Chương 2: THỰC TRẠNG MỐI QUAN HỆ GIỮA DÂN CHỦ VÀ PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM
2.1.4 Mối quan hệ giữa dân chủ và pháp luật từ thời kỳ đổi mới cho đến nay
Hiến pháp 1992 ra đời trong điều kiện kinh tế - xã hội trong nước khủng hoảng nghiêm trọng và Đại hội Đảng lần thứ 6 năm 1986 đã đề xuất đường lối đổi mới về mọi mặt nhằm đưa đất nước thoát khỏi tình trạng khủng hoảng và phát triển. Trong thời kỳ này, trên trường quốc tế có những biến đổi rất quan trọng. Sự tan rã của các nước Đông Âu và Liên xô đã dẫn đến sự tan rã của hệ thống xã hội chủ nghĩa trên thế giới. Năm 2001, nhằm thể chế hóa Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ 9, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 51/2001/NQ-QH10 để sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992.
Về nguồn gốc và bản chất quyền lực nhà nước, Hiến pháp 1992 và Hiến pháp 1992 sửa đổi đã được quy định cụ thể hơn. Trong khi các Hiến pháp trước chỉ quy định: “Mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”, Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi đã quy định rõ quyền lực bắt nguồn từ nhân dân, do nhân dân thực hiện và vì lợi ích của nhân dân. Mặc dù Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi vẫn kế thừa Hiến pháp 1980 về nền tảng của quyền lực nhà nước là liên minh giai cấp công nhân, nông dân và trí thức. Tuy nhiên, nông dân, công nhân và trí thức không còn là nông dân tập thể, công nhân và trí thức xã hội chủ nghĩa như Hiến pháp 1980 và dân chủ không còn gắn với chuyên chính vô sản nữa. Như vậy, cơ sở quyền lực của Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi đã mở rộng hơn hơn so với Hiến pháp 1980. Nói cách khác, vấn đề dân chủ cho ai, ai là nhân dân đã được cụ thể hơn so với Hiến pháp 1980. Mặc dù vậy, cơ sở quyền lực trong Hiến pháp này chưa giống khái niệm dân chủ trong Hiến pháp 1946 vì nền tảng của quyền lực thuộc về đa số mà chưa phải là toàn thể nhân dân.
Trong Hiến pháp 1992 sửa đổi, điều 2 quy định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”. Sự quy định này nhằm nhấn mạnh vai trò của pháp luật trong mối quan hệ với nhà nước và do vậy,
mối quan hệ giữa dân chủ và pháp luật đã có xu hướng hoàn thiện hơn thông qua việc khẳng định vai trò của pháp luật bằng việc bổ sung khái niệm “Nhà nước pháp quyền” vì bản thân khái niệm nhà nước pháp quyền đã đề cao vai trò của pháp luật.
Chính vì vậy, Hiến pháp 1992 đóng vai trò “thể chế hóa mối quan hệ giữa Đảng
lãnh đạo, nhân dân làm chủ và nhà nước quản lý” mà không còn là “thể chế hóa đường lối lãnh đạo của Đảng” như trong Hiến pháp 1980. Nguồn gốc và bản chất của quyền lực như trên đã là nhà nước dân chủ, và là biểu hiện quan trọng nhất của dân chủ và dân chủ này là dân chủ pháp quyền. Như vậy, nguồn gốc và bản chất giai cấp của nhà nước trong Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi đã có sự quy định rõ ràng hơn, mở rộng hơn so với Hiến pháp 1980.
Về các quyền dân chủ trong hiến pháp và pháp luật, Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi vẫn tiếp tục kế thừa những quyền và nghĩa vụ cơ bản được quy định trong Hiến pháp 1980 nhưng có những sự thay đổi rất cơ bản. Lần đầu tiên trong Hiến pháp 1992, khái niệm quyền con người được ghi nhận và được tôn trọng và thể hiện trong các quyền công dân. Với quyền cơ bản, Hiến pháp 1992 đã bổ sung thêm những quyền mới như quyền được thông tin (điều 69) quyền được suy đoán vô tội (điều 72). Việc quy định những quyền công dân đã mang tính khả thi hơn trong Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi. Những quy định về quyền sở hữu và quyền tự do kinh doanh trong Hiến pháp là sự thay đổi rất quan trọng không chỉ có ý nghĩa mở rộng hơn quyền của con người mà nó cũng tạo điều kiện để hiện thực hóa cho những quyền công dân khác (điều 57, 58). Việc bổ sung quyền tự do đi lại được thể hiện rõ hơn là quyền từ nước ngoài trở về (điều 68) cũng chính là một biểu hiện quan trọng của quyền tự do cơ bản và quyền con người. Bên cạnh đó, Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi bổ sung thêm quyền được thông tin của công dân nhưng sự thay đổi có tính chất căn bản và thể hiện rõ nét hơn mối quan hệ giữa dân chủ và
pháp luật là những quyền này trong Hiến pháp 1980 phải “phù hợp với lợi ích của
chủ nghĩa xã hội và của nhân dân” đã được Hiến pháp 1992 sửa là “theo quy định của pháp luật”. Nếu như việc thực hiện quyền căn cứ theo lợi ích của chủ nghĩa xã hội và của nhân dân là khó định tính, định lượng và khả năng thực hiện quyền rất hẹp cũng như trách nhiệm của nhà nước là chưa rõ thì việc thực hiện quyền căn cứ
theo pháp luật đã rõ ràng hơn và nâng cao hơn trách nhiệm của nhà nước trong việc thực hiện quyền của công dân.
Quyền tham gia về cơ bản vẫn kế thừa Hiến pháp 1980 nhưng được cụ thể hóa hơn so với Hiến pháp 1980 bao gồm quyền thảo luận, kiến nghị và biểu quyết trưng cầu ý kiến. Quyền trưng cầu dân ý đã được ghi nhận trong điều 53 và theo điều này trưng cầu dân ý không còn là lấy ý kiến, đóng góp ý kiến như trong Hiến pháp 1980 mà nhân dân sẽ biểu quyết khi nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý. Tuy nhiên, quy định này cần phải được làm rõ hơn vì nó chưa nói rõ nhân dân biểu quyết là kết quả cuối cùng hay để tham khảo cho việc ra quyết định của nhà nước. Vì vậy, việc trưng cầu dân ý vẫn là quyền của nhà nước chứ chưa phải là trách nhiệm của nhà nước. Vì là quyền của nhà nước cho nên cũng hợp lý khi nó chưa quy định rõ trong điều kiện nào và về vấn đề gì sẽ trưng cầu dân ý. Quyền biểu quyết trong trưng cầu dân ý do vậy vẫn chưa là hình thức tham gia trực tiếp như phúc quyết toàn dân Tại thời điểm luận án được thực hiện, đã có dự thảo Luật trưng cầu dân ý nhưng vẫn chưa thể hiện mức độ cao nhất quyền trực tiếp quyết định của cử tri.
Tuy còn nhiều nội dung gắn với quyền dân chủ chưa được cụ thể hóa bằng Luật nhưng nhìn chung nhiều quyền dân chủ theo Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi đã được quy định bằng những văn bản luật và dưới luật như: Pháp lệnh 1998 về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở; Nghị định 160 về việc thực hiện Pháp lệnh hòa giải; Nghị định 07; 71; 79 quy định về việc thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở; Nghị định 89/CP về Quy chế tổ chức tiếp công dân; Nghị định 88/CP về quản lý hội. Bên cạnh những văn bản này, còn có hàng loạt các văn bản khác cụ thể hóa và tổ chức thực hiện những quyền dân chủ của công dân. Những quyền dân chủ trong giai đoạn này đã có sự quy định hợp lý hơn so với giai đoạn trước đây. Việc giảm bớt nhưng quy định về quyền công dân không có tính khả thi đã nâng cao khả năng thực tế của những quyền dân chủ cơ bản và nâng cao tính chất dân chủ và hiệu lực pháp lý của Hiến pháp 1992. Mặt khác, những quyền công dân đã có mối liên hệ chặt chẽ và có tính chất hệ thống đã tạo điều kiện cho việc thực hiện quyền công dân một cách đầy đủ hơn so với Hiến pháp 1980.
Trong giai đoạn này, các cơ chế dân chủ trong hiến pháp và pháp luật cũng có sự thay đổi nhất định. Cơ chế bảo vệ quyền con người và quyền cơ bản của công dân trong Hiến pháp 1992 đã có những thay đổi rất quan trọng. Sự thay đổi quan trọng nhất là quyền con người được tôn trọng, thể hiện trong các quyền công dân và được ghi nhận trong Hiến pháp và luật. Nguyên tắc suy đoán vô tội trong điều 72 là yếu tố quan trọng nhất trong cơ chế bảo vệ quyền con người cũng như quyền cơ bản của công dân. Điều 74 đã cụ thể hóa rõ hơn cơ chế bảo vệ quyền và lợi ích cơ bản của công dân và hiện thực hóa khi nó giới hạn về mặt thời gian nhằm bảo vệ nhanh chóng và kịp thời lợi ích của công dân. Cơ chế bảo vệ quyền cơ bản đã có bước tiến đáng kể bằng việc hoàn thiện hệ thống Tòa án nhân dân nói chung và hình thành Tòa án Hành chính nói riêng. Đây là một cơ chế rất quan trọng bảo vệ quyền cơ bản của công dân thông qua thủ tục Tư pháp mặc dù phạm vi xét xử của Tòa án và thủ tục tiền tố tụng (trước đây) còn hạn chế phần nào quyền của công dân trong việc khởi kiện. Bên cạnh đó, các phương thức giải quyết tranh chấp được đa dạng hóa ở các cấp và với nhiều loại hình khác nhau cũng tăng cơ hội cho nhân dân trong việc lựa chọn cơ chế bảo vệ lợi ích của mình. Ví dụ, Trọng tài kinh tế, Tổ hòa giải…Những cơ chế này cũng đóng vai trò quan trọng đáng kể trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân vì nó tương thích với truyền thống tự quản của cộng đồng làng xã Việt Nam.
Cơ chế giám sát quyền lực được đảm bảo thực hiện với quy định về quyền được thông tin (điều 69), trách nhiệm giải quyết trong thời gian luật định (điều 74). Sự giám sát cũng được thực hiện thông qua các cơ quan nhà nước với nhau, đặc biệt là giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước. Hiến pháp 1992 sửa đổi cũng tăng cường vai trò giám sát của Chủ tịch nước với Ủy ban thường vụ Quốc hội (điều 103). Tuy nhiên với Hiến pháp 1992 sửa đổi, chức năng giám sát chung của Viện Kiểm sát nhân dân đã không được quy định có thể giảm đi sự đa dạng hóa của cơ chế giám sát và ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát của Quốc hội trong điều kiện Đại biểu còn kiêm nhiệm, hiệu quả hoạt động của Quốc hội còn chưa cao. Nhìn chung, cơ chế giám sát giữa các cơ quan nhà nước theo Hiến pháp 1992 sửa đổi vẫn kế thừa những Hiến pháp trước đó và mặc dù mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước là sự phân công, phối hợp (điều 2) nhưng có thể nói cơ chế
giám sát giữa các cơ quan nhà nước đã có cơ sở pháp lý rõ ràng và chi tiết hơn so với Hiến pháp 1980. Dù chưa được ghi nhận trong hiến pháp và bằng luật nhưng việc ban hành những văn bản dưới luật về các cơ chế giám sát của nhân dân ở cơ sở đã từng bước hoàn thiện hơn dân chủ cơ sở và tạo thói quen, tập quán ứng xử dân chủ cho nhân dân. Cơ chế giám sát và bảo vệ quyền cơ bản cũng được hoàn thiện hơn về hình thức pháp lý với việc ban hành một số luật và các văn bản dưới luật nhằm cụ thể hóa cơ chế giám sát như: Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003; Luật khiếu nại tố cáo năm 2005; Luật thanh tra năm 2004; Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1995/1998; Nghị định 47/CP về giải quyết bồi thường thiệt hại; Nghị định 89/CP về Quy chế tổ chức tiếp công dân; Nghị định 24/CP; Nghị quyết 487/NQ-UBTVQH 11 về kê khai tài sản…
Cũng giống như các Hiến pháp 1959 và 1980, Hiến pháp 1992 và 1992 sửa đổi không có thay đổi trong việc xác định tính chất ý chí của Hiến pháp và vẫn coi Hiến pháp là một đạo luật cơ bản của nhà nước được Quốc hội sửa đổi và thông qua với thủ tục đặc biệt cho nên sự bảo vệ tính tối cao của Hiến pháp vẫn thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Tuy nhiên, với hiệu quả hoạt động còn hạn chế, tình trạng Luật của Quốc hội còn chưa được tổ chức thực hiện (vì chậm ban hành Nghị định), do vậy sự bảo vệ hiến pháp vẫn chưa có cơ chế hiện quả và chưa thể hiện tính chất dân chủ ở mức độ cao nhất.
Về cơ chế tham gia dân chủ, điều 53 đã quy định cụ thể hơn nội dung và hình thức của sự tham gia so với điều 56 của Hiến pháp 1980. Công dân có quyền thảo luận, kiến nghị và biểu quyết khi nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý. Trưng cầu dân ý đã được ghi nhận trong Hiến pháp 1992 (điều 84) nhưng chỉ được quy định là quyền của cơ quan nhà nước và xuất phát từ cơ quan nhà nước mà không phải là từ nhân dân (điều 53, 84). Thực chất, nó chỉ là lấy ý kiến của nhân dân bằng cách bỏ phiếu chứ chưa phải là phúc quyết toàn dân vì phúc quyết có tính chất bắt buộc và là quyền của công dân. Trưng cầu dân ý hay lấy ý kiến của nhân dân trong Hiến pháp 1992 dù được coi là điểm mới so với Hiến pháp 1980 nhưng chưa được cụ thể hóa bằng luật và chưa được tổ chức thực hiện trên thực tế. Mặc dù cơ chế trưng cầu ý dân là hình thức dân chủ tiến bộ và có tính dân chủ rất cao nhưng nó thiếu sự quan
tâm trong việc cụ thể hóa và tổ chức thực hiện một cách đúng mức so với các nội dung khác.
Chế độ bầu cử theo Hiến pháp 1992 và Luật bầu cử năm 1997 đã có quy định mới về hiệp thương bầu cử với sự tham gia của nhân dân thông qua các tổ chức xã hội trong chương 5 là nội dung mới hoàn toàn so với Luật bầu cử theo Hiến pháp 1959. Sự tham gia của nhân dân thể hiện qua hoạt động bầu cử phải theo trình tự thủ tục hiệp thương được tiến hành bởi Mặt trận Tổ quốc, đảm bảo trật tự của hoạt động ứng cử và giới thiệu ứng cử viên nhưng nó phần nào hạn chế tính chất dân chủ bởi sự hạn chế tự do ứng cử bằng thủ tục này. Luật bầu cửa năm 1997 đã không quy định tự do vận động tranh cử như Luật 1959 mà được quy định là tuyên truyền, vận động bầu cử từ điều 50 đến điều 53 mà chưa phải là tranh cử.
Quy chế dân chủ ở cơ sở là một biểu hiện tích cực và mới của mối quan hệ giữa dân chủ và pháp luật từ thời kỳ đổi mới cho đến nay. Tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương trong mọi điều kiện vừa là cơ chế tham gia vào việc thực hiện, giám sát quyền lực nhà nước và cũng là cơ chế bảo vệ quyền lợi ích thiết thực của nhân dân. Mặc dù dân chủ phải được thực hiện ở cấp cao nhất và từ chính quyền trung ương nhưng cơ chế dân chủ ở địa phương lại đóng vai trò thiết thực hơn. Trong điều kiện truyền thống dân chủ trong nhân dân chưa cao nên thực hiện dân chủ ở cơ sở tạo thói quen, tác phong ứng xử dân chủ và là tiền đề cho thực hiện dân chủ toàn diện. Cơ chế tham gia dân chủ ở cơ sở được quy định trong các văn bản pháp luật như: Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở; Nghị định 160 quy định chi tiết Pháp lệnh hòa giải; Nghị định 07, 71, 79 quy định về việc thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở; Nghị định 88/CP về quản lý hội và các văn bản khác quy định về những đảm bảo cho việc thực hiện dân chủ như: trợ giúp pháp lý; xây dựng nếp sống văn minh; công khai tài chính; xây dựng cơ sở hạ tầng; quản lý hội; cải cách hành chính nhà nước; kê khai tài sản. Tuy nhiên, xét về tính chất đồng bộ của dân chủ, quy chế dân chủ ở cơ sở vẫn còn có những vướng mắc nhất định. Nhân dân có quyền tham gia ở cơ sở là một hình thức và tính chất dân chủ không thể phủ nhận nhưng không có quy chế dân chủ ở cấp cao hơn như dân chủ ở phường, xã mà chưa có dân chủ ở quận, huyện. Ví dụ, nếu những quyết định của