1.2. Thu hồi đất và các trường hợp thu hồi đất
1.2.2. Các trường hợp thu hồi đất
Thu hồi đất là vấn đề lớn, ảnh hưởng nghiêm trọng đến lợi ích của người sử dụng đất. Do vậy, những trường hợp nào nhà nước được quyền thu hồi đất luôn được nhiều người quan tâm. So với Luật Đất đai năm 200325 thì Luật Đất đai năm 2013 đã quy định từng trường hợp mà nhà nước tiến hành thu hồi đất thành các trường hợp cụ thể, để các nhà thi hành luật cũng như người áp dụng luật nắm bắt được để thực hiện cũng như bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Theo quy định, Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng trong các trường hợp sau:
Nhóm 1, thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế, xã hội. Khi tiến hành thu hồi đất trong trường hợp này Nhà nước phải bồi thường cho người dân.
Nhóm 2, thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai. Đây là nhóm khi thu hồi đất thì khơng phải bồi thường26.
Nhóm 3, thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Trong trường hợp này, nhà nước khi tiến hành thu hồi đất không bồi thường nếu thuộc một trong các trường hợp được nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc khơng cịn nhu cầu sử dụng đất; người sử dụng đất thuê của nhà nước trả tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc khơng cịn nhu cầu sử dụng đất27.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy không nên thu hồi đất đối với những trường hợp thuộc nhóm 1. Theo quy định của Bộ luật dân sự 2015, tài sản bao gồm: vật, tiền,
25 Điều 38 Luật Đất đai 2003.
26 Điều 82.3 Luật Đất đai 2013.
giấy tờ có giá và các quyền tài sản28, quyền tài sản là quyền được trị giá bằng tiền và có thể chuyển giao được trong giao dịch dân sự29. Như vậy, quyền sử dụng đất của người sử dụng đất nếu thuộc trường hợp được đưa vào giao dịch dân sự theo quy định của Luật Đất đai cũng là một dạng của quyền tài sản. Tại Hiến pháp 2013 cũng quy định quyền sử dụng đất được khẳng định là quyền tài sản, được pháp luật bảo hộ30. Với những quy định nêu trên, quyền sử dụng đất rõ ràng là tài sản của người sử dụng đất và chúng hồn tồn có thể trở thành đối tượng của quan hệ chuyển nhượng cũng như trưng mua, trưng dụng. Việc có ý kiến cho rằng, đất đai thuộc sở hữu Nhà nước nên nhà nước không thể trưng mua tài sản của mình là đã có sự nhầm lẫn giữa trưng mua đất đai và trưng mua quyền sử dụng đất. Chúng ta nói thu hồi đất, thực chất cũng chỉ là thu hồi quyền sử dụng đất.
Tại Điều 32.3 Hiến pháp 2013 quy định “trong trường hợp thật sự cần thiết
Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường”. Cơ sở pháp lý như đã trình bày đã khẳng định quyền sử dụng
đất là tài sản của người sử dụng đất thì việc thu hồi chúng để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế, xã hội là có biểu hiện vi phạm Hiến pháp, cụ thể là tài sản hợp pháp của tổ chức, cá nhân được Nhà nước thừa nhận, bảo hộ và khơng bị quốc hữu hóa31.
Nếu vẫn áp dụng phương thức thu hồi đất đối với nhóm 1, chúng ta cần bỏ trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế. Tuy đất đai thuộc sở hữu Nhà nước, nhà nước có quyền lấy lại quyền sử dụng đất nhưng khơng thể lấy lại một các tùy tiện. Thông thường, ở các nước khác, họ chỉ trưng mua, thu hồi tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong những trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, cơng cộng32. Về nguyên tắc, đối với đất đai, nhà nước có thể thu hồi, nhưng đối với tài sản trên đất thì nhà nước phải trưng
28 Điều 105 Bộ luật Dân sự 2015.
29 Điều 115 Bộ luật Dân sự 2015.
30 Điều 54.2 Hiến pháp 2013.
31 Điều 51.3 Hiến pháp 2013.
32 Phạm Văn Võ (2013), Một số ý kiến về cơ chế thu hồi đất trong dự thảo luật đất đai sửa đổi,
mua theo Điều 32 của Hiến pháp 2013. Vậy nên khi thu hồi đất, Nhà nước có thể trưng mua tài sản gắn liền với đất chứ không nên thu hồi luôn tài sản trên đất.
Theo quy định tại Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008, việc trưng mua, trưng dụng tài sản “chỉ được thực hiện trong trường hợp thật cần thiết với lý
do quốc phịng, an ninh và vì lợi ích cơng cộng” (§2.1). Trong số các trường hợp
trưng mua, trưng dụng tài sản theo quy định tại Điều 5 của Luật này khơng có trường hợp trưng mua tài sản của tổ chức, cá nhân vào mục đích phát triển kinh tế. Trên thực tế, trong các quy đi ̣nh của Luật Đất đai không đề câ ̣p đến viê ̣c trưng mua tài sản thuô ̣c sở hữu của người sử dụng đất có trên đất bi ̣ thu hồi mà coi viê ̣c giải tỏa tài sản có trên đất là hê ̣ quả tất yếu của viê ̣c thu hồi đất theo kiểu: đất bi ̣ thu hồi thì tài sản có trên đất đương nhiên bi ̣ giải tỏa mà không cần phải trưng mua. Mặc dù trong trường hợp này, người sở hữu tài sản trên đất được bồi thường nhưng việc tước bỏ quyền sở hữu tài sản hợp pháp trong trường hợp này là thiếu căn cứ pháp lí, thể hiện sự khơng tơn tro ̣ng quyền sở hữu tài sản của người sử dụng đất cả về mă ̣t danh nghĩa cũng như trong viê ̣c đền bù theo nguyên tắc công bằng33. Việc Nhà nước lạm dụng quyền lực công để thực hiện quyền tài sản thông qua việc thu hồi đất thực chất là hành chính hóa những quan hệ tài sản vốn dĩ có thể vận hành theo quan hệ thị trường dẫn đến sự bất cân xứng trong quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất, phá vỡ tính thống nhất của thị trường quyền sử dụng đất.
Tóm lại, các quy định về trường hợp thu hồi đất được điều chỉnh từ Luật Đất đai đầu tiên và phát triển ngày càng cụ thể, rõ ràng. Việc xác định chỉ có văn bản luật được quyền quy định các trường hợp thu hồi đất thể hiện bước phát triển trong lập pháp, đảm bảo quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất. Các trường hợp thu hồi đất hiện đã được quy định rất cụ thể, rõ ràng, tạo sự minh bạch, dân chủ trong quản lý đất đai nói chung và cơng tác giải phóng mặt bằng nói riêng.
1.2.2.1. Thu hồi đất vì mục đích quốc phịng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, cơng cộng
Việc thu hồi đất dựa trên nhiều mục đích khơng giống nhau, nhưng mục đích cuối cùng mà nhà làm luật hướng đến là đảm bảo việc cân bằng quỹ đất có hạn, nhu cầu phát triển kinh tế của người sử dụng đất, phát triển nền kinh tế chung của đất nước cũng như đảm bảo vấn đề an ninh quốc phòng34.
Đối với trường hợp thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 1987 thì Nhà nước thu hồi đất khi cần sử dụng cho nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội35. Đến Luật Đất đai năm 1993 thì các trường hợp thu hồi đất được tách thành hai trường hợp: quy định về các trường hợp thu hồi đất nhưng không bồi thường về đất36; quy định cụ thể mục đích thu hồi là sử dụng đất cho mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và những trường hợp này đặt ra vấn đề bồi thường về đất37. Điểm tiến bộ trong thời kỳ này là việc quy định cụ thể, rõ ràng các mục đích thu hồi đất và tách riêng các trường hợp quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng thành một điều luật.
Luật Đất đai năm 2003 thì quy định 12 trường hợp thu hồi đất, trong đó có quy định Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng, phát triển kinh tế38 nhưng các trường hợp thu hồi đất cụ thể vẫn chưa được quy định chi tiết trong luật. Quy định về các trường hợp thu hồi đất thông qua các Nghị định lại sửa đổi, bổ sung liên tục làm ảnh hưởng đến độ an tồn của người sử dụng đất, khơng tạo tâm lý an tâm để người sử dụng đầu tư lâu dài vào đất. Chính từ việc quy định các trường hợp thu hồi đất thiếu tính ổn định và thống nhất cũng là một trong những nguyên nhân gây ra sự phức tạp trong giải phóng mặt bằng giai đoạn này.
34 Điều 61 Luật Đất đai 2013.
35 Điều 14.8 Luật Đất đai 1987.
36 Điều 26 Luật Đất đai1993.
37 Điều 27 Luật Đất đai 1993.
Triển khai tinh thần Hiến pháp 2013, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định cụ thể trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phịng an ninh39 và các nhóm trường hợp thu hồi đất phát triển kinh tế xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng40. Mục đích thu hồi đất để phát triển kinh tế trong giai đoạn này có điểm khác biệt so với LĐĐ năm 2003; đặc biệt là sự kiểm soát các trường hợp thu hồi đất đối với các dự án đầu tư phát triển kinh tế xã hội chặt chẽ hơn trước thông qua quy định chỉ thu hồi đất khi các dự án do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận41.
Tuy nhiên, các trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế, xã hội lại mơ hồ, khó phân định và chưa rõ ràng. Những trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế, xã hội được quy định tại Luật Đất đai thiếu nhất quán, phần lớn những trường hợp thu hồi đất được xác định theo mục đích sử dụng nhưng có trường hợp lại xác định theo thẩm quyền quyết định đầu tư42, trong khi đó Luật Đất đai lại chưa quy định rõ thế nào là thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng và phát triển kinh tế, xã hội. Hiện nay, thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế xã hội đang bị lợi dụng rất nhiều, cụ thể là có tình trạng lợi dụng, lập lờ trong mục tiêu phát triển kinh tế để chuyển sang các mục đích có lợi khác cho chủ đầu tư43.
Sự mập mờ, thiếu rõ ràng này có thể dẫn đến tình trạng khó xác định đâu là thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và đâu là thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế, xã hội. Những dự án do Quốc hội quyết định chủ chương đầu tư hoặc do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư có thể bao gồm cả những dự án đầu tư kinh doanh và dự án đầu
39 Điều 61 Luật Đất đai 2013.
40 Điều 62 Luật Đất đai 2013.
41 Châu Hoàng Thân (2016), Bất cập trong quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất
vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia cơng cộng, Tạp chí Khoa
học Đại học Cần Thơ, số 44/2016, tr 1-9.
42 Điều 62.1 Luật Đất đai 2013.
43 Võ Trí Hảo (2012), Hội thảo “Tổ chức bộ máy nhà nước, chế định kinh tế, quyền và nghĩa vụ
cơ bản của công dân trong Hiến pháp năm 1992 - Những vấn đề cần sửa đổi, bổ sung”, Viện Nghiên cứu
tư kinh doanh nào cũng liên quan ít nhiều đến lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng. Lợi ích của nhà đầu tư (kinh tế) thường có sự đan xen với lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng. Để khắc phục hạn chế này, chúng ta nên quy định rõ thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng là thu hồi đất để sử dụng vào mục đích chung, phi lợi nhuận. Mọi trường hợp sử dụng đất vào mục đích kinh doanh đều coi là sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế.
Có thể thấy, Luật nên quy định cụ thể, làm rõ các trường hợp thu hồi vì mục đích phát triển kinh tế xã hội, theo đó các trường hợp thu hồi đất nên có phạm vi hẹp hơn. Điều này bảo vệ tối đa quyền lợi cho người đang sử dụng đất, tránh tình cứ dự án sản xuất, kinh doanh là có thể xem xét để thu hồi đất của người dân.
1.2.2.2. Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai
Hiện nay, trong quá trình sử dụng đất, khơng thể tránh khỏi trường hợp người sử dụng có hành vi vi phạm pháp luật đất đai như: sử dụng đất khơng đúng mục đích, khai thác sử dụng chưa hợp lý gây ảnh hưởng đến giá trị đất đai. Nhằm phịng chống và khắc phục vấn đề này thì Luật Đất đai 2013 đưa ra những trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai sẽ bị thu hồi, đảm bảo nguồn đất được sử dụng hiệu quả44.
Theo Điều 64.1 (c) Luật Đất đai 2013 thì nhà nước thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai đối với đất được giao, cho thuê không đúng đối tượng. Tuy nhiên, tại Điều 106.2 (d) của Luật này thì lại quy định “trừ trường hợp người được
cấp Giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai” (tức là không thu hồi
giấy CNQSD đất đối với trường hợp này); còn tại Điều 87.5 Nghị định 43/2014 hướng dẫn“Nhà nước không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật trong
các trường hợp quy định tại Điểm d Khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai nếu người được cấp Giấy chứng nhận đã thực hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất hoặc chuyển mục đích sử dụng
đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật”. Việc quy định này chưa rõ
ràng, thiếu tính thống nhất, dễ gây ra nhiều cách hiểu (trên quy định thu hồi đất đối với truờng hợp đất giao, cho thuê không đúng đối tượng, dưới lại quy định không được thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp trái pháp luật đối với người được cấp giấy CNQSD đã thực hiện thủ tục chuyển quyền sử dụng đất) và áp dụng khác nhau; đây cũng là nguyên của nhiều cuộc tranh chấp, khiếu nại kéo dài.
Bên cạnh đó, việc quy định khơng thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp trái pháp luật trong trường hợp “người được cấp Giấy chứng nhận đã
thực hiện thủ tục… hoặc chuyển mục đích sử dụng đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật” tại Điều 87.5 Nghị định 43/2014 là chưa phù hợp với Điều
64.1 (c) và Điều 106.2 (d) Luật Đất đai 2013 vì chỉ quy định trong trường hợp chuyển quyền chứ khơng quy định trường hợp chuyển mục đích. Điều này ảnh hưởng lớn đến công tác quản lý và sử dụng đất tại địa phương, tạo cơ hội cho các