- Điều kiện về cán bộ làm công tác thẩm định: Với tính chất đặc thù của
3.1.1. Yêu cầu khách quan của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
TƯ PHÁP TỈNH VĨNH PHÚC
3.1. QUAN ĐIỂM NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢOVĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA SỞ TƯ PHÁP TỈNH VĨNH PHÚC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA SỞ TƯ PHÁP TỈNH VĨNH PHÚC
3.1.1. Yêu cầu khách quan của hoạt động thẩm định dự thảo vănbản quy phạm pháp luật bản quy phạm pháp luật
Để thực hiện tốt các định hướng về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trên địa bàn toàn tỉnh, đáp ứng các yêu cầu quản lý nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh cũng như yêu cầu chung của đất nước trong tình hình mới hiện nay; bảo đảm thực hiện có hiệu quả Nghị quyết số 48- NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị “Về chiến lược xây dựng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật Việt nam” thì việc nâng cao chất lượng của hệ thống
văn bản QPPL là một yêu cầu khách quan, bức thiết, trong đó việc nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL là một vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và cũng xuất phát từ những đòi hỏi khách quan.
Hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL là một nhiệm vụ, quyền hạn nhưng đây cũng chính là một chức năng của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đó là Sở Tư pháp. Sở Tư pháp thực hiện hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL khơng phải là để phục vụ mình, hay nói cách khác hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL khơng phải vì mục đích tự thân, mà nó được ghi nhận và khẳng định xuất phát từ yêu cầu của thực tế khách quan- yêu cầu “xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam” để phục vụ sự nghiệp cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa; phục vụ q trình hội nhập kinh tế quốc tế,… của đất nước. Dưới góc độ pháp lý, chúng ta có thể thấy hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL được thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật,
nhưng các quy định pháp luật cũng ra đời chính là do địi hỏi cấp thiết của thực tế và phục vụ chính thực tiễn. Tính tất yếu, khách quan được thể hiện ở những nội dung cụ thể như sau:
Một là, hiện nay chúng ta đang tiến hành công cuộc đổi mới một cách
tồn diện và sâu sắc thì khơng chỉ cơng tác “xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật” (trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL) cần phải được ghi nhận và khẳng định, mà các cơng tác khác như cải cách nền hành chính, cơng tác tổ chức cán bộ,…cũng cần phải được quan tâm đúng mức. Trong hơn hai mươi năm qua, Đảng cộng sản Việt Nam đã tiến hành công cuộc đổi mới một cách tồn diện, trong đó có đổi mới về tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị; các lĩnh vực hoạt động của hệ thống cơ quan Nhà nước nói chung và lĩnh vực xây dựng pháp luật nói riêng, đã được chú trọng đẩy mạnh và có những chuyển biến tích cực rõ nét, nhất là từ thời điểm Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1992. Kết quả của công cuộc đổi mới đã tạo ra những thay đổi to lớn trong đời sống kinh tế- xã hội, trong quá trình hội nhập của đất nước đã phát sinh nhiều quan hệ xã hội mới địi hỏi có sự điều chỉnh kịp thời bằng pháp luật để bảo đảm cho các quan hệ này tồn tại và phát triển một cách bình thường, theo định hướng XHCN. Ở cấp độ địa phương, để thực hiện được việc quản lý, điều hành có hiệu quả trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, ngồi những văn bản của Trung ương thì địi hỏi chính quyền địa phương cũng phải ban hành rất nhiều các văn bản QPPL. Chính vì vậy, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL- “tiền kiểm tra” văn bản QPPL là một địi hỏi khách quan và có tính tất yếu. Ở giai đoạn trước năm 2004, khi hoạt động thẩm định đối với các dự thảo văn bản QPPL của các địa phương chưa được pháp luật quy định là một khâu của quá trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL nên hoạt động này chưa được coi trọng, vì vậy đã dẫn đến tình trạng: Nhiều văn bản QPPL được ban hành khơng đúng thẩm quyền về nội dung, có nội dung trái với văn bản QPPL của cơ quan Nhà nước cấp trên; một
số văn bản QPPL lại có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo với hệ thống pháp luật nói chung hoặc có văn bản quy định mang tính chất chung chung, thiếu cụ thể nên đã không thể áp dụng được trên thực tế,….Nguyên nhân chủ yếu của những tồn tại trên là do chưa có một cơ quan tham mưu, giúp việc cho UBND tỉnh trong việc xem xét các dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh trước khi trình ban hành, thơng qua. Chính vì vậy, ngày 03/12 năm 2004 Quốc hội đã thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND (chính thức có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/4/2005); ngày 06/9/2006, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 91/2006/NĐ- CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó quy định hoạt động thẩm định của Sở Tư pháp đối với dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình) và dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh, là một cơng đoạn trong quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh.
Hai là, do chức năng của UBND tỉnh là cơ quan thực hiện quản lý nhà
nước trên mọi lĩnh vực ở địa phương, góp phần bảo đảm sự quản lý, chỉ đạo, điều hành thống nhất trong bộ máy hành chính Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Xuất phát từ phương thức làm việc của UBND tỉnh- thực hiện quản lý, điều hành nên UBND thường giao việc soạn thảo dự thảo văn bản QPPL cho các cơ quan chuyên môn trên cơ sở cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực nào thì xây dựng dự thảo văn bản liên quan đến ngành, lĩnh vực đó. Việc giao cho các cơ quan chuyên môn soạn thảo dự thảo văn bản QPPL liên quan đến ngành, lĩnh vực của họ có một ưu điểm mà chúng ta khơng thể phủ nhận, đó là những cơ quan này sẽ có chun mơn sâu về lĩnh vực mình quản lý. Tuy nhiên, trên thực tế cũng chính việc này đã bộc lộ những hạn chế, đó là kỹ thuật lập quy của những cơ quan này cịn hạn chế; đồng thời trong q trình xây dựng dự thảo văn bản QPPL, các cơ quan này thường thể hiện tính cục bộ, thiên về lợi ích của ngành mình mà chưa hướng tới cái chung. Mặt khác, trong một cơ
quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, việc soạn thảo dự thảo thường giao cho một chuyên viên hoặc một nhóm chuyên viên thực hiện, do kiến thức pháp lý và kỹ năng soạn thảo còn hạn chế (điều này cũng dễ hiểu vì rất ít khi họ phải thực hiện việc soạn thảo dự thảo văn bản QPPL) nên khi soạn thảo dự thảo đã không bảo đảm yêu cầu của công tác xây dựng pháp luật, khơng nâng một chính sách lên thành chuẩn mực có tính bắt buộc chung được. Do đó, yêu cầu đặt ra là cần phải có một cơ quan chun mơn mang tính độc lập, khơng bị ràng buộc bởi lợi ích của nhà quản lý, khơng bị tư tưởng cục bộ chi phối để thể hiện nội dung dự thảo văn bản QPPL phù hợp với Hiến pháp, pháp luật hiện hành, bảo đảm tính thống nhất của dự thảo với cả hệ thống pháp luật và tính phù hợp của dự thảo với tình hình chung của tỉnh cũng như của đất nước. Mặt khác, để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương thì UBND tỉnh phải thực hiện rất nhiều cơng việc có tính chất chấp hành và điều hành khác nên việc xây dựng dự thảo văn bản QPPL (mặc dù có tính chất rất quan trọng) chỉ là một lĩnh vực hoạt động, trong khi đó việc thơng qua các dự thảo văn bản QPPL được tiến hành tại phiên họp của UBND tỉnh trong một thời gian rất ngắn. Vì vậy, việc có một cơ quan chun mơn thực hiện nghiên cứu, phát hiện trước và đưa ra ý kiến tư vấn cho UBND tỉnh trong việc quyết định có thơng qua các dự thảo văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của mình hay khơng hoặc quyết định trình hay khơng trình HĐND xem xét, thơng qua dự thảo văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của HĐND, là rất cần thiết.
Ba là, trong suốt những năm qua, Hiến pháp, pháp luật Việt Nam đã
khẳng định được vai trò và mục đích là đã thiết lập được một mơ hình Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, vì vậy trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay thì việc thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội lại càng được chú trọng hơn bất cứ lúc nào và là điều không thể thiếu. Với phương thức quản lý ở tầm vĩ mơ, tập trung hoạch định các chính sách lớn, có tính chất định hướng, dự
báo để tạo ra hành lang pháp lý mang tính định khung cho hoạt động của các chủ thể, Nhà nước nhận thấy pháp luật có một vai trị rất to lớn- một cơng cụ quản lý xã hội không thể thiếu trong giai đoạn hiện nay. Để có thể chủ động hội nhập quốc tế thì địi hỏi chúng ta phải kịp thời nắm bắt, tiếp thu được những thành tựu khoa học công nghệ tiên tiến, nhưng công việc này cũng cần phải phù hợp với pháp luật và thơng lệ quốc tế. Do đó, việc tăng cường vai trị của hệ thống pháp luật, đề cao giá trị của pháp luật trong tình hình hiện nay là một vấn đề có tính cấp bách, các văn bản QPPL chịu sự đánh giá, “phán xét”
của dư luận và thực tế sẽ chứng minh cho tính đúng đắn, sự cần thiết của chúng hay khơng. Chính vì vậy, việc nâng cao hiệu quả của pháp luật để nó khẳng định được vị trí, vai trị khách quan và được thừa nhận chung trong đời sống xã hội, là rất quan trọng. Để thực hiện được điều này thì bản thân từng QPPL, từng văn bản QPPL và cả hệ thống pháp luật phải chuẩn xác, do vậy việc thông qua hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL để bảo đảm một văn bản QPPL khi đã được ban hành có độ chính xác cao (về mặt pháp lý) và tính phù hợp rộng (về mặt thực tiễn) là thật sự rất cần thiết.
Bốn là, để nâng cao hiệu quả của hệ thống pháp luật thì trước hết bản
thân hệ thống pháp luật phải hoàn chỉnh, một hệ thống pháp luật được coi là hoàn chỉnh phải đáp ứng được các yêu cầu như tính đầy đủ, thống nhất, đồng bộ và hệ thống pháp luật đó phải phù hợp với những chuẩn mực đã được thừa nhận trong xã hội, phù hợp với quy luật khách quan của sự phát triển kinh tế- xã hội. Nhưng việc bảo đảm hiệu quả của hệ thống pháp luật lại không thể do một chủ thể thực hiện được, mà đây là trách nhiệm của nhiều cơ quan, cá nhân có thẩm quyền (đứng trên khía cạnh xây dựng, ban hành văn bản QPPL) nên cần có sự phân cơng, phân nhiệm hợp lý, khoa học và bảo đảm khả năng đảm nhiệm của các chủ thể. Với những lý do đó, đối với các dự thảo văn bản QPPL của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình) và UBND tỉnh thì Sở Tư pháp đã được giao thẩm định – kiểm tra trước tính hợp Hiến, hợp pháp và tính
thống nhất để bảo đảm chất lượng, tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL và mục đích sâu xa hơn là để bảo đảm tính hiệu quả của văn bản QPPL, của cả hệ thống pháp luật.
Năm là, ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-
NQ/TW về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Nghị quyết đã nêu ra và đánh giá thực trạng hệ thống pháp luật Viện Nam như:
…nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện. Tiến độ xây dựng luật và pháp lệnh còn chậm, chất lượng các văn bản pháp luật chưa cao. Việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên chưa được quan tâm đầy đủ. Hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn hạn chế. Thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật còn thiếu và yếu… [2].
Do vậy, để khắc phục những tồn tại, hạn chế trên của hệ thống pháp luật Việt Nam thì cùng với việc tiến hành đồng bộ các biện pháp có tính giải pháp và chiến lược như việc nghiên cứu nhằm đổi mới nhiều khâu, đổi mới quy trình trong hoạt động xây dựng pháp luật thì đổi mới để nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL là một công việc đặc biệt quan trọng và là một đòi hỏi khách quan cần được chú trọng đầu tư.
Chúng ta đều có thể thấy đường lối đổi mới của Đảng cộng sản Việt Nam qua các kỳ Đại hội (từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI- 1986 cho đến Đại hội Đảng tồn quốc lần thứ XI- 2010) đã ln khẳng định sự cần thiết phải quản lý Nhà nước bằng pháp luật và cần phải đổi mới hệ thống pháp luật thơng qua việc đổi mới quy trình soạn thảo và thơng qua văn bản QPPL. Cụ thể, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã chỉ rõ: “…Đẩy mạnh
việc xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật phù hợp với kinh tế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung pháp luật hiện hành phù hợp với yêu cầu thực hiện chiến lược phát triển kinh tế- xã hội và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế…” [19].
Sáu là, để đường lối, chính sách của Đảng đi vào cuộc sống và được
hiện thực trên thực tế, bảo đảm nguyên tắc Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý thì việc thể chế hóa là cơng việc rất cần thiết và có thể nói là khơng thể thiếu. Trong bất cứ thời kỳ nào, nhiệm vụ cụ thể hóa kịp thời đường lối, chính sách của Đảng cũng là một nhiệm vụ có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật, nhất là trong giai đoạn hiện nay khi nước ta đang tiến hành công cuộc đổi mới và hội nhập quốc tế thì nhiệm vụ này càng trở nên cấp thiết hơn lúc nào hết. Để có thể thực hiện thắng lợi cơng cuộc đổi mới và tham gia vào quá trình hội nhập một cách có hiệu quả thì nhiệm vụ trước mắt đặt ra là phải thể chế kịp thời, đầy đủ đường lối đổi mới kinh tế của Đảng thành pháp luật để tạo ra các cơ chế, chính sách thúc đẩy kinh tế- xã hội phát triển. Chính vì vậy, phải gắn đổi mới pháp luật với đổi mới kinh tế và ngược lại việc đổi mới kinh tế phải được thực hiện thông qua đổi mới hệ thống pháp luật (cụ thể là việc đổi mới hệ thống pháp luật cần phải căn cứ vào các điều kiện kinh tế- xã hội của đất nước cho phù hợp và ngược lại việc đổi mới nền kinh tế phải dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật). Trong xã hội dân chủ, trong điều kiện nhà nước pháp quyền hiện đại thì nhà nước thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật và pháp luật phải trở thành công cụ chủ yếu để nhà nước quản lý xã hội, vì vậy pháp luật phải “gánh vác” nhiệm vụ thể chế kịp thời và đầy đủ nội dung đổi mới trên tất cá các lĩnh vực của đời sống kinh tế- xã hội. Trong hơn hai mươi năm qua, kể từ khi Việt Nam tiến hành công cuộc đổi mới đất nước, chúng ta đã ban hành được một số lượng văn bản QPPL rất lớn trên nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế- xã hội, đặc biệt là lĩnh vực kinh