qua Kho bạc Nhà nước
Luật NSNN đã được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16 tháng 12 năm 2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Đây là một đạo luật quan trọng trong hệ thống luật pháp về tài chính của nước ta. Luật NSNN được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm, khắc phục những tồn tại của Luật NSNN năm 1996 (Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật NSNN ban hành năm 1998), với mục tiêu quản lý thống nhất, có hiệu quả nền tài chính quốc gia; tăng cường phân cấp nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN; tăng tích luỹ và tiềm lực tài chính quốc gia nhằm thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại; thực hiện cải cách hành chính trong việc lập, chấp hành, kế toán và quyết toán ngân sách; củng cố kỷ luật tài
Đơn vị sử dụng ngân sách Bộ phận kế toán Lãnh đạo KBNN
chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách và tài sản nhà nước. Sau một thời gian thực hiện Luật NSNN (sửa đổi), công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN đã được được các kết quả chủ yếu sau:
Bảng 2.1: Tình hình thực hiện công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN giai đoạn năm 2002 – 2007, cụ thể:
Năm Tổng số kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Số đơn vị chưa chấp hành đúng chế độ Số món thanh toán chưa đủ thủ tục Số tiền từ chối thanh toán (Tỷ đồng) (Đơn vị) (Món) (Tỷ đồng) 2002 61.365 10.139 21.590 131 2003 71.963 9.335 17.866 163 2004 71.209 8.771 20.052 190 2005 97.130 9.593 23.110 192 2006 121.734 12.390 30.146 217 2007 150.558 13.374 30.537 204
(Nguồn: Theo báo cáo kiểm soát chi thường xuyên NSNN của KBNN hằng năm)
Qua kết quả kiểm soát, thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN những năm gần đây cho thấy KBNN có vai trò hết sức quan trọng trong việc kiểm soát các khoản chi thường xuyên của NSNN. Mỗi năm, hệ thống KBNN đã từ chối thanh toán hàng chục nghìn các khoản chi của hàng nghìn đơn vị do chưa đầy đủ hồ sơ, thủ tục theo quy định với số tiền khoảng 200 tỷ đồng. Thông qua công tác kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN, KBNN đã góp phần quan trọng làm cho các khoản chi NSNN được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và đạt hiệu quả cao; ngăn chặn tình trạng thất thoát, lãng phí tiền và tài sản của Nhà nước. Trong những năm gần đây, do chủ trương phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước như: cải cách quản lý hành chính nhà nước, tăng chi cho giáo dục đào tạo, chi cho phát triển khoa
học công nghệ, cải cách chính sách tiền lương,... đã làm cho chi thường xuyên có sự gia tăng đáng kể. Do tăng quy mô chi thường xuyên NSNN cùng với việc tạo điều kiện cấp phát thanh toán kịp thời, vai trò kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên của KBNN càng được thể hiện ngày một rõ nét.
Một số kết quả đã đạt được
- Công tác lập, duyệt và phân bổ dự toán đã dần đi vào nề nếp. Cụ thể, thời hạn gửi dự toán chi đến KBNN tuy chưa hoàn toàn đáp ứng được yêu cầu của Luật NSNN (sửa đổi), song các đơn vị sử dụng NSNN đã gửi sớm hơn so với trước đây; chất lượng phân bổ và giao dự toán cũng đã được các đơn vị chủ quản chú trọng hơn. Đặc biệt dự toán chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng NSNN đã được giao theo 04 nhóm mục chi, nên đã tạo tính chủ động cho các đơn vị dự toán trong việc sử dụng kinh phí NSNN cấp, hạn chế tình trạng bổ sung, điều chỉnh dự toán như thời gian trước đây; đồng thời, công tác kiểm soát chi NSNN của KBNN cũng được thuận lợi và thông thoáng hơn.
- Luật NSNN (sửa đổi) đã chuyển hình thức cấp phát theo hạn mức kinh phí sang hình thức rút dự toán tại KBNN. Đây là một nội dung đổi mới theo hướng cải cách, nhằm giảm thủ tục hành chính, tăng quyền chủ động và trách nhiệm cho các đơn vị sử dụng ngân sách; bỏ yêu cầu phân bổ dự toán NSNN theo mục chi; đồng thời đòi hỏi trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân ra quyết định chi NSNN, góp phần tăng cường kỷ cương, kỷ luật trong quản lý sử dụng ngân sách. Thông qua đó, một mặt giảm bớt các thủ tục không cần thiết và đáp ứng kịp thời nhu cầu chi của các đơn vị dự toán; mặt khác, công tác kiểm soát chi của KBNN cũng được thuận lợi, dễ dàng hơn.
- Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị trong việc quản lý chi NSNN cũng được quy định rõ ràng hơn đã góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN. Cụ thể, đối với cơ quan tài chính đã tăng cường được tính chủ động trong việc điều hành NSNN. Đối với KBNN, từ chỗ chỉ đơn thuần
chấp hành xuất quỹ NSNN theo quyết định chi của cơ quan tài chính hoặc đơn vị dự toán, đến nay đã chuyển sang thực hiện kiểm tra, kiểm soát theo dự toán, đảm bảo đúng chế độ quy định. Đối với đơn vị dự toán, việc tổ chức chi và kiểm soát chi NSNN theo dự toán cũng giúp tăng cường tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của kế toán trưởng và thủ trưởng đơn vị trong việc chi tiêu.
- Thông qua kiểm soát chi NSNN theo hình thức rút dự toán tại KBNN, một mặt đã tạo điều kiện cho các đơn vị dự toán chấp hành việc sử dụng NSNN theo đúng dự toán được duyệt, đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ do Nhà nước quy định, nên đã tạo điều kiện cho KBNN kiểm soát được chặt chẽ việc mua sắm, sửa chữa của đơn vị. Từ đó, việc xây dựng, sửa chữa, mua sắm trang thiết bị đã dần đi vào nề nếp, theo đúng Quy chế đấu thầu và chế độ hoá đơn, chứng từ.
- Về chế độ kế toán ngân sách nhà nước: Chế độ kế toán NSNN và hoạt động KBNN ban hành kèm theo Quyết định số 24/2006/QĐ-BTC ngày 6/4/2006 của Bộ trưởng Bộ Tài chính đã giải quyết được những hạn chế cơ bản của kế toán NSNN và hoạt động KBNN, khắc phục được nhiều nhược điểm của chế độ kế toán so với trước đây như xử lý tình huống chắp vá, thiếu hệ thống, thiếu nhất quán và khả năng thích ứng cao với các cơ chế chính sách tài chính mới. Chế độ kế toán đã phản ánh bao quát được toàn bộ hoạt động thu, chi ngân sách và hoạt động của các đơn vị KBNN ở các cấp được thuận lợi, an toàn.
- Về công tác quyết toán ngân sách: Luật NSNN (sửa đổi) có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004, tuy nhiên đối với công tác quyết toán ngân sách, để từng bước triển khai thực hiện Luật NSNN (sửa đổi) thì việc phê chuẩn lập dự toán và quyết toán ngân sách năm đã được thay đổi, cụ thể về thời gian lập báo cáo quyết toán ngân sách được quy định dài hơn (trình Quốc hội phê chuẩn sau 16 tháng thay vì 9 tháng như trước đây) đã tạo điều kiện thuận lợi
cho công tác tổng hợp, thẩm định phê duyệt quyết toán ngân sách của các cấp ngân sách và việc kiểm toán, báo cáo quyết toán ngân sách các cấp của cơ quan kiểm toán.
Cùng với báo cáo quyết toán ngân sách năm trình Quốc hội, Chính phủ trình Quốc hội Báo cáo kết quả kiểm toán của cơ quan Kiểm toán Nhà nước (đối với các tỉnh, thành phố, các Bộ, cơ quan Trung ương và các Tổng Công ty,... được kiểm toán trong năm) qua đó Quốc hội có điều kiện giám sát, đánh giá kết quả thực hiện ngân sách nhà nước năm cũng như phát hiện những yếu kém, vi phạm của từng Bộ, ngành địa phương, đơn vị; trên cơ sở đó, cần phải yêu cầu xử lý nghiêm những vi phạm, từ đó thúc đẩy công tác quyết toán, phê duyệt quyết toán đạt kết quả thiết thực góp pần thúc đẩy công tác sử dụng NSNN chặt chẽ, tiết kiệm hơn.
Một số hạn chế:
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác tổ chức chi và kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo Luật NSNN (sửa đổi) thời gian qua cũng đã bộc lộ một số hạn chế sau:
Thứ nhất, vướng mắc khi thực hiện chi ngân sách theo dự toán từ
KBNN:
- Đây là phương thức cấp phát tiên tiến tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Mặt khác, do cơ chế tạm cấp kinh phí, ứng trước dự toán nên nhiều Bộ, cơ quan, ban ngành ở Trung ương và địa phương còn ỷ lại, dẫn đến việc phân bổ và giao dự toán NSNN theo quy định của Luật NSNN (sửa đổi) chậm, ảnh hưởng tới việc chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách và công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN; cụ thể:
+ Hầu hết các Bộ, cơ quan trung ương thực hiện chưa đúng thời gian phân bổ và giao dự toán cho đơn vị trực thuộc để Bộ Tài chính thẩm định trước khi
giao cho các đơn vị sử dụng NSNN theo quy định của Luật NSNN (sửa đổi). Sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ Tài chính, các đơn vị dự toán cấp I cũng chưa khẩn trương giao dự toán cho các đơn vị sử dụng NSNN dẫn đến trong các tháng đầu năm các cơ quan, đơn vị không có dự toán chi tiết gửi KBNN để làm căn cứ kiểm soát, thanh toán các khoản chi tiêu. KBNN vẫn phải thực hiện tạm cấp dự toán cho các cơ quan, đơn vị trong những tháng đầu năm.
+ Chất lượng dự toán chưa đảm bảo, cụ thể như đối với NSTW, các Bộ, cơ quan Trung ương phân bổ chưa đúng mẫu biểu, chưa phân bổ hết dự toán được giao, còn để dự phòng quá quy định mà chưa xác định nhiệm vụ chi,.... Đối với NSĐP, còn nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định dự toán chi có nhiều điểm chưa phù hợp với định hướng của trung ương (mức dự toán chi một số lĩnh vực thấp hơn mức được giao, bố trí dự phòng chưa đảm bảo 2% theo quy định của Luật NSNN (sửa đổi),…).
- Cơ chế kiểm soát thanh toán theo hình thức rút dự toán tại KBNN cũng gặp nhiều vướng mắc trong việc kiểm soát, thanh toán đối với cơ quan khoán chi quản lý hành chính, đơn vị sự nghiệp có thu, chi ngân sách xã, thu hộ kinh phí công đoàn, chi đối với chương trình khoa học trọng điểm cấp nhà nước,...
Thứ hai, thực hiện Luật NSNN (sửa đổi), tình hình thanh toán trực tiếp
từ KBNN cho các đơn vị cung cấp hàng hoá dịch vụ, cho đối tượng hưởng NSNN vẫn chưa được cải thiện đáng kể nên vẫn chưa hạn chế được việc NSNN bị cắt khúc, phân tán và căng thẳng giả tạo, chưa giảm được tỷ trọng thanh toán bằng tiền mặt trong tổng chi NSNN, tạo kẽ hở để đơn vị rút tiền về quỹ để chi tiêu sai chế độ, vi phạm kỷ luật tài chính, tham ô, lãng phí,...
Thứ ba, mặc dù đã thừa nhận sự hạn chế của các phương thức cấp phát (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
hiện nay, song cơ chế cấp phát các khoản chi ngân sách theo Luật NSNN (sửa đổi) mới chỉ bỏ được hình thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí và thay bằng hình thức cấp phát theo dự toán từ KBNN; còn một số phương thức cấp phát
khác như cấp bằng lệnh chi tiền, ghi thu - ghi chi, cấp phát kinh phí uỷ quyền vẫn tồn tại song song với phương thức cấp phát mới - cấp phát theo dự toán từ KBNN. Thực tế trên gây rất nhiều khó khăn cho KBNN trong công tác kiểm soát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước, cụ thể như: cùng là cấp bằng Lệnh chi tiền nhưng nếu Lệnh chi chuyển vốn cho KBNN thì KBNN thực hiện kiểm soát, thanh toán; còn đối với hầu hết các lệnh chi tiền khác thì cơ quan tài chính thực hiện kiểm soát chi, KBNN chỉ thực hiện xuất quỹ ngân sách theo lệnh của cơ quan tài chính. Đối với kinh phí uỷ quyền từ NSTW hình thức cấp phát cũng chưa rõ ràng, có loại cấp theo dự toán, có loại cấp theo lệnh chi tiền,... quy trình chuyển kinh phí, kiểm soát, thanh toán cũng chưa được quy định thống nhất nên KBNN đã gặp nhiều khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện.
Thứ tư, Về tiêu chuẩn, định mức chi: hệ thống định mức, tiêu chuẩn chi
khi thực hiện Luật Ngân sách sửa đổi hầu như chưa có thay đổi nào đáng kể so với trước đây, cộng thêm tỷ lệ trượt giá do lạm phát qua các năm tăng cao làm cho hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi đã lạc hậu lại càng lạc hậu hơn, ảnh hưởng không nhỏ tới công tác kiểm soát chi của KBNN cũng như công tác chi tiêu của đơn vị sử dụng NSNN.
Thứ năm, chế độ kế toán, quyết toán quỹ NSNN ban hành kèm theo
Quyết định số 24/2006/QĐ-BTC ngày 6/4/2006 của Bộ trưởng Bộ Tài chính, vẫn còn một số nhược điểm, cụ thể:
- Về hệ thống tài khoản kế toán: chế độ kế toán được biên soạn còn nhiều hạn chế như hệ thống tài khoản chưa thực sự ưu việt, hệ thống báo cáo tài chính còn trùng lắp và chưa đồng bộ,... có thể nói đây là nhược điểm song cũng là giải pháp được lựa chọn khi thiết kế hệ thống kế toán do hiện nay chúng ta đang trong quá trình chuyển đổi cơ chế, mặt khác yêu cầu về thời gian và khả năng tin học hoá còn hạn chế nên cũng ảnh hưởng đến công tác tổ
chức kế toán NSNN và hoạt động KBNN.
- Việc thông tin báo cáo theo quy định của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn còn chưa kịp thời, đầy đủ gây ảnh hưởng đến công tác điều hành ngân sách của chính quyền các cấp, cơ quan tài chính trong công tác kiểm soát chi của KBNN.
Nguyên nhân của hạn chế
Những hạn chế của công tác kiểm soát chi thường xuyên của NSNN qua KBNN nêu trên do một số nguyên nhân chủ yếu sau:
Một là, hệ thống các văn bản hướng dẫn về cấp phát, kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo Luật NSNN (sửa đổi) chưa được chặt chẽ và đồng bộ. Cụ thể đối với kinh phí uỷ quyền chưa có quy định thống nhất về việc cấp phát, thanh toán nên mỗi nơi làm một khác, có nơi thực hiện theo hình thức chi từ dự toán tại KBNN, có nơi cơ quan tài chính thực hiện kiểm soát, thanh toán trực tiếp cho đơn vị; đối với các cơ quan khoán chi quản lý hành chính và đơn vị sự nghiệp có thu có đơn vị thực hiện chi theo 4 nhóm mục quy định tại Luật Ngân sách sửa đổi, có đơn vị chỉ thực hiện chi từ nhóm mục chi khác; việc hướng dẫn ngân sách xã chi theo mục của mục lục ngân sách tại Thông thư 60/2003/TT-BTC là trái với quy định chi theo 4 nhóm mục của Luật NSNN (sửa đổi) và không phù hợp với trình độ của cán bộ làm công tác tài chính ngân sách xã.
Hai là, các điều kiện để KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm soát chi NSNN mặc dù đã được nghiên cứu bổ sung và sửa đổi (chế độ công tác phí, mua sắm ô tô,...), song vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý. Cụ thể, hệ thống định mức, tiêu chuẩn chi còn thiếu và nếu có thì cũng chưa hợp lý; chất lượng dự toán ngân sách còn thấp,... chưa thực sự là căn cứ đáng tin cậy để KBNN thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả công tác kiểm soát chi ngân sách của KBNN.
Ba là, lực lượng cán bộ KBNN nói chung, cán bộ trực tiếp làm công tác chi và kiểm soát chi NSNN nói riêng còn yếu và thiếu. Việc kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN theo Luật Ngân sách sửa đổi làm tăng thêm một khối lượng công việc lớn, với tính chất ngày một phức tạp hơn trong khi