bán lẻ
Do mục đích bảo hộ nhóm lợi ích khác nhau (người tiêu dùng, người lao
động hay doanh nghiệp) mà mục tiêu của chính sách và quản lý nhà nước đối với các cơ sở bán buôn, bán lẻ cũng có những điểm khác nhau. Khi thực hiện các quy
định hạn chế, kiểm soát các cơ sở bán buôn, bán lẻ theo mục tiêu bảo hộ nhóm lợi ích có thể dẫn đến tình trạng thị trường bán buôn, bán lẻ vận hành không hiệu quả, phát sinh thêm chi phí hay ảnh hưởng đến hiệu quả tổng thể của xã hội. Hiệu quả
tổng thể của xã hội phụ thuộc vào việc trong ngắn hạn các chính sách, quy định pháp luật về bán buôn, bán lẻ nhằm tăng lợi ích cho nhóm đối tượng nào, các lợi ích này có xu hướng đối nghịch nhau nhiều hơn là đồng thuận.
Biểu đồ 1.1: Hiệu quả tổng thể của quy định quản lý về phân phối (bao gồm cả bán buôn và bán lẻ)
Nguồn: Planet Retail Ltd 2010.
Cạnh tranh là cơ chế tốt để nâng cao phúc lợi kinh tế, thúc đẩy các cơ sở bán buôn, bán lẻ hoàn thiện và đổi mới trong hoạt động sản xuất kinh doanh. Khác với
cạnh tranh, quản lý nhà nước làm phát sinh chi phí xã hội, tác động suy giảm hiệu suất kinh tế và việc dỡ bỏ các quy định cũng tốn chi phí, công sức và thời gian
đáng kể. Tuy nhiên, cạnh tranh và quản lý đều hướng tới các mục tiêu chung là ngăn chặn những hoạt động sử dụng sức mạnh thị trường sai trái, đồng thời tạo thuận lợi cho việc phân bổ nguồn lực hiệu quả. Trong trường hợp cạnh tranh không
đáp ứng được mục tiêu nói trên, việc quản lý phải được thực hiện dưới hình thức nhất định với ý nghĩa là biện pháp thay thế cho cạnh tranh hay một biện pháp tạm thời áp dụng cho đến khi cạnh tranh lành mạnh được khôi phục. Do đó, các chính sách quản lý và cạnh tranh cần được phối hợp để phát huy tính chất củng cố lẫn nhau và tối ưu hóa phúc lợi kinh tế.
Như vậy, mục đích của quản lý nhà nước đối với các cơ sở bán buôn, bán lẻ
là tạo lợi ích tối đa cho người tiêu dùng hàng hóa, dịch vụ tại các cơ sở bán buôn, bán lẻ, hài hòa hóa lợi ích của các đối tượng hữu quan khác, đồng thời tối ưu hóa hiệu quả xã hội do việc hạn chế hay quy định về phân phối (bán buôn, bán lẻ) đem lại. Tương ứng với mục đích này, yêu cầu của quản lý nhà nước là duy trì một môi trường cạnh tranh công bằng, bảo đảm thị trường ổn định và phát triển bền vững, giảm thiểu các tác động tiêu cực tới không gian xung quanh và đời sống kinh tế xã hội của người dân.
1.2.2. Nội dung, phương thức quản lý nhà nước đối với các cơ sở bán buôn, bán lẻ
Dịch vụ phân phối nói chung và dịch vụ bán buôn, bán lẻ nói riêng là ngành
đem lại nhiều lợi nhuận, có tính cạnh tranh với nhiều rào cản thương mại, tỉ lệ gia nhập và thoái lui cao, nhiều đối thủ cạnh tranh cỡ vừa và nhỏ. Các quy định ảnh hưởng đến hoạt động của các cơ sở bán buôn, bán lẻ chủ yếu bắt nguồn từ các tập quán mua bán truyền thống, các yếu tố văn hoá, thói quen và thị hiếu của người tiêu dùng. Bên cạnh đó, các cơ sở bán buôn, bán lẻ còn là đối tượng của nhiều quy
định có tác động hạn chế kinh doanh và hạn chế thương mại ở các cấp độ khác nhau, áp dụng cho cả cơ sở trong nước và nước ngoài hoặc chỉ áp dụng cho các cơ
sở của doanh nghiệp nước ngoài.
Ngành bán buôn ở các nước phần nhiều bị quản lý bằng các biện pháp hạn chế thương mại. Các nước thành viên WTO thường áp dụng biện pháp hạn chế việc cung cấp dịch vụ của chi nhánh hoặc doanh nghiệp nước ngoài, có quy định hạn chế tiếp cận thị trường dịch vụ bán buôn trong cơ chế đầu tư. Bao gồm cả việc cấm doanh nghiệp bán buôn nước ngoài thiết lập hiện diện thương mại, các biện pháp này có phạm vi cụ thể và chỉ áp dụng đối với một số sản phẩm, lĩnh vực nhất định. Bên cạnh đó, đầu tư trực tiếp của nước ngoài vào dịch vụ bán buôn thường bị hạn chế bởi yêu cầu phải có phê duyệt của cơ quan có thẩm quyền đối với việc lập cơ
sở mới hay mua lại doanh nghiệp trong nước đang hoạt động, hay hạn chế cổ phần hoặc vốn góp của nước ngoài. Chính phủ cũng có thể áp dụng các biện pháp như
hạn chế việc mở rộng hoạt động của doanh nghiệp có vốn nước ngoài sau khi đã thành lập. Thông thường, các biện pháp này được thực hiện theo phán xét chủ quan của cơ quan quản lý nhà nước. Cơ quan quản lý nhà nước có thể sử dụng các biện pháp như: kiểm tra nhu cầu kinh tế (ENT) hoặc đánh giá “lợi ích quốc gia” để
quyết định phê duyệt hay không đối với dự án đầu tư. Một số hạn chế khác liên quan đến hiện diện thương mại được nhiều nước áp dụng là yêu cầu hiện diện thương mại đầy đủ, việc doanh nghiệp nước ngoài phải chọn một trong những hình thức pháp lý nhất định hoặc phải liên doanh với nhà cung cấp dịch vụ trong nước… Bên cạnh đó, các hạn chế về yếu tố đầu vào như đất đai hoặc lao động… có ảnh hưởng đến việc thành lập hoặc hoạt động của một cơ sở bán buôn nước ngoài đã có hiện diện thương mại.
Ngành bán lẻ có xu hướng chịu ảnh hưởng của các quy định hạn chế gia nhập và hạn chế thương mại nhiều hơn so với ngành bán buôn. Tuy nhiên, do sự
khác biệt giữa bán buôn với bán lẻ ngày càng mờ nhạt, các quy định tác động đến bán lẻ cũng ảnh hưởng đến bán buôn. Trong lĩnh vực bán lẻ, các quy định có thể
phân thành 6 nhóm lớn theo mục đích chính sách: (1) hạn chế về địa điểm (quy
định về quy hoạch phân vùng và sử dụng đất để giảm thiểu các ảnh hưởng về
không gian); (2) kiểm soát giá cả (để bảo vệ người tiêu dùng); (3) cơ cấu doanh nghiệp (bằng luật cạnh tranh để ngăn chặn độc quyền); (4) bảo đảm sự ổn định của thị trường (kiểm soát sự gia nhập của các công ty mới để tránh dư thừa công suất); (5) bảo vệ người tiêu dùng (quy định cấp phép / kiểm tra để đảm bảo an toàn cho người tiêu dùng) và (6) tiêu chuẩn của bản thân nhà phân phối (đặc biệt là tiêu chuẩn của các nhà bán lẻ thực phẩm) hiện đang được sử dụng phổ biến ở các nước phát triển. Nhiều quy định về bán lẻ của các nước phát triển và đang phát triển ngày nay hình thành từ những quan ngại của công chúng về sự cạnh tranh giữa các cơ sở
bán lẻ hiện đại và truyền thống hay mâu thuẫn giữa các cơ sở bán lẻ và các nhà cung cấp khi mô hình bán lẻ hiện đại ngày càng phổ biến và có thể gây tổn thất cho các nhà bán lẻ truyền thống.
Cũng trong lĩnh vực bán lẻ, các cơ sở bán lẻ quy mô lớn là đối tượng chính của các quy định khắt khe do có khả năng tác động lớn đến cộng đồng và các cơ sở
bán lẻ trung bình và nhỏ. Đồng thời, cơ sở bán lẻ quy mô lớn thường cần đến diện tích mặt bằng sàn cho xây dựng khu bán hàng và khu để xe lớn, có thể gây lãng phí diện tích đất và không tạo ra nhiều việc làm cho cộng đồng. Một số biện pháp quản lý đối với các cơ sở bán lẻ xuyên quốc gia quy mô lớn tại các thành phố Đông Nam Á (Phụ lục ).
Bảng 1.1: Phân loại các cơ chế quản lý áp dụng đối với các nhà bán lẻ xuyên quốc gia quy mô lớn (Transitional Companies – TNCs)
Loại quy định Giải thích Chính sách đối với nhà đầu tư nước ngoài Luật đất đai và tài sản Luật Các luật chuyên ngành điều chỉnh các loại hình sở hữu bất động sản Luật cạnh tranh Luật Các luật chuyên ngành nhằm thúc đẩy cạnh tranh và ngăn chặn hành vi thương mại không lành mạnh trên thị trường, thường bao gồm luật chống độc quyền và luật bảo vệ người tiêu dùng Luật và chính sách về FDI Quy định dưới luật
Các luật chuyên ngành và/hoặc các quy
định điều chỉnh sự di chuyển vốn (khác với
đầu tư gián tiếp) qua biên giới theo hướng cho phép các nhà đầu tư có quyền kiểm soát đối với các tài sản có được, do đó điều chỉnh cả hoạt động đầu tư mới, sáp nhập và mua lại Chính sách đối với nhà bán lẻ xuyên quốc gia quy mô lớn Hạn chế về vốn góp Quy định dưới luật
Quy định về ngưỡng vốn góp được phép nắm giữ đối với các TNC muốn gia nhập thị trường bán lẻ của nước sở tại Yêu cầu mức vốn tối thiểu Quy định dưới luật
Yêu cầu về vốn tối thiểu đối với doanh nghiệp muốn tham gia thị trường bán lẻ
Thủ tục lập cơ sở mới Quy định dưới luật
Yêu cầu vốn góp và các yêu cầu khác đối với doanh nghiệp muốn tham gia thị trường bán lẻ
Nghiên cứu tác động kinh tế xã hội
Quy định dưới luật
Yêu cầu đánh giá trước rủi ro/tác động kinh tế xã hội của dự án bán lẻđối với các doanh nghiệp đang hoạt động và cộng đồng địa phương Nghiên cứu tác động đối với môi trường và/hoặc bảo tồn di tích lịch sử Quy định dưới luật Yêu cầu đánh giá tác động của dự án đối với sức khỏe và môi trường con người, rủi ro về mặt sinh thái đối với những thay đổi về môi trường và sức khỏe trong khu vực hoặc cộng đồng cụ thể
Quy hoạch phân vùng Quy định dưới luật
Quy định về mục đích sử dụng đất ở các vùng đã được quy hoạch, phân tách cộng
đồng này với cộng đồng khác Yêu cầu về số dân
phục vụ
Quy định dưới luật
Yêu cầu ngưỡng quy mô dân số tối thiểu để
cho phép lập cơ sở bán lẻ trong một cộng
đồng nhất định Tiêu chuẩn xây dựng
và tiêu chuẩn diện tích cơ sở
Quy định dưới luật
Tiêu chuẩn về hình thức và diện tích xây dựng đối với cơ sở bán lẻ quy mô lớn và các trung tâm mua sắm, cấm một số hình thức và/hoặc giới hạn diện tích cụ thểở một số khu vực nhất định
Thời gian mở cửa Quy định dưới luật
Hạn chế thời gian hoạt động của các cơ sở
bán lẻ quy mô lớn, cụ thể là thời gian mở
cửa và/hoặc đóng cửa
Khác Quy định
dưới luật
Các quy định khác về lưu kho, quản lý và marketing, cung cấp dịch vụ bổ trợ...
Nguồn: Mutebi, Alex M. (2007): “Các biện pháp quản lý đối với các cơ sở bán lẻ
Các nước thường áp dụng hai loại quy định sau đây trong lĩnh vực bán buôn, bán lẻ1: (1) Các quy định vềđiều kiện của nhà bán buôn/bán lẻ và số lượng nhà bán buôn/bán lẻ có thể gia nhập thị trường và (2) Các quy định về điều kiện hoạt động khi nhà bán buôn/bán lẻ đã hiện diện trên thị trường (các quy định về hoạt động). Bảng 2 dưới đây tóm tắt một số quy định chính được áp dụng trên thế giới.
Bảng 1.2: Mục tiêu và một số loại quy định chính
đối với các doanh nghiệp bán buôn, bán lẻ
Các quy định hạn chế gia nhập thị
trường và lập cơ sở
Các quy định hạn chế hoạt động
Quy định hạn chế quyền sử dụng đất: - Không cho phép mua/thuê đất - Cho phép mua/thuê đất nhưng chỉ trong diện tích nhất định Quy định nhà bán buôn phải có giấy phép nhập khẩu và hạn chế số lượng giấy phép nhập khẩu cấp cho nhà bán buôn…
Quy định về đầu tư trực tiếp nước ngoài: Hạn chếđầu tư trực tiếp nước ngoài. Yêu cầu nhà phân phối nước ngoài phải có giấy phép đặc biệt.
Quy định hạn chế xúc tiến hàng hóa (các doanh nghiệp không được phép/bị
hạn chế quảng cáo hoặc xúc tiến các dịch vụ bán lẻ của mình.
Quy định ảnh hưởng đến đầu tư: Các yêu cầu phải thực hiện; Thẩm định của chính phủđối với đầu tư; Kiểm tra nhu cầu kinh tế. Yêu cầu giấy phép đối với ban lãnh đạo, các cán bộ chủ chốt và/hoặc các giám đốc hoặc nhà quản lý. Quy định ảnh hưởng đến di chuyển của
thể nhân: việc nhập cảnh của các giám
đốc điều hành, quản lý cấp cao hoặc nhân viên nước ngoài.
Quy định về: Quy hoạch phân khu; Bảo vệ môi trường; Hạn chế giờ mở cửa.
Quy định buộc cơ sở phải đáp ứng yêu cầu trong nước như: Sử dụng lao động
địa phương với tỷ lệ phần trăm nhất định
Hiện diện của doanh nghiệp độc quyền nhà nước (không cho phép các nhà phân phối trong nước hay nước ngoài được phân phối một số loại hàng hóa, dịch vụ
nhất định).
1 Báo cáo của Boylaud và Nicoletti (2001)
Các quy định về ngày hoạt động, giờ
mở cửa…
Luật và chính sách cạnh tranh
Bảo vệ người tiêu dùng
Các quy định khác
Nguồn: Báo cáo về dịch vụ phân phối của Andras Lakatos, 2009 và tổng hợp nội dung tại các biểu cam về trong bán buôn, bán lẻ của một số nước khi gia nhập WTO.
Nhìn chung, đặc điểm, phương thức quản lý vĩ mô của nhà nước đối với các cơ sở bán buôn, bán lẻ là không phải bằng sự can thiệp trực tiếp vào hoạt động phân phối của các cơ sở bán buôn, bán lẻ mà bằng các công cụ gián tiếp tác động
đến sự hình thành, phát triển và hoạt động của các cơ sở này. Chỉ có trường hợp ngoại lệ ở một vài quốc gia, chính phủ quản lý trực tiếp vì các lý do liên quan đến chính sách y tế, sức khỏe, môi trường và các giá trị cộng đồng hoặc đối với một số
mặt hàng tiêu dùng nhất định như thuốc lá, đồ uống có cồn… Trên thực tế, các nhà hoạch định chính sách phải vận dụng nhiều công cụ quản lý khác nhau nhằm cân bằng được các mục tiêu mâu thuẫn nhau: đó là một mặt thúc đẩy cạnh tranh thương mại; mặt khác là bảo vệ quyền lợi của các doanh nghiệp địa phương, các nhóm lợi ích và người tiêu dùng. Do đó, nội dung của quản lý nhà nước được thể hiện ở một số khía cạnh chính sau đây:
- Xây dựng và thực thi hệ thống pháp luật hoàn chỉnh chi phối hoạt động của các cơ sở bán buôn, bán lẻ nhằm đảm bảo môi trường pháp lý thuận lợi cho các cơ
sở này phát triển các hệ thống phân phối hàng hóa hiệu quả. Hệ thống pháp luật phải đảm bảo hàng hóa lưu thông thông suốt, chống các hành vi độc quyền, phản cạnh tranh hay các hình thức phân phối bất hợp pháp khác.
- Tác động đến sự hình thành, phát triển và hoạt động của các cơ sở bán buôn, bán lẻ bằng các chiến lược, quy hoạch, chính sách để định hướng các dòng chảy của hàng hóa và dịch vụ trên thị trường.
- Tạo điều kiện cho sự hình thành và phát triển của các cơ sở bán buôn, bán lẻ thông qua xây dựng cơ sở vật chất, kỹ thuật phục vụ cho hoạt động phân phối lưu thông của toàn nền kinh tế (Đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông, đường xá, bến cảng, kho bãi, xây dựng các kết cấu hạ tầng thương mại như chợ, trung tâm thương mại và dịch vụ, trung tâm hội chợ triển lãm, trung tâm logistics…).
- Quản lý các cơ sở bán buôn, bán lẻ thông qua xây dựng bộ máy quản lý hành chính vĩ mô các hoạt động kinh doanh trên thị trường, đặc biệt là đối với hoạt
động bán buôn, bán lẻ.
- Chính phủ có chính sách và biện pháp chi phối trực tiếp đến sự hoạt động của các cơ sở bán buôn, bán lẻ như thúc đẩy thực hiện các qua hệ hợp đồng, quan hệ đại lý, tạo cơ chế liên kết trong các hệ thống phân phối hàng hóa, xây dựng các mô hình liên kết mới trong phân phối…
1.3 Kinh nghiệm của một số nước về quản lý nhà nước đối với các cơ sở
bán buôn, bán lẻ chủ yếu và bài học cho Việt Nam