b. Công thức Bijker
5.3.2. Các khía cạnh thể chế và luật pháp
Việc quản lý các nguồn tài nguyên đòi hỏi một khung thể chế và pháp luật hợp lý. Các biện pháp kế hoạch hóa và chiến lược sẽ không giúp ích được gì nếu quy định của pháp luật không cho phép chúng thực thi và không có hiệu lực và nếu không có các cơ sở hạ tầng rõ ràng về tổ chức để quản lý hệ thống dải ven bờ.
Khung pháp luật phải xác định quyền sở hữu và thẩm quyền quản lý hệ thống các nguồn tài nguyên. Các biện pháp cưỡng chế như quy định, chi phí (ví dụ tiền phạt vì làm ô nhiễm) trợ cấp…cần được sử dụng.
Ngay cả khi khu vực tiến hành kế hoạch nằm trong một vùng thì nhiệm vụ quản lý cũng thường không được giao cho duy nhất một cơ quan, vì việc quản lý có thể can thiệp vào trách nhiệm của chính quyền trung ương và địa phương. Tình hình
sẽ trở nên phức tạp hơn nếu có nhiều vùng hoặc nhiều quốc gia tham gia vào quá trình quản lý như trong trường hợp quản lý nguồn cá biển tại Biển Bắc (Norh Sea), nơi mà uỷ ban Châu Âu quy định việc đánh bắt cá nhằm đảm bảo sản lượng tối ưu bền vững.
Như đã trình bày trong phần 3.2.1, một trong những vấn đề đặc thù trong việc quản lý dải ven biển chính là vấn đề biên giới đất liền – biển thường đánh dấu sự thay đổi về pháp lý, ở nhiều quốc gia, quản lý biển được giao cho nhà nước trong khi quản lý đất liền thường thuộc thẩm quyền cấp tỉnh. Ở Mỹ, luật CZM (quản lý dải ven biển) đưa ra một khung pháp lý cho vấn đề quản lý dải ven biển và hầu hết các bang có vùng ven biển phải đưa ra một kế hoạch quản lý dải ven biển. Phương pháp của Anh trong quản lý dải ven biển lại hay thay đổi và thường không có quy định rõ ràng. Vấn đề an ninh trên biển thuộc quyền của Bộ Nông nghiệp nhưng chính các tổ chức tư nhân như National Trust lại là những người quản lý tốt nhất những dải ven biển có giá trị về cảnh quan.
Vần đề thể chế phải đưa ra một khung qua đó có sự phân chia nhiệm vụ và trách nhiệm. Giải pháp khả thi là hội động quốc tế (ví dụ IMCO, Hội đồng tư vấn biển quốc tế) và các thoả thuận, sự chuyển giao tất cả các trách nhiệm cho một cơ quan có sẵn hoặc mới được thành lập hoặc một trong những cơ quan liên quan phải trở thành cơ quan đứng đầu.
Một ví dụ về cơ quan được thành lập riêng là DRBC (Uỷ ban lưu vực sông Delawre). Uỷ ban này là một cơ quan liên bang tập hợp sức mạnh của nhà nước và của chính quyền trung ương. DRBC được thành lập theo pháp luật và có phạm vi quyền lực rộng lớn bao gồm cả việc giám sát và điều hành. DRBC có nhiệm vụ lập các kế hoạch tại lưu vực sông Delawre. Công việc được thực hiện thông qua lập và duy trì một kế hoạch toàn diện, đồng thời xem xét và thẩm định mọi hoạt động dự kiến thực hiện trên lưu vực, mà các hoạt động đó ảnh hưởng đến tài nguyên nước của vùng lưu vực. DRBC có thể phủ quyết bất cứ đề xuất nào có ảnh hưởng bất lợi đến việc quản lý tài nguyên nước ở một khu vực hay bộ phận lãnh thổ nào thuộc lưu vực nào đó.
Những thay đổi về thể chế nói chung thường diễn ra chậm và không phù hợp với cải tiến quản lý dải ven biển. Điều cốt yếu nhất là quyết tâm cải tiến sự quản lý hệ
thống. 5.3.3. Các khía cạnh kinh tế
Phân tích kinh tế rất quan trọng đối với việc lập kế hoạch phát triển vùng ven biển như :
- Phân tích kinh tế vi mô nhằm phân tích thái độ của người sử dụng đối với hệ thống, ví dụ như phản ứng của ngành công nghiệp phải trả chi phí cho việc đổ chất thải.
- Phân tích chi phí lợi ích và phân tích tài chính nhằm đánh giá tính khả thi về mặt kinh tế và khả năng tài chính cho một chiến lược phát triển nào đó.
- Phân tích kinh tế vĩ mô (cấp quốc gia và khu vực) nhằm đạt được kế hoạch hoạt kinh tế trong khu vực dự án.
Những khía cạnh này sẽ được miêu tả một cách tóm lược dưới đây.
Tổng quan
Phát triển kinh tế xã hội đề cập đến phát triển chung của xã hội lên một cấp cao hơn trong lĩnh vực phúc lợi xã hội. Khía cạnh “kinh tế” đề cập hàng hoá, dịch vụ liên quan với phúc lợi vật chất. Khía cạnh “xã hội” bao gồm tất cả các đặc điểm văn hoá xã hội của phúc lợi.
Nhờ nhận ra mối liên hệ cơ bản giữa phát triển và tăng trưởng kinh tế mà người ta sử dụng các chỉ số kinh tế như tổng sản phẩm quốc nội (GNP) tính trên đầu người như là chỉ số phát triển. Tuy nhiên, loại tham số này vẫn tồn tại một số điểm bất hợp lý, ví dụ như thiếu các thông tin về chủng loại hàng hoá và dịch vụ được cung cấp, về các ảnh hưởng tiêu cực như suy thoái môi trường và về phân phối thu nhập.
Điều này dẫn tới phải chú ý tới các nhân tố khác, như mức độ mà thông qua đó những nhu cầu thiết yếu của con người được thoả mãn và tới tăng trưởng một cách chọn lọc, và ngày càng chú trọng hơn tới vấn đề chất lượng cuộc sống.
Kinh tế học có thể được định nghĩa là sự nghiên cứu thái độ của con người đối với lựa chọn cách phân phối hàng hoá và dịch vụ để sử dụng các nguồn tài nguyên hiếm một cách tốt nhất. Những khái niệm cơ bản bao gồm các nguồn tài nguyên khan hiếm, mong muốn của con người, sự lựa chọn.
Các nguồn tài nguyên
Nói chung, có thể phân loại các nguồn tài nguyên thành ba loại sau:
- Tài nguyên thiên nhiên như Như đất, nước, khoáng sản, dầu, tài nguyên sinh học - Nguồn lao động bao gồm cả lao động nói chung và chuyên gia
- Nguồn vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng làm tăng năng suất lao động và vốn
Tài nguyên thiên nhiên là nguồn đầu vào quan trọng nhất đối với quá trình phát triển vì đây là nguồn tài nguyên sơ cấp chẳng hạn nguyên liệu thô, thực phẩm và cung cấp nhiều dịch vụ như xử lý chất thải của người hoặc cung cấp giải trí và thưởng thức thẩm mỹ.
Một số tài nguyên thiên nhiên đã định rõ người sở hữu, như đối với trường hợp lâm nghiệp hoặc ngư nghiệp tư nhân. Lợi nhuận từ việc sử dụng những nguồn tài nguyên như vậy thường phù hợp với thị trường. Những nguồn tài nguyên khác phụ thuộc vào quy định sử dụng rõ ràng.
Lợi nhuận từ việc sử dụng các nguồn tài nguyên thường phù hợp với hệ thống thị trường. Những hàng hóa và lợi nhuận thu được như vậy có thể được coi “công cộng” đòi hỏi có sự quản lý và phát triển của các cơ quan có thẩm quyền.
Khai thác kho tài nguyên thiên nhiên trong nhiều trường hợp sẽ làm cạn kiệt không thể tái tạo được chẳng hạn việc khai thác than. Những nguồn khác có thể tái
tạo như ngư nghiệp và các nguồn năng lượng có khả năng tái tạo. Việc sử dụng quá mức các nguồn tài nguyên có thể gây ra sự suy thoái hoặc tuyệt chủng.
Sự tồn tại của tài nguyên thiên nhiên là nhân tố cơ bản trong việc lập kế hoạch phát triển kinh tế. Phát triển dựa trên nguồn tài nguyên không tái tạo đòi hỏi phải theo giai đoạn với việc thay thế đầu vào hoặc có các hình thức hoạt động kinh tế khác.
Phát triển dựa trên các nguồn tài nguyên có khả năng tái tạo như ngư nghiệp hay nông nghiệp có thể chỉ ra những biến động có thể đánh giá được trong sản xuất và thu nhập. Một rủi ro khác là những thiệt hại không thể khắc phục đối với những nguồn tài nguyên có thể do ô nhiễm hoặc các chiến lược khai thác không hợp lý gây ra.
Hệ thống thị trường
Mục đích phân bổ các nguồn tài nguyên cho các hoạt động khác nhau là nhằm đáp ứng những mong muốn của con người đối với các nhu cầu thiết yếu như thức ăn, nơi ở, và cả những nhu cầu liên quan khác như hàng hóa xa xỉ. Cách phân phối các nguồn tài nguyên quý hiếm tạo ra vấn đề phải có sự lựa chọn.
Ba nhóm đóng vai trò quyết định trong hệ thống là: Người sở hữu tài nguyên, người sản xuất và người tiêu dùng. Thị trường đóng vai trò liên kết giữa các nhóm này. Việc mua bán tài nguyên và sản phẩm diễn ra trên thị trường, nơi giá cả tạo ra một cơ chế phản hồi.
Cả cung và cầu đều là chức năng của giá cả. Giá cao hơn sẽ kích thích người sản xuất tăng sản lượng và giảm sốt sắng của người mua. Thái độ này của người sản xuất và người tiêu dùng sẽ làm cân bằng giá cả và điều kiện sản xuất. Thị trường sẽ không bao giờ hoạt động tốt theo cách này. Thái độ của người sản xuất bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố như tránh các rủi ro, thiếu cạnh tranh (độc quyền) và sự can thiệp của chính phủ. Lấy ví dụ về hoạt động nông nghiệp, nơi mà giá các nông sản chính và các nông sản xuất khẩu bị ảnh hưởng bởi mức giá được bảo trợ (giá bao cấp) và trợ cấp nhằm giảm biến động trong sản xuất, bảo vệ người sản xuất và người tiêu dùng hoặc khuyến khích xuất khẩu.
Kinh tế phúc lợi
Trên thực tế, người tiêu dùng mua hàng hóa và dịch vụ trên thị trường đang lựa chọn một phân phối riêng các tài nguyên cần thiết để sản xuất chúng. Trong một vài trường hợp, thị trường tỏ ra không là đại diện mong muốn của khách hàng. Các dịch vụ thường không thể chia sẻ được và việc cung cấp dịch vụ cho một số người là khó khăn nếu không có những người khác hưởng thụ những dịch vụ ấy.
Giá cả sẽ không bị khống chế trừ khi chính phủ can thiệp vào lĩnh vực hàng hóa công cộng. Những hàng hóa thuộc loại này chẳng hạn như giáo dục hay các công viên tại các đô thị.
Một ví khác về sự thất bại của thị trường chính là sự không thoả mãn của người tiêu dùng thông qua các yếu tố phi thị trường như ô nhiễm. Phúc lợi của người dân còn chịu ảnh hưởng của vật chất bên ngoài tác động đến hệ thống thị trường. Vì
lí do này, các nhà kinh tế sử dụng thuật ngữ các yếu tố ngoại (exterrnalities) để phân biệt với những ảnh hưởng về mặt phúc lợi.
Trong những trường hợp như vậy, có thể có cơ sở để chính phủ can thiệp vào nhằm thay đổi sự phân bổ tài nguyên để giải thích những đóng góp nào vào phúc lợi không nằm trong cơ chế thị trường. Sự can thiệp này mang tính chủ quan và dựa trên ưu tiên chính trị.
Sự can thiệp của chính phủ sẽ dẫn tới việc phân phối lại lợi ích đối với các nhóm xã hội như phân phối thu nhập giữa các cá nhân hoặc vùng miền. Trong các khái niệm phúc lợi, bỏ qua các nguyên nhân khác khi thay đổi phân bố phúc lợi thì phân phối tối ưu ở những nơi phúc lợi ít ỏi của các cá nhân bằng nhau. Điều này đòi hỏi phải có những giải pháp thỏa mãn sự hài lòng của người tiêu dùng trong cùng một điều kiện. Tuy nhiên, về cả lý thuyết lẫn thực tiễn thì điều này không thể xảy ra. Do đó không có câu trả lời kinh tế nào cho vấn đề những yếu tố nào tạo ra sự phân phối thu nhập lý tưởng. Kinh tế học có thể góp phần xác định phân phối tối ưu tài nguyên theo quan điểm xã hội nếu xác định được mẫu số chung. Nếu đây là cách phân phối tốt nhất thì dựa vào các khái niệm công bằng và thẳng thắn do phương pháp quản lý quyết định.
Phân tích chi phí lợi ích (Benefit - cost Analysis - BCA)
BCA là một trong số các công cụ để cải tiến việc ra quyết định thông qua đánh giá chi phí và lợi ích của các dự án công bao gồm cả các ảnh hưởng vô hình. Nguyên tắc và vấn đề chủ yếu của BCA được minh họa một cách ngắn gọn thông qua một số
câu hỏi sau:
1. Chi phí và lợi ích nào nên được quan tâm?
Điều này liên quan tới một số khía cạnh sau:
- Các ảnh hưởng khu vực, quốc gia, xuyên biên giới có được quan tâm tới không? - Kế hoạch có ảnh hưởng tới giá cả các mặt hàng ở ngoài khu vực tiến hành kế
hoạch không?
- Những ảnh hưởng phụ của phát triển kế hoạch, như các hoạt động kinh tế của công nghiệp cung ứng thể hiện như thế nào?
- Các yếu tố ngoại lai như ô nhiễm nước trong và ngoài khu vực tiến hành kế hoạch, sẽ được các dự án mới tính đến như thế nào?
2. Xác định mức chi phí và lợi ích như thế nào?
Chi phí và lợi ích được định nghĩa là sự khác biệt giữa “có” và “không có”
kế hoạch/hoặc tình trạng dự án. Những phát triển tự thân không được tính đến trong các phân tích chi phí và lợi ích. Một phần lợi ích có thể được thể hiện trong giá cả thị trường. Đối với những phần khác, các thay thế phải có trong các giá mềm chẳng hạn, ví dụ như để đánh giá lao động trang trại trong trường hợp thị trường lao động có số người thất nghiệp.
Những thay đổi về môi trường thường rất khó định giá bằng tiền bạc. Các giá trị thay thế như ước tính có bao nhiêu người sẵn sàng chi tiền để hưởng một môi trường trong lành hơn hay chi phí để thay thế tài sản của môi trường đôi khi được dùng để đáng giá sự thay đổi môi trường.
Tác dụng xã hội chẳng hạn như thay đổi vùng miền, phân bố thu nhập của các cá nhân hoặc phân bố lại chỗ ở có ảnh hưởng như thế nào?
Nếu như khó đánh giá lợi ích hoặc mục tiêu của dự án là để đạt được một mức nào đó về chất lượng môi trường hoặc an toàn công cộng, phân tích chi phí lợi ích là thích hợp trong đó giá thấp nhất đạt tới khi biết được mục tiêu dự án.
3. Tỉ lệ thanh toán hợp lý là gì?
Lợi ích và chi phí trong tương lai sẽ được giảm giá phản ánh sự quan tâm của xã hội. Đối với bài toán phân tích kinh tế tỉ lệ lãi suất thị trường được sử dụng như là một thông số thể hiện cơ hội đầu tư. Nếu xã hội lựa chọn tỉ lệ thấp, điều đó có nghĩa là hiệu quả lâu dài quan trọng cho toàn xã hội và vì vậy lạm phát - một chỉ số của tỉ lệ lãi suất thị trường - không được xem xét ở đây.
Mặc dầu, rất nhiều vấn đề có thể sử dụng BCA để phân tích, nhưng nó là một trong những công cụ quan trọng nhất trong dánh giá dự án được các tổ chức tài chính sử dụng.
Các phân tích kinh tế và tài chính
Các khái niệm phải được làm rõ khi sử dụng để phân tích. Kinh tế là việc phân tích lợi ích và chi phí xét trên quan điểm xem toàn xã hội là một khối, trong khi phân tích tài chính là để xem xét lợi ích cho một con người hay một nhóm người cụ thể để khẳng định họ có sẵn lòng hợp tác thực hiện dự án hay kế hoạch. Trong phân tích tài chính người ta quan tâm đến lợi ích ròng mang lại cho một con người hay một nhóm người cụ thể, trong khi phân tích kinh tế là xem xét lợi ích cho toàn xã hội.
Giá cả hàng hóa khác nhau. Trợ giá và thuế không được xem xét trong phân tích kinh tế vì nó được xem như sự chuyển đổi chi trả mà thôi. Giá đưa ra từ nhà sản xuất có thể cao hơn giá nhập khẩu nếu như chính phủ muốn khuyến khích một loại hàng hóa nội nào đó thông qua trợ giá. Giảm giá trong phân tích tài chính biểu hiện tỉ lệ lãi suất thị trường.
Định hướng các hoạt động kinh tế xã hội