của HĐND, UBND: Kinh phí dành cho cơng tác xây dựng pháp luật nói chung cịn chưa thật sự đáp ứng được với yêu cầu nhiệm vụ mà công tác này đặt ra, nhất là mức chi cho việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL quy định tại Thông tư liên tịch số 09/2007/TTLT- BTP- BTC ngày 15/11/2007 là quá thấp (200.000đ/báo cáo thẩm định), lại được chi bình quân theo đầu văn bản mà chưa tính đến tính phức tạp hay đơn giản của từng văn bản. Trong khi đó, để có được một báo cáo thẩm định có chất lượng (bảo đảm về pháp lý và tính thực tiễn) thì phải đầu tư nhiều công sức và thời gian mới đáp ứng được.
Ngoài ra, các quy định về hoạt động thẩm định cịn chưa rõ ràng, cụ thể mà mới chỉ mang tính ngun tắc; chưa có quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong trường hợp có nhiều ý kiến khác nhau của các cơ quan liên quan đối với dự thảo văn bản QPPL; chưa có quy định về giá trị pháp lý của văn bản thẩm định do cơ quan Tư pháp ban hành (chẳng hạn trong trường hợp ý kiến thẩm định không thống nhất với nội dung của dự thảo văn bản QPPL thì hậu quả pháp lý của việc thẩm định như thế nào hoặc trong
trường hợp có một số dự thảo văn bản QPPL khơng qua Sở Tư pháp thẩm định nhưng vẫn được ban hành thì giải quyết ra sao?...); chưa có các quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo khi khơng gửi dự thảo văn bản QPPL đến Sở Tư pháp để thực hiện thẩm định hoặc hồ sơ gửi không bảo đảm thời gian quy định, hồ sơ thiếu thông tin nhưng khi Sở Tư pháp yêu cầu bổ sung thì bổ sung khơng đầy đủ hoặc không bổ sung theo quy định; thiếu quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc tiếp thu ý kiến thẩm định hoặc phải giải trình về việc khơng tiếp thu ý kiến thẩm định; khơng có chế tài đối với cơ quan chủ trì soạn thảo khi khơng tiếp thu ý kiến thẩm định trong trường hợp ý kiến thẩm định đúng quy định pháp luật; khơng có quy định cụ thể một dự thảo văn bản QPPL phải đạt những u cầu nào thì mới có thể chuyển sang cơ quan Tư pháp để thẩm định và cũng khơng có quy định việc cơ quan Tư pháp có quyền trả lại những dự thảo khơng đạt chất lượng;….
Thứ hai, ngun nhân từ phía quy trình thẩm định: Hiện nay, chưa có
quy trình rõ ràng về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND tỉnh, mà cụ thể là chưa có quy định về trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị liên quan trong q trình thẩm định. Do đó, chưa xác định rõ ràng về trách nhiệm của từng chủ thể liên quan cũng như mối quan hệ phối hợp của các chủ thể này trong hoạt động thẩm định. Không những thế, hiện nay việc phân công thực hiện thẩm định và xác định phạm vi hoạt động phục vụ thẩm định cịn mang ý chí chủ quan của đơn vị được giao thẩm định.
Thứ ba, giá trị pháp lý văn bản thẩm định của Sở Tư pháp chưa được khẳng định: Khơng ít trường hợp, văn bản thẩm định của Sở Tư pháp chỉ mang tính chất tham khảo để cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý, hồn thiện dự thảo văn bản QPPL chứ không phải là việc cung cấp thông tin mang tính pháp lý để tham mưu cho HĐND, UBND tỉnh trong việc ký ban hành hoặc trình thơng qua dự thảo văn bản QPPL (thậm chí có một vài trường hợp văn bản thẩm định của Sở Tư pháp chỉ có ý nghĩa về mặt thủ tục cho đủ hồ sơ để cơ quan chủ
trì soạn thảo trình dự thảo văn bản QPPL). Hiện nay, các văn bản của Trung ương cũng như của tỉnh về xây dựng, ban hành văn bản QPPL của địa phương đều khơng có quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo có giải trình việc tiếp thu ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp hay không.
Thứ tư, do những bất cập từ bản thân cơ quan thực hiện thẩm định- Sở
Tư pháp: Biên chế của Phòng Xây dựng văn bản QPPL hiện nay là rất ít nên số chuyên viên thực hiện thẩm định cịn hạn chế, trong khi khối lượng cơng việc ngày càng nhiều (không chỉ thực hiện việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL mà còn phải tham gia ý kiến đối với nhiều dự thảo văn bản QPPL của Trung ương, của tỉnh, cũng như nhiều dự thảo văn bản và văn bản khác của địa phương như dự thảo văn bản cá biệt, đề án, kế hoạch,…). Do đó, các chuyên viên được giao thực hiện thẩm định chủ yếu làm việc độc lập, sau đó trình Trưởng Phịng để Trưởng phịng trình Lãnh đạo Sở, cơ bản chưa có sự phối hợp với nhau cũng như phối hợp với các phịng chun mơn khác thuộc Sở. Vì vậy, đã dẫn đến tình trạng một dự thảo văn bản QPPL nếu được phân công cho một chuyên viên có kiến thức sâu về pháp luật, có kinh nghiệm thẩm định thì chất lượng thẩm định dự thảo đó sẽ tốt và ngược lại một dự thảo văn bản QPPL mà được phân công cho một chuyên viên chưa có kinh nghiệm thẩm định thì chất lượng thẩm định đối với dự thảo đó sẽ khơng cao (hoặc rất mất thời gian để Trưởng Phòng và Lãnh đạo Sở chỉnh sửa).
Đối với việc có ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL, mặc dù không phải là một tiêu chí bắt buộc nhưng có thể khẳng định rằng đây là một nội dung đặc biệt quan trọng, nó bảo đảm cho một dự thảo văn bản QPPL khi đã được ký ban hành hoặc thơng qua có hiệu lực trên thực tế. Nhưng thực tiễn hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL tại Sở Tư pháp Vĩnh Phúc cho thấy việc phát biểu về tính khả thi của một dự thảo văn bản QPPL là một vấn đề cực kỳ khó khăn vì trong nhiều trường hợp Sở Tư pháp chưa có cơ sở chắc chắn để phát biểu về tính khả thi của dự thảo văn bản (một phần cũng do
hạn chế về số lượng cũng như chất lượng cán bộ làm cơng tác thẩm định). Mặt khác, khi có ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL phải dựa trên cơ sở là kết quả của sự đánh giá tính khả thi của từng biện pháp đối với từng đối tượng và trong từng lĩnh vực được quy định tại dự thảo; đồng thời phải có sự phối kết hợp của nhiều cơ quan liên quan, nhiều chuyên gia ở nhiều lĩnh vực khác nhau (chẳng hạn cơ quan chủ trì soạn thảo phải phân tích, đánh giá tình hình, tính tốn hiệu quả, dự liệu được những tác động mà dự thảo dự kiến, những tình huống có thể xẩy ra, những điều kiện bảo đảm thực hiện, đặc biệt là đối với những chủ trương, chính sách mới để giải trình về tính khả thi của tồn bộ dự thảo văn bản hoặc từng quy định của dự thảo tại tờ trình về dự thảo trong hồ sơ đề nghị thẩm định; tính khả thi, tính hợp lý của các quy định tại dự thảo cịn phải được các cơ quan có liên quan, các chuyên gia thuộc các lĩnh vực, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo góp ý tại bản tổng hợp ý kiến về dự thảo trong hồ sơ đề nghị thẩm định). Sở dĩ cần phải có sự phối kết hợp như trên vì một chun viên hay một nhóm chuyên viên được giao thực hiện thẩm định một dự thảo văn bản QPPL sẽ khơng thể thấy hết được tính hợp lý hay khơng hợp lý của rất nhiều quy phạm trong một dự thảo, nhất là các quy phạm mang tính chun ngành địi hỏi phải có sự đánh giá của các chuyên gia thuộc ngành, lĩnh vực đó. Khơng những thế, vì các cán bộ, chuyên viên thực hiện thẩm định về cơ bản chỉ có kiến thức pháp lý đơn thuần mà thiếu các kiến thức tổng hợp về kinh tế- xã hội và các kiến thức chuyên ngành khác nên khó có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL một cách xác đáng, thuyết phục.
Thứ năm, do ý thức trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo
văn bản QPPL chưa cao: Trong thời gian vừa qua, có thể khẳng định rằng ý thức của cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo văn bản QPPL về việc tuân thủ các quy định liên quan đến hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL cịn chưa cao, do đó nhiều khi khơng thực hiện nghiêm túc Luật Ban hành văn bản
QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Điều này được thể hiện, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP có quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo phải mời đại diện của Sở Tư pháp tham gia ngay từ giai đoạn đầu của quá trình soạn thảo dự thảo, nhưng cơ quan chủ trì soạn thảo thường bỏ qua quy định này (chỉ có một số trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo mời Sở Tư pháp tham gia cuộc họp trước khi soạn thảo dự thảo để xem có thể ban hành hay khơng? nếu ban hành thì gồm những nội dung gì? bố cục ra sao?...Trong những trường hợp này thì ý kiến của đại diện Sở Tư pháp cũng chỉ giới hạn ở những vấn đề mang tính ngun tắc vì khơng được chuẩn bị trước, có khi chiều hơm nay nhận cơng văn mời sáng mai họp, thậm chí cơng văn mời họp chỉ ghi là họp bàn về việc ban hành văn bản QPPL nên đại diện Sở Tư pháp cũng khơng biết nghiên cứu cái gì, chuẩn bị cái gì để phục vụ cuộc họp). Chính vì vậy, trong nhiều trường hợp Sở Tư pháp nhận được hồ sơ đề nghị thẩm định nhưng chưa nắm rõ cơ sở thực tiễn của việc xây dựng dự thảo văn bản QPPL. Khơng ít trường hợp, dự thảo văn bản QPPL chỉ được giao cho một hoặc một số chuyên viên xây dựng mà không thành lập tổ soạn thảo hay ban soạn thảo; không tổ chức lấy ý kiến đầy đủ của các sở, ban, ngành liên quan, đối tượng trực tiếp chịu sự điều chỉnh mà dự thảo dự kiến (thậm chí đối với cả những dự thảo có tính chất phức tạp, có phạm vi điều chỉnh rộng, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp).
Mặt khác, do năng lực soạn thảo dự thảo văn bản QPPL của một số sở, ngành còn hạn chế nên việc dự thảo văn bản QPPL không đạt chất lượng cũng là điều dễ hiểu. Ngồi ra, cịn phải nói đến ý thức trách nhiệm của một số cơ quan chủ trì soạn thảo đối với việc soạn thảo dự thảo văn bản QPPL cịn chưa cao, có những dự thảo cơ quan chủ trì soạn thảo chỉ viết mang tính chất “cho xong việc” rồi chuyển đến Sở Tư pháp để đề nghị thẩm định, khi Sở Tư pháp
có ý kiến là dự thảo khơng đạt chất lượng thì họ “nhờ” ln Sở Tư pháp chỉnh sửa giúp hoặc nói rằng Sở Tư pháp cứ có ý kiến vào văn bản thẩm định
rồi họ sẽ chỉnh sửa sau. Tuy nhiên, đối với những trường hợp này, do chất lượng của dự thảo quá thấp nên Sở Tư pháp cũng không thể đưa hết được các nội dung cần chỉnh sửa vào văn bản thẩm định (mà đơi khi cần có sự trao đổi trực tiếp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan có liên quan với Sở Tư pháp thì mới làm rõ được vấn đề tại nội dung dự thảo). Do vậy, đã làm ảnh hưởng lớn đến chất lượng của dự thảo văn bản QPPL, đồng thời cũng làm ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định dự thảo văn bản của Sở Tư pháp và dẫn đến việc một văn bản QPPL được ban hành, thơng qua có chất lượng khơng cao.
Ngồi ra, trong nhiều trường hợp cơ quan soạn thảo còn chưa tuân thủ quy định về thời gian gửi thẩm định tại Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND năm 2004: Chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày UBND họp, cơ
quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định [40]. Khi thẩm định các dự thảo văn bản QPPL thì
Sở Tư pháp cần có thời gian để tìm hiểu, nghiên cứu nội dung dự thảo cũng như hệ thống pháp luật (thực tế thì thường mới chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu các văn bản QPPL làm căn cứ trực tiếp ban hành và một số văn bản có liên quan), tuy nhiên cơ quan chủ trì soạn thảo lại gửi hồ sơ đề nghị thẩm định rất sát ngày UBND tỉnh họp nên Sở Tư pháp đã ở vào tình trạng bị động, khơng có đủ thời gian đánh giá tồn diện dự thảo và nghiên cứu hệ thống pháp luật để phục vụ việc thẩm định. Từ đó đã dẫn đến chất lượng thẩm định dự thảo văn bản QPPL không đạt được kết quả như mong muốn (đối với một số dự thảo văn bản có tính chất chun ngành kinh tế- kỹ thuật, có nội dung phức tạp cũng khơng ít khi rơi vào tình trạng như vậy).
Thứ sáu, do thiếu cơ chế huy động sự phối hợp giữa các chuyên viên trong các Phịng chun mơn thuộc Sở Tư pháp và cơ chế thu hút sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học giỏi vào hoạt động thẩm định; chưa có quy chế phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong hoạt động thẩm định. Từ đó đã dẫn đến tình trạng khi thực hiện thẩm định một dự thảo văn bản QPPL
có nội dung phức tạp, mang tính chuyên ngành, Sở Tư pháp đã tổ chức họp thẩm định để huy động sự tham gia của các chuyên viên thuộc Sở, các chuyên gia, các nhà khoa học và các cơ quan liên quan nhằm làm sáng tỏ các nội dung của dự thảo. Tuy nhiên, vì rất nhiều lý do (có thể do khơng bố trí được thời gian, có thể do thù lao của cơng việc này là rất thấp,…) nên các cơ quan liên quan, các chuyên gia và các nhà khoa học không tham gia họp thẩm định được. Vì vậy, cuộc họp thẩm định ở đây cũng chỉ mang tính chất “nội bộ” giữa Phịng Xây dựng văn bản QPPL, Lãnh đạo Sở và một vài chuyên viên của các phòng thuộc Sở Tư pháp.
Thứ bẩy, điều kiện phục vụ cho hoạt động thẩm định chưa được bảo
đảm, chưa tương xứng với yêu cầu mà nhiệm vụ này đặt ra. Đây là một trong những nguyên nhân căn bản dẫn tới những tồn tại, hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL, cụ thể:
- Các điều kiện về thông tin, tài liệu phục vụ thẩm định: Do tính chất
đặc thù của hoạt động thẩm định (nghiên cứu, xác định phù hợp, chưa phù hợp, phản biện, hướng giải quyết vấn đề) nên để có được một kết quả thẩm định có chất lượng thì việc yêu cầu cung cấp đầy đủ các thông tin cần thiết liên quan đến nội dung dự thảo văn bản là một yêu cầu không thể thiếu. Các thông tin, tài liệu này có thể có được từ nhiều nguồn khác nhau như từ cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định xác định được, từ các nguồn thông tin đại chúng,… Tuy nhiên, trong thực tế các loại thông tin, tài liệu phục vụ cho công tác thẩm định (chủ yếu là phục vụ cho việc xác định cơ sở thực tiễn của việc ban hành văn bản) hầu hết là thông tin, tài liệu mang tính thụ động (do cơ quan soạn thảo cung cấp) mà thiếu các thơng tin, tài liệu mang tính chủ động (do cơ quan thẩm định sưu tầm được). Do nhiều lý do khách quan cũng như chủ quan mà cơ quan thẩm định khơng tìm được đầy đủ các thơng tin, tài liệu phục vụ cho hoạt động thẩm định, trong khi đó, nhiều trường hợp khi gửi hồ sơ đề nghị thẩm định cơ quan chủ trì soạn thảo khơng gửi đầy đủ các loại tài
liệu theo quy định pháp luật nên đã gây ra những khó khăn cho Sở Tư pháp khi thực hiện thẩm định.