CHƯƠNG 6 : LỰA CHỌN CÔNG CỘNG
6.3. Lựa chọn công cộng trong cơ chế biểu quyết đại diện
6.3.5. Những khó khăn trong quản lý hành chính
Một trong những cơng cụ chính sách mà Chính phủ thường sử dụng là dùng các cơ quan hành chính Nhà nước để cung ứng dịch vụ: quân đội, toà án và hàng loạt các tổ chức công khác đảm nhiệm cung ứng những dịch vụ mà thị trường không thể cung ứng được hoặc cung ứng thiếu hiệu quả. Giống như doanh nghiệp tư nhân, các tổ chức này phải sử dụng lao động, vốn và các đầu vào khác để sản xuất đầu ra. Nhưng khác với các doanh nghiệp đó, các tổ chức cơng khơng phải chịu sự thử thách khắc nghiệt của thị trường để tồn tại. Do đó, hoạt động của những tổ chức này đóng góp như thế nào vào phúc lợi chung của xã hội sẽ phụ thuộc rất lớn vào năng lực và động lực làm việc của những người đại diện chịu trách nhiệm quyết định ngân sách và quản lý hoạt động của các tổ chức đó. Chính tính chất của các tổ chức công đã khiến việc quản lý chúng rất khó khăn và sự phi hiệu quả rất dễ nảy sinh.
6.3.5.1. Vấn đề “thủ trưởng - nhân viên” trong quản lý các tổ chức công
Vấn đề “thủ trưởng - nhân viên” là một vấn đề đặc trưng trong công tác quản lý, chứ không chỉ dành riêng cho KVCC. Đó là vấn đề nảy sinh khi một người (thủ trưởng) muốn thuê một người khác (nhân viên) thực hiện một nhiệm vụ thì anh ta phải xây dựng một cơ chế hoạt động cho nhân viên, sao cho lợi ích mà ngưởi thủ trưởng nhận được là tối đa.
Vấn đề này nảy sinh khi giữa thủ trưởng và nhân viên khơng có cùng một lợi ích như nhau và việc thủ trưởng giám sát hoạt động của nhân viên là rất tốn kém. Thí dụ, mặc dù nhân viên cũng muốn doanh nghiệp mình làm việc làm ăn tốt hơn, nhưng họ cũng muốn làm những việc khác như đọc báo, chơi trò chơi điện tử trong giờ làm việc. Vì thế, thủ trưởng phải bỏ thời gian, cơng sức để kiểm sốt và hạn chế những hành vi đó. Nói cách khác, do nhân viên có nhiều thơng tin về hành vi của bản thân mình hơn thủ trưởng nên họ có thể theo đuổi lợi ích cá nhân ở một chừng mực nhất định. Do vậy, thủ trưởng phải xây dựng các quy chế tổ chức sao cho tối thiểu hoá những thiệt hại do hành vi khơng đáng có của nhân viên và chi phí quản lý những hành vi đó.
Tổ chức công thường hoạt động trong môi trường mà thất bại về thơng tin bất cân xứng cịn nghiêm trọng hơn các doanh nghiệp tư nhân. Công chức trong các tổ chức cơng (đóng vai trị nhân viên) ở vị thế biết rõ hơn cơ quan cấp ngân sách, hay cịn gọi là cơ quan tài chính (đóng vai trị thủ trưởng) rất nhiều về chi phí tối thiểu để sản xuất và cung ứng dịch vụ công cộng, trong khi cơ quan tài chính lại là người quyết định ngân sách của các tổ chức đó. Điều này sẽ dẫn đến tình trạng ngân sách tuỳ ý: Đó là phân chênh lệch giữa ngân sách mà một tổ chức nhận được từ cơ quan cấp ngân sách với chi phí tối thiểu để sản xuất mức đầu ra đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao. Nếu quy mô của phần ngân sách này lớn và cơ quan tài chính cơng khơng quản lý được thì mức độ tự do chi tiêu của các tổ chức công sẽ rất lớn. Về mặt hiệu quả kinh tế, các tổ chức này nên sản xuất mức đầu ra với chi phí nhỏ nhất, rồi hồn lại phần ngân sách tuỳ ý chưa dùng hết cho cơ quan tài chính (Kho bạc). Nhưng nếu làm vậy, họ sẽ để lộ thông tin cho cơ quan tài chính biết về chi phí cung ứng tối thiểu và cơ quan tài chính có thể sử dụng thơng tin đó để cắt giảm bớt ngân sách phân bổ cho tổ chức cơng khơng sử dụng hết ngân sách của mình,
thậm chí cịn khuyến khích chi gấp khi năm tài khố sắp kết thúc, đã chứng tỏ hiếm có tổ chức công nào coi việc tiết lộ ngân sách tuỳ ý của mình là một quyết định khơn ngoan.
Nếu các tổ chức đó là của tư nhân với ngân sách được lấy từ doanh thu bán hàng thì người chủ, đồng thời là người điều hành doanh nghiệp, sẽ giữ phần ngân sách tuỳ ý này dưới dạng lợi nhuận của doanh nghiệp. Nhưng nếu là tổ chức cơng thì lại phải trả phần ngân sách không dùng hết về cho cơ quan tài chính. Do đó, những tổ chức khơng muốn hồn lại phần ngân sách tuỳ ý đều muốn sử dụng phần ngân sách này theo những cách riêng để làm cho công việc của họ dễ dàng hơn. Chẳng hạn, họ có thể tuyển dụng thêm nhân viên vượt quá số lượng thực cần, tăng thêm các chi phí hội họp, đi lại, tiếp khách... Rõ ràng, việc sử dụng ngân sách tuỳ ý như vậy là khơng hiệu quả.
6.3.5.2. Khó khăn khi phải ước tính giá trị đầu ra
Khi khơng có thất bại thị trường, giá trị xã hội biên của đầu ra của một hãng cạnh tranh sẽ bằng giá thị trường, người tiêu dùng bộc lộ giá trị đó thơng qua mức độ sẵn sàng chi trả của mình. Trái lại, hầu hết các tổ chức công không “bán” sản phẩm của mình trên thị trường cạnh tranh. Vì thế, nhà quản lý các tổ chức cơng phải tìm cách quy ước giá trị của những dịch vụ như quốc phòng, trật tự xã hội, y tế và sức khoẻ... Vì lợi ích của những dịch vụ cơng rất khó đo lường nên việc xác định quy mô tối ưu của các tổ chức công cũng không hề dễ dàng, đó là chưa tính đến những khó khăn khi phải tính đến cả vấn đề cơng bằng khi định giá. Chúng ta biết rằng, doanh nghiệp tư nhân không quan tâm đến vấn đề sản xuất cho ai, trong khi các tổ chức công lại luôn được yêu cầu đảm bảo công bằng ngang và công bằng dọc trong cung ứng dịch vụ. Vì thế, việc định giá đầu ra của các tổ chức công phải đảm đương nhiều nhiệm vụ và đơi khi xung đột nhau, địi hỏi phải thống nhất về những tiêu chuẩn nên đánh đổi một mục tiêu này lấy mục tiêu khác như thế nào, việc đạt được sự thống nhất như thế không hề đơn giản.
6.3.5.3. Tác động của sự thiếu vắng cạnh tranh làm hạn chế tính hiệu quả
Cạnh tranh sẽ buộc các doanh nghiệp tư nhân phải sản xuất đầu ra với chi phí tối thiểu, nếu khơng sẽ bị đào thải khỏi thị trường. Nhưng các
tổ chức công không phải đối mặt trực tiếp với cạnh tranh nên chúng vẫn có thể sống sót, kể cả khi vận hành không hiệu quả.
Sự thiếu vắng cạnh tranh đã làm ảnh hưởng cả đến tính hiệu quả động của các tổ chức cơng, vì các tổ chức này thường ít có động lực đổi mới hơn doanh nghiệp tư nhân, vì đổi mới sẽ gây nhiều bất lợi cho họ.
Thứ nhất, họ khơng có những đối thủ cạnh tranh để học hỏi kinh nghiệm tốt. Một tổ chức cơng có thể học tập từ những tổ chức có chức năng tương tự ở địa phương khác, nhưng họ vẫn gặp phải khó khăn trong việc đánh giá xem liệu áp dụng kinh nghiệm đổi mới vào hồn cảnh thực tiễn của tổ chức mình có phù hợp hay không. Thứ hai, khác với các doanh nghiệp, họ khơng thể vay vốn để trang trải kinh phí khi thực hiện đổi mới, mà tổ chức công chỉ có thể trơng chờ vào quyết định cấp thêm ngân sách của cơ quan tài chính, mà những cơ quan này thường ngần ngại trước những rủi ro hoặc sự bất định của các đề án đổi mới, nhất là nếu những đề án đó liên quan đến việc cải tiến chất lượng của những dịch vụ công đầu ra rất khó thẩm định. Cuối cùng, những quy chế trong khu vực cơng có thể làm cho việc duy trì chắc chắn những cán bộ có trình độ chun môn cao để thực hiện sự đổi mới trở nên khó khăn.
Do thiếu tính cạnh tranh nên nhiều khả năng là các tổ chức công hoạt động dưới mức hiệu quả. Điều đó địi hỏi các cơ quan quản lý cần thiết kế được hệ thống những động cơ khuyến khích phù hợp để buộc các tổ chức cơng phải nâng cao hiệu quả hoạt động.
6.3.5.4. Tính cứng nhắc do các quy định về biên chế và tiền lương gây ra
Thông thường, công chức trong các tổ chức công, một khi đã được tuyển dụng, đều được đảm bảo về biên chế và tiền lương. Những quy định này có lợi thế là làm cho cơng việc của họ phần nào không bị chi phối bởi ý muốn chủ quan của người lãnh đạo và tạo ra sự ổn định về chuyên môn trong cơ quan, cho dù có thể có sự thay đổi trong đội ngũ lãnh đạo. Tuy nhiên, cơ chế đó cũng có nhược điểm là nó tạo ra sự cứng nhắc trong vấn đề nhân sự, rất khó sa thải những cán bộ thiếu năng lực hoặc hiệu suất kém. Điều này một mặt khiến người lãnh đạo các tổ chức công rất do dự khi muốn tuyển dụng cán bộ mới, do đó các tổ chức cơng
có thể khơng có đủ lực lượng cán bộ cần thiết để thực hiện chương trình đổi mới. Mặt khác, nó tạo ra động cơ giành những suất biên chế quý giá đó cho người thân quen của cán bộ trong tổ chức công, bất kể năng lực của những người đó đến đâu.
Hơn nữa, hệ thống trả lương gần như cố định có xu hướng đãi ngộ quá thấp cho những người có năng lực và đãi ngộ quá cao cho những cán bộ thiếu trình độ. Nếu những người có năng lực được thu hút sang khu vực tư nhân là nơi có chế độ trả lương linh hoạt hơn thì khu vực cơng cộng chỉ cịn lại một tỷ lệ lớn đội ngũ cán bộ bất cập về trình độ.
Tóm lại, do bản chất của q trình lựa chọn công cộng trong cơ chế biểu quyết gián tiếp đã làm nảy sinh hàng loạt những nhược điểm cố hữu, khiến các cơ quan của chính phủ nhiều khi không đưa ra được những quyết định phù hợp với mục tiêu tối đa hoá phúc lợi xã hội. Đó cũng chính là những hạn chế của chính phủ khi can thiệp vào thị trường mà chúng ta đề cập ở chương 1. Mặc dù không thể dự báo một cách chính xác mức độ nghiêm trọng của những hạn chế này, nhưng chúng ta cần nhận thức được về sự tồn tại của chúng và thấy rõ hậu quả mà chúng có thể gây ra cho những quyết định chính sách cơng.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Joseph E. Stiglitz, Kinh tế học công cộng, Nhà xuất bản Khoa học Kỹ thuật, Hà nội, 1995.
2. Jonathan Gruber, Public Finance and Public Policy (3rd edition), Worth Publisher, NewYork, 2010.
CÂU HỎI ÔN TẬP
1. Thế nào là lựa chọn cơng cộng, lợi ích của LCCC?
2. Kết quả của lựa chọn công cộng theo nguyên tắc nhất trí tuyệt đối có thể là một hồn thiện Pareto hay phi hiệu quả đối với nền kinh tế?
3. Nguyên tắc nhất trí tuyệt đối và hạn chế của nguyên tắc nhất trí tuyệt đối?
4. Nguyên tắc bỏ phiếu theo đa số và biểu quyết quay vòng. Nguyên nhân của hiện tượng quay vòng biểu quyết?
5. Vấn đề bộc lộ sự lựa chọn tương ứng với mơ hình Lindahl trở nên cực kỳ khó khăn khi số thành viên trong xã hội tăng lên. Điều này có thể được lý giải như thế nào?
6. Cá nhân A, B, và C có cầu đối với HHCC khác nhau, cầu của A đối với hàng hóa cơng cộng có dạng là Q= 50 - 5P, cầu của B là Q = 80 - 4P và của C là Q = 100 -10P, chi phí biên của việc cung cấp HH công cộng là 13.500 đồng. Hãy xác định mức cung HHCC tối ưu xã hội? Theo mơ hình Lindahl, mỗi cá nhân sẽ chia sẻ với nhau gánh nặng thuế bằng bao nhiêu?
7. Có ba nhóm dân cư với quy mơ bằng nhau,lựa chọn mức đóng góp cho xây dựng thư viện, với 3 mức: cao, trung bình và thấp. Nhóm A thích mức cao hơn mức trung bình, thích mức trung bình hơn là mức thấp; Nhóm B thích mức cao hơn mức thấp và thích mức thấp hơn mức trung bình; Nhóm C thích mức trung bình hơn mức thấp và thích mức cao hơn mức trung bình?
a/ Nhóm dân cư nào có sự lựa chọn đơn đỉnh? Đa đỉnh?
b/ Biểu quyết theo đa số có tạo ra các kết cục nhất quán trong tình huống này? Tại sao?
MỤC LỤC
LỜI NĨI ĐẦU...........................................................................................3
CHƯƠNG 1: NHẬP MƠN KINH TẾ CƠNG CỘNG...........................5
1.1. Vai trị, chức năng của nhà nước trong nền kinh tế......................5
1.1.1. Nhà nước và thị trường....................................................................5
1.1.2. Quan điểm của các trường phái kinh tế về vai trò của Nhà nước.........8
1.1.3. Chức năng của nhà nước trong nền kinh tế...................................13
1.1.4. Vai trò của nhà nước ở Việt Nam..................................................18
1.2. Những nguyên tắc và hạn chế khi Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế.......................................................................................23
1.2.1. Những nguyên tắc khi Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế..........23
1.2.2. Những hạn chế khi Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế...............25
1.3. Đối tượng, nội dung và phương pháp nghiên cứu.......................26
1.3.1. Đối tượng nghiên cứu....................................................................26
1.3.2. Nội dung nghiên cứu......................................................................28
1.3.3 Phương pháp nghiên cứu.................................................................29
TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................................31
CÂU HỎI ÔN TẬP..................................................................................31
CHƯƠNG 2: THỊ TRƯỜNG - HIỆU QUẢ VÀ PHÚC LỢI XÃ HỘI....32
2.1. Thị trường cạnh tranh và hiệu quả của nền kinh tế....................32
2.1.1 Thị trường cạnh tranh......................................................................32
2.1.2 Hiệu quả của nền kinh tế.................................................................34
2.2. Hiệu quả Pareto...............................................................................34
2.2.1 Khái niệm hiệu quả Pareto..............................................................34
2.2.2. Điều kiện đạt hiệu quả Pareto........................................................36
2.2.3. Điều kiện biên về hiệu quả.............................................................37
2.3.1 Kinh tế học phúc lợi........................................................................38
2.3.2 Nội dung định lý cơ bản của kinh tế học phúc lợi..........................39
2.3.3 Hạn chế của tiêu chuẩn hiệu quả Pareto.........................................44
TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................................46
CÂU HỎI ÔN TẬP VÀ BÀI TẬP...........................................................46
PHỤ LỤC: Hiệu quả Pareto và cân bằng cạnh tranh - Phân tích bằng đồ thị...............................................................................48
CHƯƠNG 3: THẤT BẠI CỦA THỊ TRƯỜNG VÀ GIẢI PHÁP CỦA CHÍNH PHỦ.................................................................................55
3.1. Hàng hố cơng cộng........................................................................55
3.1.1. Khái niệm, thuộc tính cơ bản và phân loại hàng hố cơng cộng...55
3.1.2. Cung cấp hàng hố cơng cộng.......................................................60
3.1.3. Cung cấp công cộng hàng hóa cá nhân..........................................70
3.1.4. Hàng hố khuyến dụng và phi khuyến dụng..................................73
3.2. Ngoại ứng.........................................................................................74
3.2.1. Khái niệm và đặc điểm...................................................................74
3.2.2. Ngoại ứng tiêu cực.........................................................................76
3.2.3. Ngoại ứng tích cực.........................................................................79
3.3. Độc quyền.........................................................................................81
3.3.1. Độc quyền thường..........................................................................82
3.3.2. Độc quyền tự nhiên........................................................................85
3.4. Thông tin bất cân xứng..............................................................88
3.4.1. Khái niệm và nguyên nhân của thông tin bất cân xứng............88
3.4.2. Tính phi hiệu quả của thị trường do thông tin bất cân xứng.....90
3.4.3. Các giải pháp khắc phục tổn thất phúc lợi do thông tin bất cân xứng...................................................................................................94
TÀI LIỆU THAM KHẢO........................................................................97
CÂU HỎI ÔN TẬP VÀ BÀI TẬP...........................................................97
CHƯƠNG 4: PHÂN PHỐI LẠI THU NHẬP VÀ ĐẢM BẢO CÔNG BẰNG XÃ HỘI........................................................................101
4.1.1. Quan niệm về cơng bằng và bất bình đẳng..................................101
4.1.2. Thước đo bất bình đẳng trong phân phối thu nhập......................104
4.1.3. Nguyên nhân gây ra bất bình đẳng trong phân phối thu nhập.....107
4.1.4. Lý do Chính phủ can thiệp nhằm đảm bảo công bằng xã hội......109
4.2. Quan điểm về mối quan hệ giữa công bằng và hiệu quả...........109
4.2.1. Quan điểm cho rằng công bằng và hiệu quả có mâu thuẫn.........110
4.2.2. Quan điểm cho rằng cơng bằng và hiệu quả không mâu thuẫn...111
4.2.3. Mối quan hệ giữa công bằng và hiệu quả trên thực tế.................112
4.3. Các lý thuyết, quan điểm về phân phối lại thu nhập.................115
4.3.1. Thuyết vị lợi.................................................................................118
4.3.2. Quan điểm bình quân đồng đều...................................................121
4.3.3. Thuyết cực đại thấp nhất..............................................................122
4.3.4. Các quan điểm khác về phân phối lại thu nhập............................124
4.4. Nghèo đói và thước đo nghèo đói.................................................125
4.4.1. Quan niệm về nghèo đói..............................................................125
4.4.2. Thước đo nghèo đói.....................................................................127
4.5. Chương trình phân phối lại nhằm đảm bảo cơng bằng xã hội...130
4.5.1. Hệ thống an sinh xã hội................................................................131
4.5.2. Hệ thống an sinh xã hội ở Việt Nam............................................137
TÀI LIỆU THAM KHẢO......................................................................148
CÂU HỎI ÔN TẬP VÀ BÀI TẬP.........................................................149
CHƯƠNG 5: CƠNG CỤ CAN THIỆP CHỦ YẾU CỦA CHÍNH PHỦ VÀO NỀN KINH TẾ...........................................................................151
5.1. Công cụ thuế..................................................................................151
5.1.1. Khái niệm, đặc điểm và chức năng của thuế................................151
5.1.2. Những nguyên tắc cơ bản của một hệ thống thuế........................154
5.1.3. Phân loại thuế...............................................................................157
5.1.4. Phạm vi ảnh hưởng của thuế........................................................159
5.1.5. Thuế và hiệu quả kinh tế..............................................................168