- Một là, chủ thể thẩm định có quyền đánh giá những ưu điểm, hạn chế
1.2.1. Hệ thống văn bản quy định về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
quy phạm pháp luật
Giai đoạn trước năm 2004, trên phương diện pháp lý cũng như về mặt thực tiễn, chúng ta chưa có một quy trình xây dựng văn bản QPPL của chính quyền địa phương, vì vậy trong q trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL chỉ rất ít người biết rằng có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL là một cơng đoạn trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
Năm 1996, theo yêu cầu của việc đổi mới công tác lập pháp, cần thiết phải có một bộ luật điều chỉnh q trình xây dựng pháp luật trong phạm vi cả
nước. Trên cơ sở quy định tại Điều 87 Hiến pháp năm 1992: “Thủ tục trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị về luật do luật định” [37], Quốc hội đã thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của các cơ quan Nhà nước ở Trung ương. Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 đã có nhiều quy định về hoạt động thẩm định như đối tượng thẩm định, chủ thể thẩm định, nội dung thẩm định, thời hạn thẩm định và hình thức văn bản thẩm định.
Thực hiện Luật Ban hành bản QPPL năm 1996, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 101/CP ngày 23/9/1997 quy định chi tiết một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, Nghị định quy định khá cụ thể về nhiệm vụ thẩm định của Bộ Tư pháp cũng như mối quan hệ phối hợp giữa Bộ Tư pháp với Văn phịng Chính phủ và cơ quan chủ trì soạn thảo trước khi trình Chính phủ. Tuy nhiên, nội dung hai văn bản này còn nhiều quy định mới chỉ dừng lại ở nguyên tắc mà chưa cụ thể, chi tiết, đồng thời chưa xác định trách nhiệm của các cơ quan có liên quan trong việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL. Nhằm nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL, ngày 27/9/1999 Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 280/1999/QĐ- BTP về việc ban hành Quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL, trong đó quy định những mối quan hệ nội bộ của việc tổ chức thực hiện thẩm định và những điều kiện bảo đảm cần thiết cho hoạt động thẩm định.
Để quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL (trong đó có hoạt động thẩm định) khơng ngừng được hồn thiện, năm 2002 Quốc hội đã thơng qua Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL, trong đó đã quy định đầy đủ hơn trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định, việc thành lập Hội đồng thẩm định, phạm vi, nội dung thẩm định được quy định rõ hơn (nội dung thẩm định cần tập trung vào những vấn đề: Sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ
trương, chính sách của Đảng; tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; tính khả thi của dự thảo; việc tuân thủ trình tự và thủ tục soạn thảo; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo). Trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan có liên quan trong q trình thẩm định cũng đã được quy định rõ như: Trách nhiệm nghiên cứu ý kiến thẩm định, chỉnh lý dự án, dự thảo để trình Chính phủ,...
Nhằm cụ thể hơn nữa và khẳng định vai trò của hoạt động thẩm định, ngày 27/12/2005 Chính phủ đã ban hành Nghị định 161/2005/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL, Nghị định này đã có hẳn một chương (chương V) quy định về thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự án, dự thảo văn bản QPPL; đồng thời quy định rõ hơn trách nhiệm của Bộ Tư pháp, trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định.
Để hoạt động thẩm định được thực hiện một cách có hiệu quả, ngày 10/01/2007 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 07/2007/QĐ- TTg Ban hành quy chế thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL, trong đó quy định một số vấn đề như khái niệm thẩm định, phạm vi thẩm định, nguyên tắc thẩm định, nội dung thẩm định, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thẩm định, hồ sơ thẩm định, trình tự, thủ tục thẩm định,...
Với mục đích khơng ngừng tăng cường hiệu quả cơng tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL đáp ứng với u cầu nhiệm vụ của cơng tác này trong tình hình mới, tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội Khoá XII đã thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL ngày 03/6/2008 (Luật này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2009 và thay thế Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996; Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2002). Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 cũng tái khẳng định về cơ quan thẩm định, đối tượng thẩm định, nội dung thẩm định dự thảo văn bản QPPL; đặc biệt, tại
nội dung Luật này đã quy định điểm mới trong hoạt động thẩm định, đó là việc quy định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết sau khi Bộ Tư pháp thẩm định thì kết quả thẩm định sẽ được gửi đến cơ quan thẩm tra của Quốc hội.
Đối với hoạt động ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương, ngày 03/12/2004, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội Khóa XI đã thơng qua Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND (Luật này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/4/2005). Sự ra đời của Luật này đã tạo ra một mốc đánh dấu sự phát triển vượt bậc trong việc xác lập cơ sở pháp lý của việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương. Đây là lần đầu tiên xuất hiện một văn bản có giá trị pháp lý cao điều chỉnh quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của địa phương, nó đã tạo ra cơ sở pháp lý thống nhất và tương đối toàn diện cho hoạt động thẩm định dự thảo văn bản QPPL.
Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã quy định đối với các dự thảo nghị quyết của HĐND tỉnh (do UBND tỉnh trình) và dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khi trình UBND tỉnh. Đồng thời, xác định rõ về hồ sơ gửi thẩm định; thời gian thực hiện thẩm định; nội dung thẩm định.
Cụ thể hóa các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, để bảo đảm các quy định này được dễ hiểu, thực hiện thống nhất trên thực tế, ngày 06/9/2006 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004. Tại Nghị định này, về đối tượng thẩm định, trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, quyền hạn của cơ quan thẩm định đã được quy định chi tiết, cụ thể: