1.2. Vấn đề quản lý tài nguyên nước
1.2.3. Các công cụ quản lý tài nguyên nước bền vững
Công cụ quản lý tài nguyên nước là tổng hợp các biện pháp hoạt động về pháp luật, chính sách, kinh tế, kỹ thuật và xã hội nhầm bảo vệ tài nguyên nước và phát triển bền vững kinh tế xã hội.
2. Phân loại công cụ quản lý tài nguyên nước
*. Phân loại theo chức năng:
• Công cụ điều chỉnh vĩ mô: là luật pháp và chính sách, thông qua đó nhà nước có thể điều chỉnh các hoạt động sản xuất có tác động mạnh mẽ tới việc phát sinh ô nhiễm.
• Công cụ hành động: là các công cụ có tác động trực tiếp tới hoạt động kinh tế- xã hội, như các quy định hành chính, quy định xử phạt..vv và công cụ kinh tê.
• Công cụ phụ trợ: là các côn cụ khồn có tác động điều chỉnh hoặc không tác động trực tiếp tới hoạt động.
*. Phân loại theo bản chất công cụ:
15
• Công cụ luật pháp chính sách: công cụ luật pháp chính sách bao gồm các văn bản về luật quốc tế, luật quốc gia, các văn bản khác dưới luật, các kế hoạch về chính sách môi trường quốc gia, các ngành kinh tế, các địa phương.
• Công cụ kinh tế: các cồn cụ kinh tế gồm các loại thuế, phí đánh vào thu nhập bằng tiền của các hoạt động sản xuất kinh doanh. Các công cụ này chỉ áp dụng có hiệu quả trong nền kinh tế thị trường.
• Công cụ kỹ thuật quản lý: các công cụ kỹ thuật quản lý thực hiện vai trò kiểm soát và giám sát nhà nước về chất lượng môi trường nước, sự hành thành và phân bố chất ô nhiễm trong môi trường. Các cồn cụ kỹ thuật quản lý có thể gồm các đánh giá môi trường, xử lý nước thải
3. Các công cụ quản lý tài nguyên nước bền vững a. Quy hoạch tài nguyên nước:
* Quy hoạch tài nguyên nước gồm nhiều loại, nhiều cách phân chia khác nhau.
Theo sự khác biệt về quy mô thì quy hoạch có thể chia làm ba loại sau:
• Quy hoạch đơn mục đích: quy hoạch cho một mục đích như cấp nước, hoặc tưới, hoặc kiểm soát lũ hoặc một hoạt động nào đó.
• Quy hoạch đa mục đích: quy hoạch đồng thời giải quyết một số mục đích như tưới, thủy lợi, cấp nước, quản lý môi trường, kiểm soát lũ,...vv. thường thì một quy hoạch như vậy bao gồm một vài quy hoạch đơn mục đích.
• Quy hoạch tổng thể: là một cách quy hoạch truyền thống; đây là sự hình thành cho quy hoạch phát triển nhầm khai thác cơ hội của các dự án đơn hay đa mục đích về nguồn tài nguyên nước tại một khu vực nào đó trong khoảng thời gian cụ thể;quy hoạch có thể bao gồm một hệ thống đa thành phần và có thể bao gồm cả biện pháp công trình và phi công trình; tuy nhiên, ngày nay chúng ta thiên về xu hướng sử dụng thuật ngữ quy hoạch tổng hợp hơn là quy hoạch tổng thể.
• Quy hoạch toàn diện: là một quy hoạch đa thành phần, đa mục đích và nhầm nhiều mục tiêu( mục tiêu kinh tế, tài chính, chính trị, xã hội và môi trường)
16
xem xét tất cả các giải pháp thay thế mang tính công trình và phi công trình;
một quy hoạch tổng thể hay một quy hoạch tổng hợp không bao gồm những nghiên cứu khả thi chi tiết của các dự án riêng rẽ.
* Phân chia theo sự khác biệt dựa trên quy mô:
• Quy hoạch theo chức năng: quy hoạch nhầm đáp ứng nhu cầu cụ thể trong phạm vi một ngành, như trong việc kiểm soát lũ, tưới, công tác bảo tồn tự nhiên.
• Quy hoạch theo ngành: quy hoạch tổng hợp cho mọi chức năng trong một ngành, như tài nguyên nước hay nông nghiệp.
• Quy hoạch đa ngành:công tác quy hoạch cho tất cả các ngành trong xã hội như sử dụng đất, xây dựng, giao thông vận tải, thủy lợi, vệ sinh môi trường và cung cấp năng lượng.
* Phân theo khía cạnh vùng:
• Quy hoạch mang tầm quốc gia: một quy hoạch quốc gia về tài nguyên nước được thiết lập dựa trên cơ sở xem xét các ưu tiên quốc gia trong việc phân bổ nguồn nước khan hiếm trên quan điểm về mục tiêu quốc gia; về khía cạnh này một quy hoạch mang tầm quốc gia về tài nguyên nước nên là một quy hoạch tổng hợp.
• Quy hoạch ở cấp vùng: ở cấp vùng một hoạt động tương tự cũng sẽ được tiến hành, phụ thuộc vào quy mô của khu vực; một quy hoạch cấp vùng, về nguyên tắc, không khác so với quy hoạch mang tầm quốc gia.
• Quy hoach cho lưu vực sông: loại hình này là đặc biệt vì nó dựa vào các ranh giới thủy văn; về nguyên tắc loại quy hoạch này nên bao hàm nhiều yếu tố, đa mục đích và nhầm tới nhiều mục tiêu và do đó nên là một quy hoạch tổng hợp.
b. Pháp chế
Bắt đầu từ những thập niên 1990 của thế kỷ 20, Chính phủ Việt Nam đã xây dựng một chương trình cụ thể nhầm tường bước xây dựng một hành lang pháp lý toàn diện về vấn đề khai khác, sử dụng và quản lý tài nguyên nước. Qúa trình xây dựng này luôn đi kèm với việc nghiên cứu thực tế và trao đổi kinh nghiệm quốc tế.
17
Thể chế ngành nước, thể chế các quyền về nước là một nội dung rất mới mẻ so với các ngành khác như đất đai, khoáng sản, môi trường..vv. Đặc điểm tự nhiên của tài nguyên nước lại rất phong phú, phức tạp dẫn tới các mối quan hệ về tài nguyên nước rất đa dạng. Do đó việc quản lý tài nguyên nước đòi hỏi một khung thể chế thích hợp với đặc điểm tự nhiên của tài nguyên nước, đồng thời phù hợp với thể chế quản lý của nền chính quốc gia, ứng với từng thời kỳ phát triển của xã hội.
-Xây dựng pháp luật về nước:đây là một nội dung quan trọng bặc nhất trong các hoạt động quản lý tài nguyên nước. Ở các nước hầu hết đã có Luật tài nguyên nước;
một số nước đã có luật từ nhiều năm trước và hiện đang bước sang giai đoạn hiện đại hóa, sửa đổi, bổ sung để phù hợp với những yêu cầu quản lý nước trong giai đoạn mới. Việt Nam cũng đang trong giai đoạn tiếp tục thực thi Luật tài nguyên nước hiện hành, đồng thời nghiên cứu, đánh giá việc thực thi Luật trong các năm qua nhầm bổ sung, sửa đổi Luật, đáp ứng yêu cầu quản lý tài nguyên nước trong giai đoạn phát triển mới của đất nước.
Một nội dung mang tính tổng kết lớn trong thực tiễn xây dựng pháp luật tại Tây Ban Nha khi giới thiệu về quy định mới trong luật nước của Tây Ban Nha là” trên thực tế, sửa đổi chỉ là sự định nghĩa lại những nguyên tắc chung đã nêu ở luật cũ, nhầm chỉnh sữa lại những sai sót trong việc áp dụng luật”cần tạo cơ chế linh hoạt cho việc áp dụng các quyền nước trong Luật.
Để thực thi Luật nước, nhiều nước đã nhấn mạnh việc cần xây dựng các văn bản hướng dẫn thi hành. Đây cũng là một hoạt động mà Việt Nam đã và đang thực hiện.
Chia sẻ với mối quan tâm của các đại biểu, Việt Nam luôn coi luật tài nguyên nước có vị trí đặc biệt trong việc quy định khung pháp lý, hệ thống tổ chức quản lý tài nguyên nước.
-Về quản lý lưu vực sông: Nội dung về quản lý lưu vực sông đã được đề cập trong nhiều công trình nghiên cứu. Hầu hết các nước coi lưu vực sông là đơn vị quản lý nước quan trọng, cần phải có chức năng nhiệm vụ đỉ mạnh để quản lý tài nguyên nước thuộc lưu vực sông. Quản lý lưu vực sông là một đơn vị thủy văn thể hiện tính hệ thống của chu trình vận động của nước, lưu vực sông đã được các nước
18
coi là một đơn vị quản lý nước lý tưởng. Luật tài nguyên nước của Việt Nam cũng được xác lập việc quản lý, khai thác, sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước phải dựa trên cơ sở quy hoạch lưu vực sông. Tuy nhiên, cũng giống như một số nước vùng Nam Mỹ, để xây dựng được một thể chế lưu vực sông là một quá trình với nhiều thách thức. Hiện tại Việt Nam, tổ chức quản lý lưu vực sông mới chỉ được hình thành như một tổ chức sự nghiệp, không có chức năng quản lý nhà nước và mới chỉ là cơ quan quản lý quy hoạch lưu vực sông.Trong thời gian tới, việc xây dựng một cơ quan quản lý lưu vực sông cần nghiên cứu theo hướng xác lập cơ quan này phải là một cơ quan quản lý nhà nước thuộc Bộ, có chức năng quản lý tài nguyên nước, với các nhiệm vụ cấp phép về nước, kiểm tra giảm sát việc thực hiện các quyền về nước.
- Chuyện nhượng quyền về nước: Đây là nội dung nhiều quốc gia đề cập đến.
Quyền về nước được quy định trong pháp luật về nước của Việt Nam bao gồm quyền sở hữu toàn dân về tài nguyên nước, các quyền của cơ quan quản lý tài nguyên nước, các quyền của tổ chức, cá nhân thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả thải vào nguồn nước. Ngoài ra một số quyền khác về nước liên quan đến chuyển nhượng thì theo pháp luật của Việt Nam, quyền sở hữu toàn dân thuộc diện không được chuyển nhượng, mua bán. Một số quyền sử dụng tài nguyên khác như quyền sử dụng đất đai thì được pháp luật cho phép chuyển nhượng. Quyền khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả thải vào nguồn nước hiện chưa được luật pháp Việt Nam cho phép chuyển nhượng.
- Phân bổ tài nguyên nước: nhiều quốc gia đưa ra một số phương pháp luận tổng thể về phân bổ nước theo hướng người sử dụng, theo hướng cơ quan quản lý nhà nước quyết định và theo hướng thị trường. Ở Việt Nam, việc phân bổ nước đang được quan tâm rất lớn của các cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước thông qua các hoạt động đang được khẩn trương tiến hành nhứ: điều tra, đánh giá các nguồn nước mặt, nước dưới đất thuộc phạm vi các lưu vực sông và các địa bàn trọng điểm; điều tra đánh giá tình hình khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước ở các khu vực tương ướng.Trên cơ sở các thông tin thu được từ
19
việc điều tra, đánh giá, cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyên nước sẽ xây dựng quy hoạch, kế hoạch phân bổ nguồn nước
c. Luật tài nguyên nước và pháp chế sau luật + Luật tài nguyên nước.
Luật tài nguyên nước được Quốc hội thông qua vào tháng 5 năm 1998.
Trong khung của luật có một số nghị định được phát triển để thực hiện nội dung của luật. Việc thông qua luật đã được xác định trách nhiệm.
Luật tài nguyên nước bao gồm nhiều khái niệm và nguyên tắc được chấp nhận quản lý thực hiện tài nguyên nước quốc tế. Nó thể hiện một phương pháp tiếp cận tổng hợp đối với tài nguyên nước, bao gồm số lượng, chất lượng, nước mặt và nước ngầm. Nó cũng thể hiện phương pháp tiếp cận đối với quy hoạch và quản lý tài nguyên nước. Do đó luật tài nguyên nước đi qua quản lý hành chính ở cấp quốc gia và ranh giới ở cấp địa phương. Nó đưa ra một khái niệm về quyền sử dụng nước, với sự ưu tiên cho sử dụng nước sinh hoạt. Nghĩa vụ về tài chính của người dùng nước là bao gồm cả về trả tiền cho sự làm ô nhiễm. Một sự tiếp cận kết hợp hoặc thống nhất hơn đối với quản lý nhà nước được biểu thị bao gồm thành lập hội đồng tài nguyên nước quốc gia ở cấp trung ương và tổ chức lưu vực sông ở cấp cơ sở như tư vấn, cộng tác và cơ quan quy hoạch.
+ Luật bảo vệ môi trường.
Luật bảo vệ môi trường quy định việc bảo vệ môi trường. Nó cho biết tầm quan trọng của môi trường đối với cuộc sống của con người và cũng như là đối với phát triển xã hội, văn hóa, kinh tế của đất nước, dân tộc và nhân loại. Bảo vệ môi trường như quy định trong luật bảo vệ môi trường, bao gồm các hoạt động nhầm bảo vệ sức khỏe, duy trì môi trường sạch đẹp, cải thiện môi trường, bảo đảm căn bằng sinh thái, ngăn ngừa các tác động có hại của con người và thiên nhiên đối với môi trường, khai thác hợp lý và tiết kiệm và sự dụng tài nguyên nước.
+ Luật khoáng sản.
20
Luật khoáng sản được thông qua vào tháng 3 năm 1996. Phạm vi của luật khoáng sản bao gồm quản lý, bảo vệ, điều tra khảo sát địa chất cơ bản của tài nguyên khoáng sản và các hoạt động bao gồm khảo sát, thăm dò, khai thác và công nghệ mỏ chế biến khoảng sản cứng và nước khoáng và nước nóng tự nhiên. Nó xác định khoáng sản là tài nguyên dưới đất hoặc ở trên mặt đất dưới dạng tích lũy tự nhiên của quặng có ích hoặc các chất khoáng sản ở trạng thái cứng, lỏng hoặc khí, mà chúng có thể khai thác được ngay hoặc trong tương lai - đó là nước ngầm. Với một định nghĩa này, các hoạt động chắc chắn về khai thác và bảo vệ tài nguyên nước có thể có mục đích giống như vậy. Điều này bao gồm khai thác nước ngầm và cát đá sỏi và đất ở bờ và vùng lòng sông suối.
+ Quyền nước và tập quán dùng nước.
Điều 17 của nghị định thực thi chung (179/1999/ND-CP) dưới luật tài nguyên nước chỉ ra rằng, trong điều kiện hạn hán, nước được phân phối theo các thứ tự ưu tiên như sau: dùng nước sinh hoạt tối thiểu, chăn nuôi và thủy sản, dùng cho khoa học và công nghệ, an toàn lương thực và cây trồng trong điều kiện tiết kiệm nước cao và các mục đích khác. Những hướng dẫn này sẽ giúp thiết lập các luật lệ cho vận hành công trình thủy lợi.
Trong thời gian khan hiếm ước, việc ưu tiên đầu tiên là cấp nước sinh hoạt.
Hiện tại, nông nghiệp là ngành tiêu thụ nước nhiều nhất. Mặc dầu nông nghiệp sẽ duy trì các hộ dùng nước nhiều nhất, nhưng khác hơn dùng nước với giá trị nước cao sẽ tăng mối tương quan cho nông nghiệp. Bộ nông nghiệp và Phát triển nông thôn nhận thấy rằng những phương tiện công bằng và theo luật pháp đối với phân phối lại nước đến việc sử dụng nước với giá trị nước cao sẽ được đòi hỏi.
Vận hành hồ chứa cũng bao gồm việc cạnh tranh giữa phòng lũ, nó cần một dung tích trữ nước lớn nhất mùa lũ và du lịch, với mực nước trữ cao sẽ giúp cung cấp lợi ích về thẩm mỹ. Các mâu thuẫn và các đề nghị đối với chính phủ về phân phối và quản lý nước là nói cũng như ở các nước khác. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn được đề nghị giải quyết những lời đề nghị này, mặc dù những trường hợp liên quan đến cấp công trình về tái di dân. Hội đồng tài nguyên nước
21
quốc gia cũng có vai trò giải quyết mâu thuẫn, tư vấn cho chính phủ giải quyết các mâu thuẫn liên quan đến các ngành nước giữa các bộ, cơ quan hoặc các tỉnh hoặc các chính quyền địa phương.
d. Những chính sách liên quan đến quản lý tài nguyên nướ.c
Ngánh nước không có chiến lược tổng hợp và kế hoạch hành động tại cấp nhà nước hoặc cấp lưu vực, nhưng chiến lược và kế hoạch hành động đã được chuận bị cho một số tiểu ngành.
Quy hoạch tài nguyên nước đến năm 2010 có những thành phần sau:
• Củng cố những thành tự trong lĩnh vực thủy lợi thông qua năng cấp cải tạo và duy trì quản lý những công trình hiện có để lợi dụng tốt nhất công suất thiết kế công trình.
• Từ nay đến năm 2010 cần phải xây dựng các công trình mới để cung cấp 30 tỉ m3 nước cho các mục đích phát triển. Hơn nữa tài nguyên nước phải được quản lý và bảo vệ toàn bộ.
• Tăng cường công suất phòng lũ của sông và hệ thống đê biển, phân phối dân cư và tạo ra một kế hoạch sản xuất hợp lý mà nó phải kể đến chế độ lũ của các lưu vực khác nhau để phòng lũ được dễ dàng hơn.
e. Định giá nước.
Một trong những vấn đề đang được quan tâm về quản lý nhu cầu là xác định giá nước. Tại hội nghị Dublin và Rio người ta nhận thấy nên quản lý nước như một loại hàng hóa. Nước uống và nước cho các mục đích khác cần được định giá ở mức phải chăng để người dùng có thể chấp nhận rộng rãi. Như trước đây, nước được cung cấp miễn phí hoặc được trợ cấp phần lớn dẫn đến việc phân bổ nguồn nước không hợp lý, sử dụng không hiệu quả và khai thác quá mức
Việc định giá nước có nhiều ảnh hưởng quan trọng khiến hoạt động này trở thành một nội dung chủ yếu trong việc thực hiện quản lý nhu cầu. Gía tăng làm giảm nhu cầu; giá tăng làm tăng cung; giá tăng tạo điều kiện thuận lợi cho việc tái phân bổ cho các thành phần; giá tăng giúp năng cao hiệu quả quản lý. Định giá