- Tình hình kiểm tra văn bản từ năm 2005 đến năm
2.3.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong công tác kiểm tra văn bản
tác kiểm tra văn bản
a. Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, Hệ thống pháp luật về kiểm tra văn bản
Trong những năm qua, hệ thống pháp luật phục vụ trực tiếp cho công tác kiểm tra văn bản khơng ngừng được củng cố và hồn thiện. Tuy nhiên, nhiều nội dung chưa rõ ràng, cụ thể hoặc chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời đã làm giảm hiệu quả công tác kiểm tra văn bản.
- Quy định về khái niệm văn bản QPPL.
Hiện nay, khái niệm văn bản QPPL được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL (Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành
hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội). Tuy nhiên, khái
niệm trên chưa thật rõ ràng, cụ thể dẫn đến nhiều cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản đã xác định khơng đúng hình thức văn bản (khơng phân biệt được văn bản cá biệt với văn bản QPPL); mặt khác, nhiều trường hợp khi nhận được thông báo kiểm tra văn bản, cơ quan đã ban hành văn bản lúng túng trong việc xác định hình thức xử lý các văn bản này.
Cũng như việc xác định văn bản QPPL, việc xác định văn bản có chứa QPPL hay khơng, để xem xét có thuộc đối tượng kiểm tra của cơ quan kiểm tra hay không hiện nay cũng chưa quy định cụ thể, rõ ràng, gây lúng túng cho cơ quan, người kiểm tra văn bản.
- Quy định về hiệu lực của văn bản QPPL.
Vấn đề hiệu lực của văn bản QPPL được quy định tại Điều 51 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND và Điều 78 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008. Tuy nhiên, nội dung quy định trong các điều luật trên là “cứng
nhắc” và nhiều bất cập trong điều kiện hiện nay, nhất là áp dụng đối với văn bản quy định về các vấn đề liên quan đến giá cả, thuế, chính sách...
- Văn bản quy định về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL.
Việc chậm ban hành văn bản QPPL hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản để thay thế Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của liên tịch Bộ Nội vụ và Văn phịng Chính phủ cũng là một vấn đề ảnh hưởng không nhỏ đến kết quả kiểm tra văn bản.
- Vẫn còn tồn tại hai văn bản Luật quy định về văn bản QPPL của Trung ương(Luật năm 2008) và Luật của địa phương(Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004) với nhiều quy định khơng đồng nhất nên rất khó trong xác định và xử lý văn bản trái pháp luật.
- Pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể quy trình, trình tự kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật để các chủ thể có thẩm quyền có thể áp dụng, tn thủ quy trình đó như thời hạn các cơng đoạn trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, dẫn tới nhiều khi việc xử lý văn bản trái pháp luật chậm, kém hiệu quả.
- Hiện nay, theo quy định thì cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản khi phát hiện văn bản trái pháp luật thường Thông báo cho cơ quan ban hành văn bản tự kiểm tra, xử lý. Nếu cơ quan ban hành văn bản không tổ chức tự kiểm tra, xử lý hay xử lý khơng đúng u cầu thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền để đình chỉ hay hủy bỏ. Như vậy, thẩm quyền thực sự của cơ quan như hiện nay theo quy định của pháp luật là còn hạn chế.
- Quy định việc xử lý trách nhiệm đối với các tổ chức, cá nhân liên quan đến việc ban hành văn bản trái pháp luật thông qua hoạt động kiểm tra văn bản chưa có, làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự nghiêm minh của pháp luật và không cá tác dụng răn đe trong công tác xây dựng văn bản.
- Thẩm quyền tự kiểm tra văn bản của HĐN cấp tỉnh, cấp huyện chưa được phân định rõ giữa Ban Pháp chế và Cơ quan Tư pháp.
- Quy định về kinh phí kiểm tra văn bản và chế độ đãi ngộ đối với người làm công tác pháp chế cịn bất cập, ảnh hưởng lớn đến hiệu quả cơng tác này.
Thứ hai, tỉnh Bắc Ninh chưa xây dựng đầy đủ thể chế về kiểm tra văn bản
Trên cơ sở thể chế của Trung ương, Tỉnh đã ban hành các quyết định, chỉ thị về công tác kiểm tra văn bản làm cơ sở để triển khai công tác này tại địa phương mình, giúp cho cơng tác này được thực hiện một cách đồng bộ, bài bản.
Tuy nhiên, hệ thống thể chế vẫn cần tiếp tục được hoàn thiện để tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa cho công tác này, như: việc phân biệt văn bản nào là văn bản QPPL và văn bản nào không phải là văn bản QPPL chưa được rõ ràng; thể chế về thể thức, kỹ thuật trình bày cịn thiếu;
Đặc biệt, thể chế hướng dẫn về xem xét, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật hiện nay chưa được ban hành, đã dẫn đến kỷ luật, kỷ cương trong công tác văn bản chưa thực hiện tốt. Theo quy định tại Điều 34 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP:
- Cơ quan ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật phải tổ chức việc kiểm điểm, xác định trách nhiệm của tập thể và báo cáo cơ quan cấp trên có thẩm quyền xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật, đồng thời, xem xét trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan trong việc ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật;
- Cán bộ, cơng chức trong q trình tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thơng qua văn bản có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ lỗi và nội dung trái pháp luật của văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật về kỷ luật cán bộ, cơng chức. Trường hợp cán bộ, cơng chức có hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng thì có thể bị đề nghị xem xét, truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.
- Cơ quan, người ban hành văn bản khi nhận được thơng báo, kiến nghị của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản mà không thực hiện việc tự kiểm
tra, xử lý văn bản trái pháp luật hoặc không thực hiện thông báo kết quả xử lý theo quy định thì bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức.
Thứ ba, Chế độ đãi ngộ đối với cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra văn bản
Kiểm tra văn bản là lĩnh vực cơng tác có nhiều đặc thù với u cầu cao về chun mơn nghiệp vụ; khối lượng và áp lực công việc nặng nề, địi hỏi cơng chức chun trách kiểm tra văn bản không những phải giỏi về chuyên mơn nghiệp vụ mà cịn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần trách nhiệm cao. Do đó, cần phải có chế độ, chính sách đãi ngộ phù hợp và thỏa đáng nhằm khuyến khích, động viên và thu hút được công chức làm công tác này như quy định theo hướng xác lập chức danh “kiểm tra viên” đối với công chức chuyên trách này và cho hưởng chế độ đãi ngộ đối với chức danh này hoặc áp dụng chế độ chính sách đặc thù cho công chức chuyên trách kiểm tra văn bản.
Tuy nhiên, hiện nay ngoài chế độ chung về tiền lương như đối với mọi công chức, viên chức khác, đội ngũ công chức làm công tác kiểm tra văn bản chưa được hưởng thêm chế độ phụ cấp nào; điều này đã tác động không tốt đến tâm lý, tinh thần làm việc và hiệu quả công tác của đội ngũ công chức kiểm tra văn bản.
Thứ tư, Xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản.
Hiện nay địa phương chưa xây dựng được cơ sở dữ liệu kiểm tra mà chỉ là cập nhật văn bản một cách “cơ học”, chưa được chuẩn hóa hiệu lực, điều này đã giảm hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản.
b. Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, nhận thức và tinh thần trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản
Ở địa phương, do chưa nhận thức được đầy đủ tầm quan trọng của cơng tác kiểm tra văn bản (trong đó có cả lãnh đạo Sở Tư pháp), nên việc bố trí kinh phí, kiện toàn tổ chức, biên chế và các điều kiện bảo đảm khác cho cơng tác này cịn chưa đáp ứng nhiệm vụ. Trong kiểm tra, xử lý cịn tình trạng trì trệ, chậm trễ.
Ngoài ra, một số lúc, một số nơi, người đứng đầu cơ quan kiểm tra còn nể nang, né tránh, ngại va chạm khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Từ đó, dẫn tới việc xử lý chậm, khơng quyết liệt.
Thứ hai, năng lực, trình độ cán bộ, cơng chức, cộng tác viên kiểm tra văn bản
Kiểm tra văn bản là lĩnh vực cơng tác có nhiều đặc thù với u cầu cao về chuyên môn nghiệp vụ; khối lượng và áp lực cơng việc nặng nề, địi hỏi công chức chuyên trách kiểm tra văn bản không những phải giỏi về chuyên môn nghiệp vụ mà cịn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần trách nhiệm cao. Do đó, với trình độ khơng đồng đều, một số cán bộ, công chức kiểm tra văn bản chưa được đào tạo bài bản về nghiệp vụ kiểm tra văn bản đã ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng và hiệu quả cơng tác kiểm tra.
- Thực tế q trình thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản cho thấy, số lượng văn bản phải kiểm tra là rất lớn, nội dung của văn bản thuộc đối tượng kiểm tra có thể liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, trong khi đó, đội ngũ cơng chức chun trách kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp, cũng như tại tổ chức Pháp chế các Sở, ngành và cấp huyện, cấp xã còn thiếu về số lượng và năng lực chuyên mơn nghiệp vụ cịn chưa đáp ứng được đầy đủ yêu cầu của công tác này.
Thứ ba, Công tác tuyên truyền, phổ biến, tập huấn, bồi dưỡng pháp luật về kiểm tra văn bản
Sở Tư pháp mỗi năm thường tổ chức 02 lớp tập huấn nghiệp vụ về kiểm tra văn bản cho cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra văn bản ở Sở Tư pháp, cán bộ pháp chế các Sở Ngành, các huyện, thị xã, thành phố và cấp xã trong tỉnh, tuy nhiên, do kinh phí hạn chế, nên cơng tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra.
Kiểm tra văn bản là hoạt động được tiến hành bởi nhiều chủ thể, liên quan đến trực tiếp đến rất nhiều cơ quan khác nhau, do đó, sự đồng tình, ủng hộ và phối hợp của các cơ quan ban hành văn bản cũng là một trong những điều kiện thuận lợi góp phần mang lại kết quả cho cơng tác kiểm tra văn bản.
Đó là sự phối hợp như: trong việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra; phối hợp kiểm tra văn bản; phối hợp trong tổ chức, tham gia kiểm tra theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn; cơ quan kiểm tra theo thẩm quyền phối hợp với cơ quan tự kiểm tra văn bản và các đơn vị chủ trì soạn thảo, thảo luận về những nội dung trái pháp luật của văn bản và hướng xử lý những nội dung trái pháp luật đó; phối hợp giữa tổ chức pháp chế, cơ quan tư pháp với đơn vị thuộc các sở, ban, ngành địa phương tự kiểm tra, rà soát văn bản QPPL theo lĩnh vực quản lý nhà nước được phân công; phối hợp trao đổi kinh nghiệm, tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra văn bản; phối hợp với các phương tiện thông tin đại chúng trong tuyên truyền, phổ biến về kiểm tra văn bản cũng như việc công bố kết quả kiểm tra, xử lý văn bản...
Tuy nhiên, trong thời gian qua sự phối hợp chưa thực sự chặt chẽ dẫn đến tình trạng chậm hoặc khơng xử lý triệt để văn bản trái pháp luật.
Tiểu kết chương 2
Qua gần 10 năm triển khai công tác kiểm tra văn bản, Sở Tư pháp tỉnh Bắc Ninh đã quan tâm, chỉ đạo tổ chức thực hiện một cách tương đối toàn diện các mặt cơng tác như: bố trí cán bộ, cơng chức có năng lực, phẩm chất làm cơng tác kiểm tra văn bản; từng bước củng cố và kiện toàn đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra văn bản; quan tâm bố trí kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác cho công tác kiểm tra văn bản… Hoạt động kiểm tra văn bản đã dần đi vào nề nếp; chất lượng kiểm tra từng bước được nâng cao. Sở Tư pháp đã tiến hành đầy đủ các phương thức kiểm tra. Việc chỉ đạo và triển khai kiểm tra văn bản có trọng tâm, trọng điểm. Trên cơ sở kết quả kiểm tra, phát hiện văn bản trái pháp luật, đã
kịp thời xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý đối với văn bản có dấu hiệu trái pháp luật.
Có thể nói, việc triển khai cơng tác kiểm tra văn bản trong thời gian qua của Sở Tư pháp tỉnh Bắc Ninh đã có tác động tích cực đến việc nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác soạn thảo, ban hành văn bản QPPL tại tỉnh. Việc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời các văn bản trái pháp luật ngay khi mới được ban hành đã góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương trong việc xây dựng và ban hành văn bản.
Các kết quả đã đạt được trong công tác kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp tỉnh Bắc Ninh thể hiện sự cố gắng, nỗ lực trong thời gian qua. Tuy vậy, cơng tác này vẫn cịn những hạn chế, bất cập nhất định và Chương 2 cũng đã chỉ ra những hạn chế, nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan của những hạn chế, từ đó, cần phải có giải pháp khắc phục trong thời gian tới.
Chương 3