kinh tế cũng đã chứng minh được cầu của xã hội về hàng hóa công cộng nói chung tương đối co dãn theo thu nhập, tức

là nó tăng nhanh hơn tốc độ tăng của thu nhập

Với hàng hóa vốn, trong giai đoạn đầu của phát triển xã hội có nhu cầu rất lớn cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng Do đó các khoản chi tiêu công cộng sẽ tăng

cả về số lượng lẫn tỷ trọng trong tổng chi tiêu Ngoài ra, đối với các nước đang phát triển, việc phát triển kinh tế đã làm nẩy sinh nhiều vấn đề mới như ô nhiễm môi trường, tắc nghẽn giao thông, hiện đại hóa khu vực truyền thống… đòi hỏi những khoản chi công cộng mới và có quy mô lớn Thêm nữa, khi thu nhập tăng, tỷ trọng vốn đầu tư cho phát triển nguồn vốn con người không ngừng tăng lên, đòi hỏi chi tiêu cho giáo dục tăng nhanh, trong đó chi cho giáo dục tiểu học đóng vai trò chủ yếu Tóm lại, khi thu nhập tăng lên nhiều yếu tố tác động đãlàm cho tổng chi tiêu công cộng tăng lên với tốc độ nhanh

+ Sự thay đổi dông nghệ có ảnh hưởng lớn đến tỷ trọng chi tiêu cho hàng hóa công cộng Khi điều kiện công nghệ thay đổi, các quy trình công nghệ cũng như tổ hợp sản phẩm sản xuất ra đều có sự thay đổi, làm thay đổi vai trò của các hàng hóa công cộng ( hệ thống cơ sở hạ tầng hiện đại hơn, trang bị quốc phòng hiện đại hơn …) và dẫn đến sự thay đổi trong chi tiêu công cộng

+ Sự thay đổi dân số cũng là một nhân tố quan trọng quyết định sự thay đổi trong cơ cấu chi tiêu của Chính phủ Quy mô và cơ cấu dân số thay đổi sẽ ảnh

hưởng đến cơ cấu chi công cộng tương ứng với các độ tuổi về các vấn đề giáo dục, y tế, bảo trợ người già…Quá trình di cư trong thời gian dài cũng ảnh hưởng không nhỏ đến sự gia tăng chi tiêu công cộng.

+ Quá trình đô thị hóa sẽ làm phát sinh nhiều nhu cầu mới mà trước đây trong khu vực nông thôn chưa có như nhu cầu điện, nước, thông tin liên lạc, vệ sinh môi trường, cảnh quan…Đại bộ phận các nhu cầu mới này được thỏa mãn bằng hàng hóa công cộng, do đó làm chi tiêu công cộng tăng lên

+ Quá trình chuyển đổi cấu trúc nền kinh tế: Quá trình phát triển diễn ra theo quy luật của nó đòi hỏi quá trình cải biến cơ cấu nền kinh tế cho phù hợp với các quy luật kinh tế thị trường Ở các nước chuyển đổi, nhu cầu cấu trúc lại nền kinh tế nhằm thoát ra khỏi tình trạng trì trệ, kém hiệu quả được đặt ra trong hầu hết các lĩnh vực, từ sản xuất đến dịch vụ, từ các thành phần kinh tế cũng như giữa kiến trúc thượng tầng đến hạ tầng kinh tế Quá trình cấu trúc lại nền kinh tế đòi hỏi những khoản chi tiêu công cộng không hề nhỏ

- Các nhân tố về phía cung tác động đến chi tiêu công cộng

Vai trò của các nhân tố về phía cung đối với sự gia tăng chi tiêu công cộng cũng được nhấn mạnh trong nhiều lý thuyết kinh tế

+ Chi phí tương đối để cung cấp dịch vụ công cộng tăng dần: William J

Baumol đã giải thích chi phí tương đối để cung cấp dịch vụ công cộng tăng dần trong mô hình tăng năng suất không đều giữa hai khu vực Theo ông, giá cả hàng hóa và dịch vụ do chính phủ mua sắm sẽ tăng dần so với giá cả của các hàng hóa khác Điều này được ông lý giải là do khu vực công cộng thường gặp khó khăn hơn khu vực tư nhân trong việc tiếp thu các thành tựu của tiến bộ khoa học công nghệ, dẫn đến năng suất thấp và do đó giá cả hàng hóa công cộng có

xu hướng tăng nhanh hơn giá cả hàng hóa cá nhân Vì vậy chi tiêu công cộng có

xu hướng tăng nhanh

+ Sự lựa chọn của cử tri: Cách lý giải của Peacock và Wiseman đã làm cơ

sở cho nhiều nghiên cứu tiếp theo để giải thích sự tăng lên của chi tiêu công dựa

trên các quá trình chính trị Theo đó, người tiêu dùng luôn có xu hướng biểu quyết thông qua các dự án chi tiêu công với mức chi tiêu vượt quá mức thông thường nhằm đem lại lợi ích cho đa số cử tri Với hành vi này, chi tiêu công cộng sẽ có xu hướng tăng lên.

+ Hành vi của viên chức nhà nước: Nhân viên nhà nước thường nhìn vào các lợi thế khi làm việc trong khu vực nhà nước như uy tín xã hội, quyền lực, và khả năng ban phát đặc quyền William A Niskanen, nhà kinh tế học người Mỹ,

đã cho rằng quyền lợi và địa vị có mối quan hệ thuận chiều với quy mô ngân sách của các cơ quan Chính phủ Theo ông, các viên chức nhà nước có động cơ xúc tiến các hoạt động phô trương thanh thế nhằm thổi phồng lợi ích do cơ quan của mình tạo ra, do đó đẩy tổng chi tiêu tăng lên Mặc dù các cơ quan cấp ngân sách có tăng cường việc kiểm tra giám sát, song họ không có đủ thông tin về mức đầu ra hiệu quả Ngoài ra, quá trình tạo ra các đầu ra trong các cơ quan nhà nước thường phức tạp, đòi hỏi những thông tin chuyên môn hóa đặc biệt mà không dễ gì có được

1.2.3.2 Thuế - nguồn thu cơ bản của ngân sách

a) Khái niệm và phân loại thuế

Thuế xuất hiện, tồn tại và phát triển cùng với Nhà nước nên bản chất của thuế gắn với Nhà nước - đây là một trong những dấu hiệu đặc trưng của Nhà nước Để đảm bảo sự tồn tại, Nhà nước cần có nguồn tài chính nhất định để duy trì bộ máy hoạt động, điều tiết vĩ mô nền kinh tế và điều hòa thu nhập của xã hội

Theo khái niệm phổ biến hiện nay, thuế là một khoản đóng góp bắt buộc từ các thể nhân và pháp nhân cho Nhà nước theo mức độ và thời hạn được pháp luật qui định nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của nhà nước [13]

Thuế là một phạm trù kinh tế khách quan, đồng thời cũng là một phạm trù lịch sử Thuế ra đời gắn liền với sự ra đời của Nhà nước, do đó thuế ở chế độ xã hội nào thì mang bản chất của Nhà nước đó Tuy nhiên, thuế có những thuộc

tính bên trong, vốn có tạo nên đặc trưng riêng để phân biệt thuế với các công cụ tài chính khác, đó là:

Thứ nhất, thuế có tính bắt buộc, đây là thuộc tính cơ bản để phân biệt giữa

thuế với các hình thức huy động tài chính khác của ngân sách nhà nước Nhà

kinh tế học Joseph E Stiglitz cho rằng:“Thuế khác với đa số những khoản chuyển giao tiền từ người này sang người kia; Trong khi tất cả những khoản chuyển giao đó là tự nguyện thì thuế lại là bắt buộc” [12, tr 459] Thuế là một

khoản chuyển giao thu nhập của các thể nhân và pháp nhân cho Nhà nước theo mức độ và thời hạn được pháp luật quy định, nhằm sử dụng cho mục đích công cộng và có tính bắt buộc mà Nhà nước áp đặt đối với Người nộp thuế phải chuyển giao một phần thu nhập của mình cho Nhà nước mà không kèm theo bất

kỳ lợi ích trực tiếp cho Người nộp thuế Tuy nhiên, tính bắt buộc của thuế thể hiện yêu cầu thực hiện nghĩa vụ của người công dân đối với Nhà nước, điều đó khác với tính bắt buộc của các khoản tiền phạt đối với người vi phạm pháp luật

Thứ hai, thuế có tính không hoàn trả trực tiếp thể hiện dưới hai khía cạnh:

Mức thuế mà các thể nhân và pháp nhân (Người nộp thuế) chuyển giao cho Nhà nước không hoàn toàn dựa trên mức độ Người nộp thuế thừa hưởng những dịch

vụ và hàng hóa công cộng do Nhà nước cung cấp Mức độ cung cấp dịch vụ công cộng của Nhà nước cũng không nhất thiết ngang bằng mức độ chuyển giao thu nhập của Người nộp thuế Mức thuế nhiều hay ít là căn cứ vào kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh, mục tiêu phát triển kinh - xã hội và đặc biệt là nhu cầu về tài chính của Nhà nước; và Khoản chuyển giao thu nhập của Người nộp thuế dưới hình thức thuế không được hoàn trả trực tiếp, nghĩa là Người nộp thuế

có thể sẽ nhận lại một phần các dịch vụ công cộng mà Nhà nước cung cấp chung cho toàn xã hội và giá trị dịch vụ công này không nhất thiết tương đồng với khoản tiền thuế mà họ đã nộp cho Nhà nước

Thứ ba, thuế là một công cụ tài chính có tính pháp lý cao, điều này được

quyết định bởi quyền lực chính trị của Nhà nước và được thể hiện bằng việc

chuyển giao thu nhập dưới hình thức thuế được qui định bằng pháp luật Cơ quan Thuế là đại diện của Nhà nước thực hiện chức năng thu thuế và được người dân thừa nhận thông qua đại diện cao nhất của mình là Quốc hội Quốc hội là cơ quan lập pháp có trách nhiệm xác lập quyền thu thuế bằng hệ thống pháp luật về thuế.

Việc phân loại thuế có thể thực hiện theo các cách tiếp cận khác nhau:

(i) Phân loại theo phương thức đánh thuế, bao gồm:

- Thuế trực thu: là loại thuế đánh trực tiếp vào thu nhập hoặc tài sản của Người nộp thuế Thuế trực thu có đặc điểm là đối tượng nộp thuế đồng nhất với đối tượng chịu thuế

Về nguyên tắc, loại thuế này thường mang tính chất lũy tiến vì hướng đến nguyên tắc điều hòa thu nhập trong xã hội và bao gồm các sắc thuế đánh trên chu nhập của tổ chức và cá nhân Ở Việt Nam, các sắc thuế trực thu bao gồm: thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thuế tài nguyên, thuế nhà đất

Ưu điểm của thuế trực thu là động viên trực tiếp thu nhập từ các tổ chức, cá nhân vào ngân sách nhà nước Thuế trực thu có tác dụng rất lớn trong việc điều hòa thu nhập, giảm sự chênh lệch giàu nghèo trong xã hội

- Thuế gián thu: là loại thuế đánh một cách gián tiếp thông qua giá cả hàng hóa, dịch vụ Thuế gián thu có đặc điểm là đối tượng nộp thuế không đồng nhất với đối tượng chịu thuế Người nộp thuế là người sản xuất, kinh doanh hàng hóa dịch vụ, còn người chịu thuế là người tiêu dùng các hàng hóa, dịch vụ đó

Về nguyên tắc thuế gián thu mang tính chất lũy thoái vì không tính đến khả năng thu nhập của người chịu thuế (người thu nhập cao hay thấp đều phải chịu thuế như nhau nếu mua cùng một loại hàng hóa, dịch vụ)

Ở Việt Nam, các sắc thuế gián thu bao gồm: thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu

Ưu điểm của thuế gián thu là đối tượng chịu thuế rất rộng nên đem lại nguồn thu thường xuyên và ổn định cho ngân sách nhà nước Đối tượng quản lý thu thuế cũng tập trung hơn, nghiệp vụ tính thuế và thu thuế đơn giản nên chi phí quản lý thuế thấp hơn so với thuế trực thu.

(ii) Phân loại theo đối tượng chịu thuế, bao gồm:

- Thuế thu nhập bao gồm các sắc thuế có đối tượng chịu thuế là thu nhập kiếm được từ nhiều nguồn - lao động trả tiền lương, tiền công; thu nhập từ họat động sản xuất, kinh doanh dưới dạng lợi nhuận, lợi tức cổ phần,… Do đó có nhiều dạng: thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài, thuế lợi tức cổ phần

- Thuế tiêu dùng: là các loại thuế có đối tượng chịu thuế là phần thu nhập của tổ chức, cá nhân được mang ra tiêu dùng hiện tại Trong thực tế, loại thuế tiêu dùng được thể hiện dưới dạng thuế giá trị gia tăng (thuế doanh thu, thuế hàng hóa dịch vụ), thuế tiêu thụ đặc biệt

- Thuế tài sản: là các loại thuế có đối tượng chịu thuế là giá trị tài sản, bao gồm: Tài sản tài chính như tiền mặt, tiền gửi, chứng khoán, trái phiếu,…; Tài sản cố định như nhà cửa, đất đai, máy móc, nhà máy, xe cộ,…; Tài sản vô hình như thương hiệu, bí quyết kỹ thuật

Ở Việt Nam hiện nay, hệ thống thuế bao gồm [9]:

- Thuế giá trị gia tăng;

- Thuế thu nhập doanh nghiệp;

- Thuế tiêu thụ đặc biệt;

- Thuế xuất, nhập khẩu;

- Thuế sử dụng đất nông nghiệp;

- Thuế nhà đất;

- Thuế tài nguyên;

- Thuế thu nhập cá nhân;

- Thuế môn bài

Ngoài ra còn có một số loại thu khác có tính chất thuế như lệ phí trước bạ,

lệ phí chứng thư, lệ phí hải quan,phí giao thông, phí cầu phà, phí đường, phí bay qua bầu trời…

b) Vai trò của thuế với tư cách là công cụ của chính sách tài khóa

-Thuế là nguồn thu chủ yếu và lâu dài của ngân sách nhà nước:

Ngân sách nhà nước có thể huy động bằng nhiều cách khác nhau như đi vay, bán tài nguyên hay tài sản quốc doanh, nhận viện trợ, in tiến…nhưng không

có nguồn thu nào mang tính bền vững và cơ bản như thuế Nếu nhà nước tài trợ phần lớn các khoản chi tiêu của mình bằng cách in tiền hay buộc Ngân hàng trung ương phải tạo thêm tiền thì có nguy cơ gây ra lạm phát vì chi tiêu của Chính phủ cộng thêm với chi tiêu của hộ gia đình và khu vực doanh nghiệp làm cho tổng chi tiêu vượt quá giá trị sản lượng sản xuất ra tại mức giá cố định Như vậy, việc liên tục mở rộng cung tiền sẽ làm tăng mức giá chung, nghĩa là gây ra lạm phát Tăng giá của hàng hóa và dịch vụ do tăng cung tiền sẽ buộc người dân phải kiềm chế tiêu dùng và tiết kiệm của mình và do đó tạo ra sự phân bổ lại các nguồn lực theo hướng chuyển những nguồn lực trước đây thuộc khu vực tư nhân sang cho chính phủ sử dụng Gánh nặng mà lạm phát do chính phủ gây ra thay đổi tuỳthuộc vào khả năng điều chỉnh thu nhập và tài sản bằng tiền của công chúng so với tốc độ tăng của giá bán lẻ Còn với hình thức vay nợ để trang trải chi tiêu của chính phủ ( hay tài trợ thâm hụt ngân sách) thì người cho chính phủ vay ( trong nước và nước ngoài) thường theo nguyên tắc tự nguyện, và đổi lại họ

sẽ nhận được từ Chính phủ các trái phiếu, công trái, hay kỳ phiếu hoặc các giấy

tờ ghi nợ khác của Chính phủ, trong đó có quy định sẽ hoàn trả số tiền vay và phần lãi vào thời hạn nhất định trong tương lai Về mặt lý thuyết, mức lãi mà họ nhận được phải bù đắp được một cách thỏa đáng với lợi ích tiêu dùng và đầu tư

tư nhân mà người cho vay đã phải từ bỏ khi quyết định dành tiền cho Chính phủ vay Mặt khác, khi đến hạn thanh toán nợ, Chính phủ cần phải tạo được nguồn thu bằng một cách nào khác Nếu không, Chính phủ buộc phải thoát khỏi nợ cũ