- Đề xuất hình thức xử lý văn bản có chứa QPPL do người khơng có thẩm
2.2.2.5. Nội dung kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp
Nội dung kiểm tra văn bản là kiểm tra sự phù hợp của văn bản được kiểm tra với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung văn bản đó; sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản; sự thống nhất giữa văn bản hiện hành với văn bản của cùng một cơ quan. Việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp pháp của văn bản dựa trên các tiêu chí:
Thứ nhất, văn bản QPPL được ban hành có đúng căn cứ pháp lý hay khơng?
Tiêu chí này gồm hai nội dung: Nội dung có căn cứ cho việc ban hành văn bản và Nội dung căn cứ pháp lý làm cơ sở ban hành văn bản QPPL là những văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được ký ban hành, thơng qua mà chưa có hiệu lực tại thời điểm ban hành nhưng có hiệu lực trước hoặc cùng thời điểm với văn bản được ban hành đó (đây là điểm mới so với quy định tại Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL và Thông tư số 01/2004/TT-BTP hướng dẫn Nghi định số 135), bao gồm: Văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành văn bản; Văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản.
Ví dụ: Quyết định số 73/2012/QĐ-UBND ngày 22/10/2012 của UBND tỉnh Bắc Ninh về việc ban hành Quy định một số nội dung về quản lý và thiết kế đường đô thị trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh được ban hành trên cơ sở pháp lý là quy định của các văn bản QPPL, gồm: Văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành văn bản đó là Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003; Văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản là Nghị định số 38/2010/NĐ-CP ngày 07/4/2010 của Chính phủ về quản lý không gian, kiến trúc, cảnh quan đô thị.
Việc kiểm tra căn cứ pháp lý ban hành văn bản có ý nghĩa rất quan trọng, khẳng định cơ sở ban đầu và có ý nghĩa quyết định rằng văn bản đó được ban hành có căn cứ pháp lý khơng và đây được coi là cơng đoạn đầu tiên để có thể tiếp tục thực hiện hay khơng thực hiện quy trình kiểm tra theo quy định. Nếu như cơ quan kiểm tra văn bản xác định văn bản khơng có căn cứ pháp lý ban hành thì có thể xác định và khẳng định được ngay dấu hiệu trái pháp luật và do đó có thể xem xét về trình tự, thủ tục ban hành văn bản đó. Bên cạnh đó, khi văn
bản khơng có căn cứ pháp lý ban hành thì đề xuất hình thức xử lý văn bản và áp dụng hình thức xử lý có tính chất nặng hơn (hủy bỏ, bãi bỏ).
Trong thực tế, kiểm tra về căn cứ ban hành văn bản có một số tình huống xảy ra:
Một là, thiếu căn cứ pháp lý và thẩm quyền quản lý nhà nước về thẩm quyền ban hành văn bản; sử dụng văn bản của cơ quan của Đảng làm căn cứ pháp lý:
Ví dụ: Quyết định số 96/2012/QĐ-UBND ngày 08/11/2012 của UBND tỉnh Bắc Ninh về việc ban hành tiêu chuẩn công chức, viên chức lãnh đạo cấp phòng thuộc Sở, Ngành, Hội cấp tỉnh và UBND cấp huyện, có căn cứ là:
“- Căn cứ Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa VIII) về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và Nghị quyết số 42-NQ/TW ngày 30/11/2004 của Bộ Chính trị (khóa IX) về cơng tác quy hoạch cán bộ lãnh đạo, quản lý thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước;
- Căn cứ Quyết định số 405/QĐ-TU ngày 26/22/2007 của Ban Thường vụ Tỉnh ủy Bắc Ninh về việc ban hành Quy chế bổ nhiệm cán bộ và giới thiệu cán bộ ứng cử;”
Như vậy, Quyết định 96/2012/QĐ-UBND có hai căn cứ ban hành là văn bản của Đảng không phải là văn bản QPPL, Sở Tư pháp sau khi tự kiểm tra đã có văn bản đề nghị xem xét, sửa đổi cho phù hợp. Theo đó, hai căn cứ được thiết kế lại là...“ Để thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung
ương Đảng (khóa VIII) về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và Nghị quyết số 42-NQ/TW ngày 30/11/2004 của Bộ Chính trị (khóa IX) về cơng tác quy hoạch cán bộ lãnh đạo, quản lý thời kỳ đẩy mạnh cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; Quyết định số 405/QĐ-TU ngày 26/22/2007 của Ban Thường vụ Tỉnh ủy Bắc Ninh về việc ban hành Quy chế bổ nhiệm cán bộ và giới thiệu cán bộ ứng cử;”.
Hai là, sử dụng văn bản hết hiệu lực pháp luật, cơng văn hành chính thơng thường làm căn cứ pháp lý:
Ví dụ: Quyết định số 102/2011/QĐ-UBND ngày 16/8/2011 của UBND tỉnh Bắc Ninh về việc hỗ trợ phụ cấp cho cán bộ và kinh phí hoạt động của Trung tâm Văn hóa - Thể thao cấp xã trên địa bàn tỉnh, được ban hành với căn cứ pháp lý là: “- Căn cứ Công văn số 14408//BTC-HCSN ngày 27 tháng 10 năm 2010 của Bộ Tài chính về việc chế độ thù lao đối với cộng tác viên thể thao”.
Ba là, thiếu căn cứ pháp lý về thẩm quyền ban hành văn bản và căn cứ pháp lý về nội dung văn bản. Văn bản ban hành trái thẩm quyền:
Ví dụ: Nghị quyết số 36/2011/NQ-HĐND17 ngày 09/12/2011 của HĐND tỉnh Bắc Ninh quy định giá các loại đất trên địa bàn tỉnh năm 2012.
Sở Tư pháp khi tiến hành tự kiểm tra văn bản trên đã xác định:
- Nghị quyết không căn cứ vào Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là chưa phù hợp với quy định của pháp luật (Thiếu căn cứ pháp lý);
- Ban hành trái thẩm quyền: Bảng giá đất hàng năm chỉ thuộc thẩm quyền ban hành của UBND cấp tỉnh theo quy định tại Điều 55, Luật Đất đai năm 2003, cịn HĐND chỉ có thẩm quyền cho ý kiến về Bảng giá đất do UBND tỉnh xây dựng.
Thứ hai, văn bản QPPL được ban hành có đúng thẩm quyền hay khơng?
Văn bản QPPL ban hành đúng thẩm quyền gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung.
- Thẩm quyền về hình thức: Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ được ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên gọi) văn bản QPPL đã được quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó (được quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004), đó là Nghị quyết của HĐND và Quyết định, Chỉ thị của UBND.
- Thẩm quyền về nội dung: nội dung văn bản phù hợp với quy định của pháp luật.
+ Nghị quyết của HĐND tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định, nghị quyết liên tịch của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; thơng tư, thơng tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
+ Nghị quyết của HĐND cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương và văn bản của HĐND, UBND tỉnh.
+ Nghị quyết của HĐND cấp xã phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của HĐND, UBND tỉnh và huyện;
+ Quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương và nghị quyết của HĐND tỉnh.
+ Quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của HĐND, UBND tỉnh và nghị quyết của HĐND cấp huyện.
+ Văn bản QPPL không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản QPPL khác và bảo đảm thống nhất giữa văn bản hiện hành với văn bản mới được ban hành của cùng một cơ quan.
Qua công tác kiểm tra, Sở Tư pháp Bắc Ninh còn phát hiện và xử lý các sai phạm về nội dung như:
Một là, không quy định hoặc quy định không đúng về hiệu lực văn bản
Ví dụ: Quyết định số 162/2011/QĐ-UBND ngày 28/12/2011 của UBND tỉnh Bắc Ninh về thu lệ phí trước bạ đối với xe ơ tơ chở người dưới 10 chỗ ngồi (kể cả lái xe) trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh.
Sở Tư pháp khi tiến hành tự kiểm tra đã xác định: Văn bản không quy định hiệu lực thi hành về thời gian (văn bản chỉ quy định thời điểm áp dụng là từ
ngày 01/01/2012) là không phù hợp với quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND (Điều 51): a) Thời điểm có hiệu lực của văn bản
QPPL của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là HĐND, UBND cấp tỉnh) phải sau 10 (mười) ngày, kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành;”
Hai là, quy định hiệu lực trở về trước
Ví dụ: Quyết định số 100/2010/QĐ-UBND ngày 09/8/2010 của UBND tỉnh Bắc Ninh về quy định số lượng, chức danh và chế độ phụ cấp hàng tháng đối với những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã thuộc tỉnh Bắc Ninh quy định hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2010 không phù hợp với quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL. Cụ thể, tại Điều 51 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND quy định: 2. “Không quy định hiệu lực trở về
trước đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND.” Ba là, quy định trái với quy định của cấp trên
Ví dụ: Nghị quyết số 36/2011/NQ-HĐND17 ngày 09/12/2011 của HĐND tỉnh Bắc Ninh quy định giá các loại đất trên địa bàn tỉnh năm 2012.
Điều 2 Nghị quyết quy định: “Trong quá trình thực hiện, trường hợp nhà
nước giao đất có thu tiền sử dụng đất khơng thơng qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, nhà nước thu hồi đất và trường hợp doanh nghiệp nhà nước tiến hành cổ phần hóa lựa chọn hình thức giao đất mà giá đất do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm giao đất, cho thuê đất, thời điểm quyết định thu hồi đất, thời điểm giá đất tính vào giá trị doanh nghiệp khi cổ phần hóa chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường, thì Chủ tịch UBND xem xét, xin ý kiến Thường trực HĐND tỉnh để quyết định mức giá cụ thể cho phù hợp”.
Trong khi, Nghị định 69/2009/NĐ-CP quy định: “Điều 11. Xác định lại giá đất trong một số trường hợp cụ thể
1. Khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất khơng thơng qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, cho thuê đất, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và trường hợp doanh nghiệp nhà nước tiến hành cổ phần hóa lựa chọn hình thức giao đất mà giá đất do ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại thời điểm giao đất, cho thuê đất, thời điểm quyết định thu hồi đất, thời điểm tính giá đất vào giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp.
2. Giá đất cụ thể được xác định lại theo quy định tại khoản 1 Điều này không bị giới hạn bởi các quy định tại khoản 5 Điều 1 Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất (sau đây gọi là Nghị định số 123/2007/NĐ-CP).”
Thứ ba, văn bản có được ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức, kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật hay khơng?
Trình bày đúng thể thức và kỹ thuật, bao gồm các nội dung: tiêu đề (tiêu ngữ, quốc hiệu); tên cơ quan, tổ chức ban hành; số và ký hiệu của văn bản (ghi năm ban hành ở giữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản và trích yếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng Việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền; đóng dấu của cơ quan, tổ chức (kể cả các dấu chỉ mức độ mật, dấu chỉ mức độ khẩn, dấu chỉ “tài liệu họp”, “họp xong phải thu hồi”...) và đúng cách trình bày.
Mặc dù các lỗi sai về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản khơng ảnh hưởng lớn tới nội dung quản lý nhà nước mà văn bản điều chỉnh. Tuy nhiên, việc ban hành sai thể thức, kỹ thuật trình bày cũng thể hiện năng lực nghiệp vụ của cán bộ chuyên viên làm công tác soạn thảo, xây dựng văn bản QPPL. Đồng thời, tình trạng này cũng sẽ dẫn tới sự tuỳ tiện trong quá trình xây dựng, soạn thảo, sự thiếu thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật, ảnh hướng tới hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh.
Ví dụ: Nghị quyết số 15/2011/NQ-HĐND18 ngày 27/12/2011 của HĐND huyện Yên Phong về tình hình kinh tế - xã hội và dự toán thu, chi ngân sách năm 2011; phương hướng, nhiệm vụ năm 2012.
- Văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có thể thức, ký hiệu của văn bản QPPL vi phạm quy định tại Điều 2 Nghị định 91/2006/NĐ-CP.
- Về hiệu lực của văn bản: Văn bản quy định hiệu lực tại Điều 2: “ Nghị
quyết này có hiệu lực sau 07 ngày, kể từ ngày ký.” là không phù hợp với quy
định tại Điều 48, Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003, cụ thể: “ Điều 48. HĐND thảo luận và ra nghị quyết về các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình tại các kỳ họp của HĐND”.