1.2.1.1. Về cỏch thức tổ chức chớnh quyền địa phương [8]
Theo tổng kết của Hiệp hội quốc tế cỏc chớnh quyền địa phương, trờn thế giới cú ba cỏch thức tổ chức chớnh quyền địa phương. Đú là: Chớnh quyền địa phương khụng đại diện (Non-repesentative local government); chớnh quyền địa phương bỏn đại diện (Quasi-repesentative local government); chớnh quyền địa phương đại diện (Repesentative local government).
- Chớnh quyền địa phương khụng đại diện: là loại chớnh quyền do cấp
trờn cử ra. Cỏch thức tổ chức chớnh quyền địa phương theo kiểu này là cơ quan dõn cử hoạt động theo chế độ hội nghị và cú quyền ban hành quyết định khụng được thành lập. Chớnh quyền địa phương khụng đại diện tồn tại chủ yếu ở thời kỡ phong kiến tập quyền; mọi quyền lực đều thuộc về vua, người được coi là thiờn tử, con trời. Hiện nay vẫn cũn một số nước mà chớnh quyền địa phương được thành lập theo kiểu này như Cụoột và cú lẽ ở mức độ nào đú là ở Lào.
- Chớnh quyền địa phương bỏn địa diện: là cỏch thức tổ chức chớnh
quyền địa phương, theo đú một cơ quan hoạt động theo chế độ hội nghị được thành lập, nhưng cơ quan này chỉ cú quyền tư vấn. Loại hỡnh cơ quan này hoạt động theo chế độ hội nghị khụng do dõn bầu và khụng cú quyền quyết định. Chẳng hạn, thời kỡ trung cổ cỏc thành phố Giộc-manh giành được quyền tự quản thương thành lập ra cơ quan bỏn đại diện gọi là "Rat" để làm chức năng tư vấn.
- Chớnh quyền địa phương đại diện: là hỡnh thức tổ chức chớnh quyền
địa phương cú cơ quan địa diện do nhõn dõn bầu ra. Nột đặc trưng của cơ quan này là làm việc theo chế độ hội nghị và cú quyền ban hành cỏc quyết định.
Trờn thế giới hiện nay, chớnh quyền địa phương tổ chức theo hỡnh thức 1 và 2 gần như đó biến mất. Trong xó hội hiện đại, cỏc nước càng phỏt triển thỡ
càng cú một hệ thống chớnh quyền địa phương mang tớnh chất đại diện cao. Đõy là xu hướng chung rộng rói ở nhiều nước trờn toàn thế giới.
1.2.1.2. Cỏc mụ hỡnh tổ chức chớnh quyền địa phương cơ bản [8]
Hiện nay cú 4 mụ hỡnh chớnh quyền địa phương cơ bản trờn thế giới. Theo ụng Samuel Humes IV, nhà nghiờn cứu hàng đầu về chớnh quyền địa phương thỡ cú: Mụ hỡnh Anh; mụ hỡnh Phỏp; mụ hỡnh Đức và mụ hỡnh Xụ-viết.
- Mụ hỡnh Anh (mụ hỡnh điều chỉnh theo chức năng): được ỏp dụng ở Anh,
sau đú được ỏp dụng phổ biến ở Mĩ, Canađa, Úc, Niu Dilõn và cỏc nước trước đõy là thuộc địa của Anh. Hiện nay là mụ hỡnh được được ỏp dụng trờn thế giới.
Đõy là một mụ hỡnh đặc biệt, tớnh đặc biệt này được thể hiện ở một số điểm:
Tớnh độc lập của hệ thống chớnh quyền địa phương. Mối quan hệ giữa
cỏc cấp chớnh quyền cú sự phõn cỏch và khụng chặt chẽ. Theo mụ hỡnh này, trung ương khụng phải là cơ quan quản lớ cấp trờn của địa phương và khụng điều khiển địa phương. Cỏc cấp chớnh quyền địa phương cũng độc lập với nhau. Khụng một đơn vị hành chớnh lónh thổ nào là cấp trực thuộc mà hành động theo chức năng chứ khụng theo mệnh lệnh hành chớnh.
Tớnh toàn năng của Hội đồng. Chớnh quyền địa phương ở cỏc nước
theo mụ hỡnh Anh chớnh là Hội đồng do cử tri bầu ra.Với một mụ hỡnh mà một số ý kiến cho rằng UBND đang "ỏp đảo" HĐND như ở Việt Nam thỡ thật khú cú thể tổ chức hệ thống chớnh quyền địa phương mà khụng cần đến cỏc cơ quan cú tớnh chất UBND. Nhưng ở cỏc nước theo mụ hỡnh Anh, Hội đồng địa phương vừa làm cả chức năng của HĐND vừa làm cả chức năng của UBND.
Cỏc Hội đồng địa phương ở Anh thường thành lập rất nhiều cỏc ban của mỡnh để quản lớ và điều hành cụng việc. Cỏc Ủy ban trong Hội đồng địa phương xem xột mọi vấn đề của địa phương và đưa ra cỏc kiến nghị để Hội đồng thụng qua thành quyết định. Người đứng đầu cỏc ban là người thực sự cú quyền. Một số sở và phũng, ban chuyờn mụn cũng được thành lập, chỳng đều trực thuộc Hội đồng.
-Mụ hỡnh Phỏp (mụ hỡnh song trựng giỏm sỏt): được ỏp dụng ở Phỏp, Tõy Ban Nha, Bồ Đào Nha, í và nhiều nước ở Chõu Mỹ Latinh, Thỏi Lan.
Đõy là mụ hỡnh mà trung ương đúng vai trũ to lớn. Mụ hỡnh này kế thừa từ thời La Mó cổ đại khi người La Mó chiếm cứ những lónh thổ rộng lớn và cử cỏc đại diện chớnh quyền trung ương xuống địa phương để cai quản. Vỡ vậy mụ hỡnh này với nột đặc trưng:
Đại diện của chớnh quyền trung ương ở cỏc cấp của địa phương: Ở tất
cả cỏc cấp chớnh quyền địa phương trờn cấp xó đều cú cơ quan đại diện của trung ương ở bờn cạnh do Bộ Nội vụ thành lập và điều hành. Ở đơn vị hành chớnh mang tớnh chất liờn xó, khụng cú chớnh quyền địa phương mà chỉ cú cơ quan đại diện của trung ương để điều phối cụng việc giữa cỏc xó. Cú thể thấy đõy là một mụ hỡnh địa phương cú cấu trỳc phức tạp. Nếu ỏp dụng ở Việt Nam thỡ cỏc cấp chớnh quyền đều cú HĐND và UBND và cú cỏc đại diện của Chớnh phủ từ trờn xuống dưới.
Tớnh song trựng giỏm sỏt thể hiện ở chỗ cỏc cấp chớnh quyền địa phương
đều bị song trựng giỏm sỏt. Đại diện của Bộ Nội vụ giỏm sỏt về mặt hành chớnh, đại diện của cỏc Bộ khỏc giỏm sỏt về mặt chuyờn mụn. Cỏc dịch vụ cơ bản ở địa phương do cỏc Bộ cung cấp. Cỏc Bộ ở trung ương cú cỏc văn phũng, cơ quan đại diện từ trờn xuống dưới để thực thi nhiệm vụ này. Chớnh quyền địa phương ớt chức năng hơn so với mụ hỡnh Anh. Đõy là mụ hỡnh rất phức tạp, chồng chộo về chức năng, tuy nhiờn, hệ thống này vẫn mặc nhiờn tồn tại và người Phỏp chấp nhận nú, nhưng ưu điểm là cỏc cụng chức Phỏp được đào tạo rất cơ bản để cung cấp và đỏp ứng đầy đủ cỏc dịch vụ cho người dõn.
-Mụ hỡnh Đức (phụ thuộc theo lónh thổ): được ỏp dụng ở Đức, cỏc nước
Bắc Âu và ở Nhật
Đõy là mụ hỡnh mà chớnh quyền liờn bang phụ thuộc vào chớnh quyền bang, chớnh quyền bang phụ thuộc vào chớnh quyền địa phương trong việc quản lớ và cung cấp cỏc dịch vụ cho người dõn.
Nột đặc trưng của mụ hỡnh này là Tớnh phõn quyền: Quyền lực được phõn theo nguyờn tắc cỏi gỡ địa phương làm tốt thỡ địa phương làm, trung ương chỉ làm những gỡ mà địa phương khụng làm tốt hơn. Vấn đề quan trọng trong hệ thống của Đức là phõn rất rừ trỏch nhiệm cho từng cấp, cấp này làm thỡ cấp kia khụng làm. Vỡ vậy mà quyền của mỗi cấp mang tớnh chủ động và được phõn cấp, đồng thời được phõn nhiệm vụ thỡ được phõn ngõn sỏch, để cú nguồn thu bảo đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ của mỡnh.
- Mụ hỡnh Xụ-viết (song trựng trực thuộc): được ỏp dụng ở Liờn Xụ
cũ và cỏc nước Đụng Âu. Ngày nay mụ hỡnh này được ỏp dụng ở Việt Nam, Trung Quốc, Cuba và một số nước Chõu Phi.
Nột đặc trưng của mụ hỡnh này:
Cỏc cấp chớnh quyền phải cú HĐND. Mụ hỡnh này khụng cú sự phõn
chia theo cấp mà tất cả cỏc cấp chớnh quyền là bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nước thống nhất. Cỏc cấp chớnh quyền địa phương đều cú ngõn sỏch của địa phương mỡnh nhưng ngõn sỏch đú được đưa lờn duyệt trong ngõn sỏch nhà nước.
Nguyờn tắc của hệ thống này là song trựng trực thuộc. Cỏc cơ quan
nhà nước trực thuộc cấp trờn theo chiều dọc và trực thuộc UBND theo chiều ngang. Trong hệ thống này, HĐND được coi là cơ quan quyền lực nhưng quyền lực thực tế nằm trong tay cỏc Ủy ban chấp hành. Chức năng chủ yếu của HĐND: phờ chuẩn cỏc quyết định của Ủy ban chấp hành chuẩn bị; bảo đảm ủng hộ của người dõn đối với cỏc chớnh sỏch để nhõn dõn tớch cực tham gia.
Trong mụ hỡnh này, sự lónh đạo của Đảng rất quan trọng. Người đứng đầu chớnh là Bớ thư Đảng cựng với ụng chủ tịch Ủy ban. Người ta bầu ra Chủ tịch Xụ-viết (Chủ tịch HĐND) mà ở mỗi cuộc họp của Xụ viết (HĐND) lại bầu ra một người chủ tọa và người đú thường là Chủ tịch Ủy ban chấp hành. Chớnh vỡ vậy, mụ hỡnh chớnh quyền địa phương của chỳng ta, một thời gian dài Chủ tịch UBND kiờm luụn Chủ tịch HĐND. Sau này trong quỏ trỡnh đổi mới, chỳng ta đó sỏng tạo ra Thường trực HĐND và bầu Chủ tịch HĐND.
Một điều chỳ ý là Ủy ban chấp hành cú cơ cấu của Đảng và người đứng đầu cỏc cơ quan trực thuộc theo ngành dọc. Vỡ vậy, nếu Giỏm đốc Sở Tài chớnh bao giờ cũng nằm trong cơ cấu Ủy ban và ụng đú sẽ phải nghe theo hai lệnh. Đõy là mụ hỡnh cũn mang nặng tớnh hỡnh thức.
Ở Việt Nam, chớnh quyền nhà nước địa phương được tổ chức theo đơn vị hành chớnh ở ba cấp và mỗi cấp đều cú Hội đồng nhõn dõn và Ủy ban nhõn dõn. Hoạt động của chớnh quyền địa phương đó đạt được những thành cụng nhất định song cũn bộc lộ những hạn chế. Về mặt phỏp lý, Hội đồng nhõn dõn là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nhưng cú rất nhiều quyền hạn trờn thực tế chỉ mang tớnh hỡnh thức đặc biệt là hoạt động của Hội đồng nhõn dõn cấp huyện. Cũn Ủy ban nhõn dõn trong cỏch thức tổ chức thể hiện sự yếu kộm trong việc thực hiện chức năng hiến định của mỡnh. Do đú, hệ thống chớnh quyền địa phương theo hướng cần đổi mới đối với cấp tỉnh và cấp xó và tăng cường hiệu quả hoạt động của hội đồng nhõn dõn và Ủy ban nhõn dõn, phỏt huy tớnh tự quản và của chớnh quyền địa phương mà trước hết là Hội đồng nhõn dõn [14, tr. 393].
* Mụ hỡnh Hội đồng nhõn dõn của Trung Quốc [39]: Trung Quốc
cũng theo mụ hỡnh Xụ-viết như Việt Nam, nhưng nước bạn cú những sỏng tạo về mụ hỡnh chớnh quyền địa phương núi chung và HĐND núi riờng phự hợp với hoàn cảnh lịch sử chớnh trị, địa lớ và truyền thống, bản sắc văn húa dõn tộc đặc trưng. Theo đú, HĐND ở Trung Quốc cú tổ chức và hoạt động khỏ đặc sắc.
- Về tỡnh hỡnh tổ chức Đại hội đại biểu nhõn dõn cỏc cấp.
Cơ quan quyền lực nhà nước của Trung Quốc là Đại hội đại biểu nhõn dõn từ trung ương đến địa phương (gọi tắt là HĐND).
Ở địa phương cú HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chớ, nguyện vọng của nhõn dõn địa phương, được tổ chức ở cấp tỉnh, thành phố, quận, huyện và cấp xó (khụng cú HĐND cấp phường).
- Bầu cử HĐND
Đại biểu HĐND quận, huyện, xó, thị trấn đều do cử tri trực tiếp bầu ra theo khu vực hành chớnh địa phương. Đại biểu HĐND thành phố do đại biểu HĐND quận, huyện trực thuộc bầu ra, đại biểu đại hội nhõn dõn toàn quốc (đại biểu Quốc hội) do đại biểu HĐND tỉnh, thành phố và khu tự trị trực thuộc trung ương bầu ra mà khụng qua cử tri trực tiếp bầu. Số lượng đại biểu HĐND cỏc cấp và số lượng Thường trực HĐND tỉnh, thành phố, quận, huyện theo quy định của phỏp luật và phụ thuộc vào dõn số địa phương. Nhiệm kỳ của HĐND tỉnh, thành phố, quận, huyện là 5 năm và cấp xó, thị trấn là 3 năm.
- Tổ chức HĐND
Hội đồng nhõn dõn tỉnh, thành phố, quận, huyện đều cú Ủy ban Thường trực HĐND với khoảng 1/3 hoạt động chuyờn trỏch và một số Ủy ban chuyờn mụn thuộc lĩnh vực khỏc nhau; cú văn phũng HĐND và bộ mỏy giỳp việc, cú trụ sở và phương tiện làm việc đầy đủ. Chẳng hạn như thành phố Thượng Hải cú 850 đại biểu đều do đại biểu HĐND của 19 quận, huyện của thành phố bầu ra. Trong số 850 đại biểu lại bầu ra 65 ủy viờn Ủy ban Thường trực gồm Chủ tịch, 8 Phú Chủ tịch, 1 Tổng Thư ký và 55 ủy viờn. Hội đồng cú 6 Ủy ban chuyờn mụn và văn phũng riờng. Cỏc Ủy ban này đều thuộc Ủy ban Thường trực. Ngoài cỏc ủy ban trờn, HĐND cũn cú Ủy ban phỏp chế do HĐND bầu ra. Giữa hai kỡ họp, Ủy ban Thường trực lónh đạo cỏc ủy ban chuyờn mụn. Nhõn dõn thành phố cú thể nờu ý kiến của mỡnh đối với HĐND qua mạng internet. HĐND cấp quận, huyện cũng tương tự như vậy.
Ở HĐND cấp xó khụng cú Thường trực HĐND, chỉ cú Chủ tịch HĐND, Phú Chủ tịch HĐND. Chủ tịch xó thường là Bớ thư kiờm nhiệm. Phú Chủ tịch HĐND hoạt động chuyờn trỏch và cú một chuyờn viờn giỳp việc chuyờn trỏch. Theo luật quy định thỡ xó, thị trấn cú ớt nhất là 40 đại biểu. Cứ tăng 1500 dõn thỡ được tăng một đại biểu. Thực tế cú HĐND cấp xó, thị trấn cú tới 70- 80 đại biểu. Kỡ họp HĐND cấp xó cú Đoàn Chủ tịch gồm 7 người.
- Chức năng của HĐND cỏc cấp
Hội đồng nhõn dõn cấp tỉnh, thành phố, quận, huyện quyết định cỏc vấn đề thuộc lĩnh vực quan trọng liờn quan đến phỏt triển kinh tế - xó hội của địa phương; Giỏm sỏt Tũa ỏn nhõn dõn, Viện kiểm sỏt nhõn dõn, UBND, Ủy ban Thường trực HĐND cựng cấp; Bói nhiệm Chủ tịch UBND, Phú Chủ tịch UBND, Chủ tịch HĐND, Phú Chủ tịch HĐND và cỏc ủy viờn Thường trực HĐND, Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn và Viện trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn cựng cấp.
Hội đồng nhõn dõn và Ủy ban Thường trực HĐND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được ban hành cỏc văn bản phỏp luật của địa phương nhưng khụng được trỏi với Hiến phỏp và luật và cỏc quy định về quản lớ của Nhà nước và Quốc hội. Sau khi ban hành xong, để dễ thực hiện việc giỏm sỏt văn bản, cỏc văn bản đú phải được gửi đến Ủy ban Thường vụ Quốc hội lưu chiểu. Hội đồng nhõn dõn và Thường trực HĐND quận, huyện khụng cú quyền ban hành văn bản phỏp luật. Cũn cấp xó chủ yếu là thảo luận Bỏo cỏo của UBND cựng cấp; thụng qua kế hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội và kết toỏn ngõn sỏch; quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương.
- Hoạt động của HĐND: gồm kỡ họp; ban hành văn bản phỏp luật; bầu, bói nhiệm, bói miễn cỏc chức danh.
Kỡ họp của HĐND cấp tỉnh, thành phố, quận, huyện thường được tiến hành ớt nhất một lần trong năm và kộo dài từ 4 đến 5 ngày. Giữa kỡ họp Thường trực HĐND giải quyết hầu hết cỏc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. Thực tế, Thường trực HĐND họp từ 8 đến 9 lần trong một năm.
Nội dung kỡ họp HĐND tập trung cỏc vấn đề sau: nghe bỏo cỏo của UBND, Viện kiểm sỏt nhõn dõn và Tũa ỏn nhõn dõn; xem xột cỏc bỏo cỏo về tài chớnh và thụng qua kế hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội; xem xột, thụng qua bỏo cao của Ủy ban Thường trực HĐND; thụng qua một số luật (của HĐND cấp tỉnh, thành phố); xem xột nhõn sự.
Cỏc văn bản phỏp luật của HĐND cấp tỉnh, thành phố ban hành tập trung vào cỏc lĩnh vực: xõy dựng chớnh quyền; ỏp dụng chớnh sỏch phỏp luật của trung ương tại địa phương; về kinh tế - tài chớnh; về giỏo dục, khoa học; về y tế, văn húa và cỏc vấn đề xó hội khỏc.
Về bầu, bói nhiệm, bói miễn cỏc chức danh, HĐND cấp tỉnh, thành phố, quận, huyện bầu và bói nhiệm Chủ tịch HĐND, cỏc Phú Chủ tịch HĐND và thành viờn Ủy ban Thường trực HĐND, cỏc Chủ nhiệm, Phú Chủ nhiệm và thành viờn cỏc ủy ban chuyờn mụn cựng cấp. HĐND cỏc cấp bầu, miễn nhiệm Chủ tịch UBND cựng cấp. HĐND cấp tỉnh, thành phố, quận, huyện bầu và bói miễn Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn, Viện trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn.
- Quan hệ giữa HĐND cỏc cấp với nhau
Quan hệ giữa HĐND cấp tỉnh, thành phố với HĐND quận, huyện là quan hệ chỉ đạo, khụng phải là quan hệ cấp trờn với cấp dưới. HĐND cấp tỉnh, thành phố họp đều mời chủ tịch, Phú chủ tịch HĐND quận, huyện đến dự.