Hội đồng nhõn dõn là một thiết chế thực hiện quyền lực của nhõn dõn địa phương, hay núi cỏch khỏc, trong chế độ dõn chủ, quyền lực của nhõn dõn địa phương được tập trung trong một cơ quan đại diện trong việc giải quyết tất cả cỏc vấn đề quan trọng của đời sống xó hội ở địa phương. Như vậy, chỉ cú Hội đồng nhõn dõn
mới thực sự là cơ quan đại diện cho ý chớ, nguyện vọng của nhõn địa phương mà khụng phải là một cơ quan nào khỏc [18, tr. 32]. Điều 119 Hiến phỏp năm 1992 (sửa đổi) quy định: "Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chớ, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhõn dõn địa phương, do nhõn dõn địa phương bầu ra và chịu trỏch nhiệm trước nhõn dõn địa phương và cơ quan nhà nước cấp trờn" [32].
Trỏch nhiệm của cơ quan thực hiện quyền lực của nhõn dõn là nhằm làm cho ý chớ, nguyện vọng của nhõn dõn được thực hiện. HĐND là cơ quan đại biểu của nhõn dõn địa phương, do nhõn dõn địa phương bầu, miễn nhiệm và bói nhiệm theo nguyờn tắc phổ thụng, bỡnh đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kớn. HĐND cựng với Quốc hội hợp thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt nhõn dõn sử dụng quyền lực nhà nước và là cỏi gốc của chớnh quyền nhõn dõn. Cỏc cơ quan nhà nước khỏc đều do Quốc hội và HĐND thành lập.
Ở địa phương, HĐND bầu ra UBND, do đú UBND là cơ quan hành chớnh, cơ quan chấp hành quyền lực của nhõn dõn và chịu sự giỏm sỏt của HĐND. Khi quyền lực nhõn dõn là tối cao thỡ mọi cơ quan nhà nước do dõn bầu trực tiếp (HĐND) hay bầu giỏn tiếp (UBND) đều phải cú trỏch nhiệm trước nhõn dõn, khụng vỡ quyền lực được giao mà lạm quyền. Mặt khỏc, cỏc cơ quan nhà nước cấp trờn (Quốc hội, Chớnh phủ) phải tạo điều kiện để cỏc cơ quan thực hiện được quyền lực của nhõn dõn.
Hội đồng nhõn dõn trong Nhà nước ta là những tổ chức chớnh quyền gần gũi nhõn dõn nhất, hiểu rừ tõm tư, nguyện vọng và yờu cầu của nhõn dõn, nắm vững những đặc điểm của địa phương. Do đú, mà nắm và quyết định mọi cụng việc sỏt hợp với nguyện vọng của nhõn dõn địa phương. HĐND cũn là một tổ chức cú tớnh chất quần chỳng, bao gồm cỏc đại biểu của mọi tầng lớp nhõn dõn, cỏc dõn tộc, tụn giỏo, cỏc cụng nhõn, nụng dõn, trớ thức ưu tỳ cựng nhau bàn bạc và giải quyết mọi cụng việc quan trọng của địa phương. Nhõn dõn lao động làm chủ khụng chỉ ở từng địa phương mà cũn làm chủ trờn phạm vi cả nước. Do đú, HĐND khụng những chăm lo mọi mặt của đời sống xó hội
của địa phương nhằm bảo đảm mọi quyền và lợi ớch hợp phỏp của nhõn dõn, phỏt triển kinh tế, văn húa, xó hội địa phương mà cũn phải hoàn thành nhiệm vụ mà cấp trờn giao cho.
Hội đồng nhõn dõn với vị trớ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cú nhiệm vụ, quyền hạn thực sự đại diện cho ý chớ, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhõn dõn. Đú là:
- Quyết định toàn bộ những vấn đề về chủ trương và biện phỏp quan trọng để phỏt huy tiềm năng của địa phương, xõy dựng và phỏt triển địa phương về kinh tế - xó hội; Củng cố quốc phũng, an ninh, khụng ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhõn dõn, làm trũn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước.
- Ban hành cỏc văn bản quy phạm phỏp luật thuộc thẩm quyền hoặc nếu ban hành cỏc văn bản phỏp luật khỏc thuộc thẩm quyền phờ chuẩn của cấp trờn thỡ trước khi thi hành phải được cấp trờn phờ chuẩn.
- Giỏm sỏt hoạt động của cỏc cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xó hội, đơn vị vũ trang nhõn dõn trờn địa bàn.
- Tự quản một một số lĩnh vực mà cỏc cơ quan nhà nước ở trương ương khụng thể thực hiện được và chịu trỏch nhiệm trước nhõn dõn địa phương, trước cơ quan cấp trờn về cỏc vấn đề tự quản đú. Đõy cũng là phương thức thực hiện quyền lực của tất cả cỏc nước trờn thế giới cú xu hướng dõn chủ húa mạnh mẽ cỏc hoạt động của bộ mỏy nhà nước. Ở nước ta, đõy cũng thể hiện quan điểm "hướng về cơ sở", phỏt huy dõn chủ ở cơ sở, làm cho HĐND cỏc cấp thực sự là tổ chức đứng ra gỏnh vỏc những nhiệm vụ của địa phương [18, tr. 33].
Hiện nay, để hoạt động núi chung cũng như cỏc hoạt động tự quản của Hội động nhõn dõn cỏc cấp cú hiệu quả, cũng cần nghiờn cứu một cỏch nghiờm tỳc đến đặc điểm địa lớ của cỏc vựng miền, ở nụng thụn hay thành thị; xỏc định một cỏch khoa học về việc phõn cấp HĐND theo đơn vị hành chớnh lónh
thổ hay giản bớt một cấp thay vỡ vẫn ba cấp và hỡnh thành HĐND khu vực "nhằm phõn cụng, phõn cấp, nõng cao tớnh chủ động của chớnh quyền địa phương" mà Đại hội Đảng lần thứ IX đó đề ra.
- Thực hiện một số biện phỏp mang tớnh chế tài mạnh mẽ đối với cơ quan, tổ chức và cỏ nhõn cỏn bộ, cụng chức, viờn chức nhà nước do nhõn dõn trực tiếp hoặc giỏn tiếp bầu ra; cú hỡnh thức bỏ phiếu tớn nhiệm đối với tập thể UBND, cỏ nhõn Chủ tịch UBND; kiến nghị người cú thẩm quyền cấp trờn ỏp dụng cỏc biện phỏp cưỡng chế, kỷ luật đối với cỏ nhõn Chủ tịch UBND hay người đứng đầu cỏc cơ quan nhà nước ở địa phương.
Tuy nhiờn, kể từ Hiến phỏp 1959 đến Hiến phỏp 1992 HĐND đều được xỏc định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chớ, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhõn dõn. Như vậy, vị trớ, tớnh chất của HĐND thể hiện ở tớnh quyền lực và tớnh đại diện. Song thực tế, "giữa thẩm quyền và khả năng thực thực thi của Hội đồng nhõn dõn đỳng với nghĩa là một cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương vẫn cũn một khoảng cỏch khỏ lớn" [36, tr. 27].
Nhỡn tổng thể, HĐND chưa thể hiện và thực hiện thực sự tớnh chất của một cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương như Hiến phỏp và luật quy định. Về lý luận và thực tiễn nhỡn nhận, HĐND hoạt động chưa đỳng với vớ trớ, vai trũ, mang tớnh hỡnh thức, hiệu quả chưa cao. Do đú, làm nảy sinh
những ý kiến trỏi ngược nhau về vị trớ, thẩm quyền của HĐND. Loại ý kiến
thứ nhất cho rằng nờn giữ nguyờn vị trớ của HĐND; loại ý kiến thứ hai nờn
xỏc định HĐND là cơ quan đại diện cho ý chớ, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhõn dõn, khụng xỏc định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Bờn cạnh đú, HĐND là cơ quan quyền lực theo quy định của phỏp luật nhưng thực tiễn cơ quan quyền lực ấy lại chưa thể hiện triệt để tớnh quyền lực đú và đụi khi trở nờn khụng thực quyền. Dưới đõy, xin trỡnh bày một số lý do cú thể lý giải hiện tượng nờu trờn:
- Hội đồng nhõn dõn cỏc cấp phải là cơ quan chớnh quyền nhà nước cú toàn quyền ở địa phương, vừa chịu trỏch nhiệm trước nhõn dõn địa phương, vừa chịu trỏch nhiệm trước chớnh quyền nhà nước cấp trờn. HĐND thành lập ra cơ quan chấp hành để thực hiện cỏc hoạt động thường xuyờn giữa hai kỡ họp. "Mọi sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, giỏm sỏt của cơ quan nhà nước cấp trờn đối với chớnh quyền địa phương là phải theo kờnh Hội đồng nhõn dõn" [14, tr. 393]. Nhưng trờn thực tế, UBND với tớnh chất là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chớnh nhà nước ở địa phương vừa chịu trỏch nhiệm trước cơ quan hành chớnh nhà nước cấp trờn vừa chịu trỏch nhiệm trước HĐND nờn đó tạo ra tớnh chủ động, độc lập mà khụng phụ thuộc vào cơ quan dõn cử ở địa phương. Xột về phương diện lớ luận, cú thể thấy UBND khú thực hiện tốt cỏc nghị quyết của HĐND, theo đú, Thường trực HĐND được lập ra để giỳp việc thường xuyờn cho HĐND (HĐND hoạt động theo chế độ hội nghị) và giỏm sỏt, trỏnh được tỡnh trạng "vừa đỏ búng vừa thổi cũi" của UBND nhưng lại dẫn tới tỡnh trạng quan hệ giữa HĐND và UBND xa rời và chỉ cũn mang tớnh tớnh thức theo quy định của phỏp luật. Như vậy, mối quan hệ trong hoạt động của hai cơ quan này "chứa đựng nhiều khả năng thiếu sự thống nhất giữa cơ quan hành chớnh với cơ quan quyền lực cựng cấp và cả với cơ quan hành chớnh nhà nước cấp trờn" [14, tr. 394].
- Hội đồng nhõn dõn cú tuy quyền quyết định dự toỏn và phờ chuẩn quyết toỏn ngõn sỏch nhưng khụng trực tiếp nắm ngõn sỏch địa phương, khụng nắm kiểm soỏt được cỏc nguồn thu, nguồn chi của ngõn sỏch địa phương mà chỉ dừng lại ở việc phờ chuẩn những quyết toỏn ngõn sỏch theo bỏo cỏo của UBND. Do đú, bản thõn cỏc hoạt động của HĐND lại bị lệ thuộc tài chớnh vào UBND. Theo đú, tớnh quyền lực, tớnh đại diện của HĐND ớt nhiều khụng tỏc động tớch cực đến hoạt động cỏc cơ quan nhà nước khỏc ở địa phương núi chung và tớnh giỏm sỏt núi riờng của HĐND khụng phỏt huy hết quyền năng.
- Mụ hỡnh tổ chức chớnh quyền địa phương tương tự như nhau ở tất cả cỏc đơn vị hành chớnh đó tạo ra một hệ thống bộ mỏy chớnh quyền rập khuụn,
cứng nhắc; đỏnh đồng vai trũ của cỏc cấp; lẫn lộn giữa quyền lực nhõn dõn và quản lớ hành chớnh nhà nước; khụng linh hoạt trong việc quản lớ giữa cỏc vựng miền, nụng thụn, thành thị. Do đú, "khụng phỏt huy được vai trũ của cơ quan đại diện quyền lực ở cỏc đơn vị hành chớnh cơ bản cũng như vai trũ chỉ huy điều hành của bộ mỏy hành chớnh ở những cấp trung gian vốn cần một sự tập trung cao để bảo đảm liờn kết chặt chẽ giữa trung ương và địa phương" [14, tr. 395].
Thực tiễn xõy dựng NNPQ ở nước ta đũi hỏi phải xõy dựng tổ chức HĐND là một cơ quan thực quyền, tự quyết và đủ khả năng giải quyết cỏc vấn đề của địa phương, đồng thời bảo đảm tớnh thống nhất toàn vẹn của quyền lực nhà nước trờn toàn bộ lónh thổ.
Hiện nay trờn thế giới mụ hỡnh tự quản được đỏnh giỏ là một hỡnh thức dõn chủ. Lợi ớch của mụ hỡnh tự quản ở chỗ: đõy là cỏch tổ chức chớnh quyền địa phương thể hiện tớnh tự chủ và chủ động cao, thớch hợp những nơi mà việc quản lớ đũi hỏi tớnh chất đú, nếu HĐND (trước mắt ở cấp cơ sở - xó, phường, trị trấn) được tổ chức theo mụ hỡnh tự quản với một khung phỏp lý chặt chẽ về phạm vi tự quản, cỏc điều kiện phỏp lý, tổ chức vật chất cho hoạt động tự quản thỡ HĐND sẽ cú cơ hội trở thành cơ quan thực quyền, dự thẩm quyền cú giảm đi so với quy định hiện hành nhưng thực quyền được thực hiện tối đa.
Tuy nhiờn theo TS. Nguyễn Văn Thuận thỡ HĐND là:
Một loại hỡnh tổ chức của bộ mỏy nhà nước, một bộ phận quan trọng cấu thành quyền lực nhà nước, Hội đồng nhõn dõn được tổ chức để thực hiện nguyờn tắc tất cả quyền lực thuộc về nhõn dõn. Về bản chất, đõy là một loại hỡnh cơ quan nhà nước mà tổ chức và hoạt động vừa mang tớnh chất là cơ quan quyền lực nhà nước, vừa là cơ quan mang tớnh tự quản của cộng đồng dõn cư nơi Hội đồng nhõn dõn được bầu ra. Cú thể núi tớnh quyền lực nhà nước và tớnh tự quản là hai thuộc tớnh của Hội đồng nhõn dõn và tựy thuộc vào tớnh hỡnh phỏt triển kinh tế - xó hội, vào quan niệm nhận thức của mỗi quốc gia mà thuộc tớnh nào được tổ chức nổi trội hơn, quyền lực
hay tự quản, nhưng khụng thể khụng cú hai thuộc tớnh này. Trong đú tớnh quyền lực là yếu tố quyết định và tớnh tự quản là hệ quả của tớnh quyền lực [40].
Như vậy, việc thiết kế và xõy dựng mụ hỡnh HĐND trong điều kiện xõy dựng NNPQ ở Việt Nam, chỳng ta cần cõn nhắc, xỏc định thận trọng về vị trớ, tớnh chất của một cơ quan dõn cử ở địa phương phải đỏp ứng và hội tụ cỏc yếu tố nhằm đỏp ứng được những đũi hỏi của nú trong NNPQ.