CHƯƠNG 2 : THỊ TRƯỜN G HIỆU QUẢ VÀ PHÚC LỢI XÃ HỘI
4.5. Chương trình phân phối lại nhằm đảm bảo công bằng xã hội
4.5.1. Hệ thống an sinh xã hội
4.5.1.1. Quan niệm về an sinh xã hội
Theo nghĩa chung nhất, Tổ chức lao động quốc tế (ILO) cho rằng: “An sinh xã hội là sự đảm bảo thực hiện quyền con người được sống trong hồ bình, tự do làm ăn, cư trú, được bảo vệ trước pháp luật, được làm việc và nghỉ ngơi, được chăm sóc y tế và bảo đảm thu nhập”7
.
Ở phạm vi hẹp hơn - Tổ chức lao động quốc tế định nghĩa: “An sinh
xã hội là sự bảo vệ của xã hội đối với các thành viên của mình thơng qua hàng loạt các biện pháp công cộng nhằm chống lại tình cảnh khốn khó về kinh tế và xã hội gây ra bởi tình trạng bị ngừng hoặc giảm sút đáng kể về thu nhập do ốm đau, thai sản, thương tật trong lao động, thất nghiệp, tàn tật, tuổi già, tử vong, sự cung cấp về chăm sóc y tế và cả các khoản tiền trợ giúp cho các gia đình đơng con”8
.
Ngân hàng thế giới cho rằng: “An sinh xã hội là tổng hợp các biện
pháp nhằm bảo vệ hoặc tăng cường nguồn lực trợ giúp cho con người,
7 “Intoduction to Social Security”- ILO, Giơnevơ 1992, page 22 8
gia đình và cộng đồng chống lại những khó khăn một cách tốt hơn khi gặp những rủi ro”9
.
Theo Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), an sinh xã hội là “sự bảo vệ con
người khi khơng cịn khả năng tạo ra thu nhập”10
. Hay Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) cũng đưa ra định nghĩa an sinh xã hội “là tập hợp các
chính sách và chương trình nhằm giảm nghèo đói, lệ thuộc bằng việc thúc đẩy thị trường lao động tích cực, giảm rủi ro và tăng cường năng lực tự bảo vệ của người lao động chống lại sự giảm hoặc mất thu nhập”11
. Như vậy, có nhiều cách tiếp cận an sinh xã hội với những phạm vi khác nhau nên các nhà kinh tế đều cho rằng an sinh xã hội là khái niệm rộng, bao gồm nhiều hình thức hỗ trợ của cộng đồng (về cả vật chất và tinh thần) cho các thành viên của xã hội khi gặp phải rủi ro, khó khăn, bất hạnh nhằm đảm bảo cuộc sống, ổn định và phát triển xã hội. Vì thế, việc đưa ra định nghĩa cụ thể về an sinh xã hội là không đơn giản do phụ thuộc rất nhiều vào phạm vi nội dung, thời điểm thực hiện, góc độ tiếp cận vấn đề này.
Tuy nhiên, về mặt bản chất, an sinh xã hội có vai trị thực hiện phân phối lại thu nhập xã hội, điều hoà lợi ích, góp phần đảm bảo cơng bằng xã hội cho các công dân trong xã hội. Phương thức hoạt động là thông qua các biện pháp công cộng. Mục đích là tạo ra sự “an sinh” cho mọi thành viên trong xã hội. Vì vậy, an sinh xã hội, xét về khía cạnh tạo ra “mạng lưới” bảo vệ các cá nhân trong xã hội thì gồm có ba hợp phần cơ bản:
- Các biện pháp nhằm nâng cao năng lực, bao gồm chủ yếu những chính sách vĩ mô, chiến lược phát triển và các biện pháp thể chế hỗ trợ. Chúng giúp nâng cao vị thế xã hội và trao quyền cho những người yếu thế và những nhóm bị thiệt thịi.
- Các biện pháp phòng ngừa, bao gồm các biện pháp trực tiếp để phòng ngừa sự bần cùng hố. Thơng thường, các biện pháp phòng ngừa bao gồm hàng loạt các dịch vụ bảo hiểm xã hội và các dịch vụ khác, giúp cho người dân khỏi rơi vào khủng hoảng và cần đến sự cứu trợ xã hội.
9
“Chính sách xã hội và q trình tồn cầu hố”, Bruno Palier Louis- Charles Viossat, Diễn đàn kinh tế tài chính Việt - Pháp, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội 2003, tr.110. 10
“The insurance role of social security: Theory and lesson for policy reform”, International Monetary Fund (IMF), Washington DC, 1997, page 3.
11
- Các biện pháp bảo vệ, bao gồm lưới an toàn theo nghĩa hẹp dành cho những đối tượng bị tổn thương thông qua các khoản quyên góp bằng tiền mặt, hiện vật hoặc những sự hỗ trợ ngắn hạn khác. Các biện pháp này cũng như cứu trợ trong cơn nguy kịch (thiên tai, bệnh dịch...). Các biện pháp bảo vệ được áp dụng khi những biện pháp phịng ngừa khơng thể thành cơng trong thời điểm khủng hoảng.
Xét theo các hình thức thực hiện thì an sinh xã hội bao gồm 3 chương trình được thực hiện bởi chính phủ như sau:
Thứ nhất các chương trình trợ cấp do chính phủ tài trợ nhằm vào
người nghèo và các đối tượng dễ bị tổn thương (gồm trợ cấp bằng tiền, trợ cấp bằng hiện vật, trợ giá hàng hoá...).
Thứ hai các chương trình bảo hiểm xã hội dựa trên cơ sở đóng góp của những người tham gia như hưu trí, bảo hiểm y tế và bảo hiểm thất nghiệp nhằm đảm bảo thu nhập và tiếp cận các dịch vụ cơ bản của các cá nhân trong xã hội.
Thứ ba là các chính sách xã hội hỗ trợ cho việc tạo việc làm, hỗ trợ
thu nhập hoặc nhà ở cho những người thu nhập thấp, người thất nghiệp hoặc vùng có khó khăn. Đây là những khoản hỗ trợ gián tiếp cho các cá nhân nhằm đảm bảo mức sống tối thiểu hoặc tăng cường cơ hội tìm kiếm việc làm, cải thiện cuộc sống cho nhóm người thu nhập thấp.
4.5.1.2. Bản chất và tính tất yếu khách quan của an sinh xã hội
Theo khái niệm an sinh xã hội ở trên, có thể thấy bản chất của an sinh xã hội là sự bảo vệ của xã hội đối với các thành viên của mình. Sự bảo vệ này được thực hiện thơng qua các biện pháp cơng cộng. Tính tất yếu khách quan của ASXH cịn thể hiện ở những khía cạnh sau:
Thứ nhất, ASXH là biểu hiện rõ rệt của quyền con người đã được Liên hợp quốc thừa nhận. Mục tiêu của ASXH là tạo ra một lưới an toàn gồm nhiều tầng, nhiều lớp bảo vệ cho tất cả mọi thành viên của cộng đồng trong những trường hợp bị giảm hoặc bị mất thu nhập hoặc phải tăng chi phí đột xuất trong chi tiêu của gia đình do nhiều nguyên nhân khác nhau, như ốm đau, thương tật, già cả... gọi chung là những biến cố và những “rủi ro xã hội”. Để tạo ra lưới an toàn gồm nhiều tầng, nhiều lớp, ASXH dựa trên nguyên tắc san sẻ trách nhiệm và thực hiện công
bằng xã hội, được thực hiện bằng nhiều hình thức, phương thức và các biện pháp khác nhau.
Thứ hai, ASXH thể hiện chủ nghĩa nhân đạo cao đẹp. Mỗi người
trong xã hội từ những địa vị xã hội, chủng tộc, tôn giáo khác nhau... là những hiểu hiện khác nhau của một hệ thống giá trị xã hội. Nhưng vượt lên trên tất cả, với tư cách là một công dân, họ phải được bảo đảm mọi mặt để phát huy đầy đủ những khả năng của mình, khơng phân biệt địa vị xã hội, chủng tộc, tôn giáo... ASXH tạo cho những người bất hạnh, những người kém may mắn hơn những người bình thường khác có thêm những điều kiện, những lực đẩy cần thiết để khắc phục những “biến cố”, những “rủi ro xã hội”, có cơ hội để phát triển, hồ nhập vào cộng đồng. ASXH kích thích tính tích cực xã hội trong mỗi con người, kể cả những người giàu và người nghèo; người may mắn và người kém may mắn, giúp họ hướng tới những chuẩn mực của Chân - Thiện - Mỹ. Nhờ đó, một mặt có thể chống thói ỷ lại vào xã hội; mặt khác, có thể chống lại được tư tưởng mạnh ai nấy lo, “đèn nhà ai nhà ấy rạng”... ASXH là yếu tố tạo nên sự hòa đồng mọi người khơng phân biệt chính kiến, tơn giáo, chủng tộc, vị trí xã hội... Đồng thời, giúp mọi người hướng tới một xã hội nhân ái, góp phần tạo nên một cuộc sống cơng bằng, bình n.
Thứ ba, ASXH thực hiện một phần công bằng và tiến bộ xã hội. Trên
bình diện xã hội, ASXH là một cơng cụ để cải thiện các điều kiện sống của các tầng lớp dân cư, đặc biệt là đối với những người nghèo khó, những nhóm dân cư “yếu thế” trong xã hội. Trên giác độ kinh tế, ASXH là một công cụ phân phối lại thu nhập giữa các thành viên trong cộng đồng, được thực hiện theo hai chiều ngang và dọc. Sự phân phối lại thu nhập theo chiều ngang là sự phân phối lại giữa những người khoẻ mạnh và người ốm đau, giữa người đang làm việc và người đã nghỉ việc, giữa người chưa có con và những người có gánh nặng gia đình. Một bên là những người đóng góp đều đặn vào các loại quỹ ASXH hoặc đóng thuế, cịn bên kia là những người được hưởng trong các trường hợp với các điều kiện xác định. Thông thường, sự phân phối lại theo chiều ngang chỉ xảy ra trong nội bộ những nhóm người được quyền hưởng trợ cấp (một “tập hợp đóng” tương đối).
Sự phân phối lại thu nhập theo chiều dọc là sự chuyển giao tài sản và sức mua của những người có thu nhập cao cho những người có thu nhập quá thấp, cho những nhóm người “yếu thế”. Phân phối lại theo chiều dọc được thực hiện bằng nhiều kỹ thuật khác nhau: trực tiếp (thuế trực thu, kiểm soát giá cả, thu nhập và lợi nhuận...) hoặc gián tiếp (trợ cấp thực phẩm, cung cấp hiện vật hoặc các dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế, nhà ở, giúp đỡ và bảo vệ trẻ em...). Việc phân phối lại theo chiều dọc có ý nghĩa xã hội rất lớn (thực hiện cho một “tập hợp mở” tương đối).
ASXH góp phần thúc đẩy tiến bộ xã hội. Đến nay người ta đã ý thức được rằng, sự phát triển của xã hội là một q trình, trong đó các nhân tố kinh tế và nhân tố xã hội thường xuyên tác động lẫn nhau. Sự phát triển của thế giới trong những năm gần đây đặt ra mục tiêu là bảo đảm những cải thiện nhất định cho hạnh phúc của mỗi người và đem lại những lợi ích cho mọi người; bảo đảm phân phối công bằng hơn về thu nhập và của cải, tiến tới công bằng xã hội; đạt được hiệu quả sản xuất, bảo đảm việc làm, mở rộng và cải thiện về thu nhập giáo dục và y tế cộng đồng; giữ gìn và bảo vệ môi trường... Đáp ứng những nhu cầu tối cần thiết cho những người gặp khó khăn, bất hạnh là vấn đề được ưu tiên trong chiến lược phát triển của thế giới. Những lưới đầu tiên của ASXH đã bảo vệ, giảm bớt sự khó khăn cho họ. Sự phát triển sau này của những lưới khác tạo ra sự đa dạng trong ASXH, giải quyết được những nhu cầu khác nhau của nhiều nhóm người trong những trường hợp “rủi ro xã hội”. Tuy nhiên, phải thấy rằng, ASXH không loại trừ được sự nghèo túng mà chỉ có tác dụng góp phần đẩy lùi nghèo túng, góp phần vào việc thúc đẩy tiến bộ xã hội.
4.5.1.3. Thế nào là một hệ thống an sinh xã hội tốt?
Theo Ngân hàng thế giới đề cập trong cuốn “Về bảo trợ và thúc đẩy
xã hội - Thiết kế và triển khai các mạng lưới an sinh hiệu quả”, một hệ thống an sinh xã hội tốt cần phải đảm bảo các tiêu chí sau:
Thứ nhất là phù hợp. Các chương trình được sử dụng và sự cân đối
giữa chúng cùng các yếu tố khác của chính sách cơng phải đáp ứng được nhu cầu cụ thể của quốc gia, vùng miền. Mỗi chương trình phải được tùy biến để phù hợp nhất với điều kiện, hoàn cảnh khác nhau. Như vậy, việc thực thi các chương trình an sinh xã hội cần phải được đặt trong bối cảnh
và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia nói chung và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương nơi áp dụng các chương trình an sinh xã hội nói riêng.
Thứ hai là đủ. Hệ thống an sinh xã hội phải bao hàm tất cả các nhóm
đối tượng khác nhau cần hỗ trợ, từ những người nghèo kinh niên, người nghèo tạm thời cho tới những người bị ảnh hưởng bởi cải cách, cùng với các nhóm nhỏ của những đối tượng này. Từng chương trình cụ thể phải tiếp cận được đầy đủ và cung cấp những hỗ trợ có ý nghĩa cho bất kỳ nhóm dân cư nào mà chương trình được thiết kế ra để hỗ trợ. Tức là, chương trình an sinh xã hội phải được thiết kế để bảo đảm mức độ che phủ cao cho tất cả các nhóm đối tượng cần sự trợ giúp, chứ khơng chỉ riêng một nhóm nhỏ nào.
Thứ ba là công bằng. An sinh xã hội với mục tiêu giúp đỡ các đối
tượng dễ bị tổn thương để đảm bảo một sự bình đẳng hơn trong xã hội. Khơng những vậy, hệ thống an sinh được thiết kế cũng phải đảm bảo nguyên tắc công bằng, theo cả hai khía cạnh: cơng bằng ngang và cơng bằng dọc. Nói cách khác, mạng lưới an sinh phải đối xử như nhau với các đối tượng thụ hưởng có cùng điều kiện giống nhau, và có chế độ đối xử khác đối với các đối tượng thụ hưởng đặc biệt.
Thứ tư là hiệu quả về chi phí. Để đạt được tiêu chí này, các chương
trình an sinh được thiết kế phải tiết kiệm chi phí quản lý, dành tối đa nguồn lực cho nhóm đối tượng chủ định. Muốn vậy, các chương trình cần phải tránh sự manh mún, rời rạc, tạo ra những chi phí khơng cần thiết. Ngồi ra, chương trình trợ giúp cần hoạt động với hiệu suất cao, với nguồn lực tối thiểu để đạt được tác động mong muốn, song vẫn đảm bảo đủ nguồn lực để thực hiện tốt các chức năng của chương trình.
Thứ năm là khuyến khích thích hợp. Các mạng lưới an sinh xã hội
có thể làm thay đổi hành vi của đối tượng thụ hưởng theo hướng tích cực hoặc tiêu cực. Do đó, khi thiết kế các chương trình, các nhà hoạch định phải nghiên cứu cả những biến đổi hành vi mà mỗi chương chình có thể tác động đến đối tượng để có những biện pháp hỗ trợ thích hợp. Thay vì trực tiếp mang cá cho người nghèo, các chương trình cần có những biện pháp hỗ trợ để họ có thể tự câu được cá để ăn. Vì vậy, các chương trình an sinh xã hội dành cho người nghèo thường quan tâm tới những khuyến
khích nhằm giúp người nghèo tự thoát nghèo hơn là một sự trợ giúp đơn thuần bằng vật chất.
Thứ sáu là bền vững. Các hệ thống an sinh xã hội thận trọng có tài
chính ổn định, vì chúng được cân đối với những lĩnh vực khác nhau trong chi tiêu chính phủ. Từng chương trình cụ thể phải bền vững cả về tài chính lẫn chính trị để tránh việc chương trình phải trải qua những chu trình khởi động/dừng, bởi sẽ rất nhiều cơ hội để quản lý hiệu quả và đạt được những mục tiêu mà chương trình đề xướng và xúc tiến. Ở những nước có thu nhập thấp, các chương trình được khởi động với trợ cấp của nhà tài trợ dần dần được lồng ghép vào với khu vực cơng.
Thứ bảy là tính động (khả năng thay đổi). Một hệ thống an sinh tốt
sẽ tiến triển theo thời gian. Cấu trúc phù hợp của các chương trình hỗ trợ sẽ thay đổi theo tốc độ tăng trưởng và sự thay đổi của nền kinh tế, khi những yếu tố chính sách khác có thay đổi hoặc khi có cải cách hay cú sốc. Việc quản lý các chương trình cụ thể cũng phải tiến triển trong quá trình giải quyết vấn đề và đề ra các tiêu chuẩn mới.
Thứ tám là chất lượng. Chất lượng của một hệ thống an sinh phần
nhiều nằm ở cơ cấu tổ chức thực hiện chương trình. Một chương trình hỗ trợ đầy đủ ít nhất phải có một hệ thống đăng ký đối tượng thụ hưởng, chế độ chi trả (thanh toán) trợ cấp cho đối tượng thụ hưởng, và quy trình loại bỏ các đối tượng thụ hưởng khơng cịn phù hợp ra khỏi danh sách. Ngồi ra, cần có một cơ chế giải quyết khiếu nại, đánh giá, giám sát kết quả xác định đối tượng thường kỳ... Các chức năng giám sát và đánh giá sẽ rất quan trọng khi