Chƣơng 2 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ VỀ DI CƢ QUỐC TẾ
4.3. Tác động ở cấp độ quốc tế
4.3.1.2. Đối với quan hệ đa phương và hợp tác quốc tế
Một trong những tác động tích cực của vấn đề di cư quốc tế là khiến các nước cùng các chủ thể quan hệ quốc tế khác nhận thức rằng hợp tác và phối hợp lẫn nhau là điều kiện cần thiết để giải quyết những thách thức mà di cư mang lại.
Khi hành trình của người di cư kéo dài qua nhiều nước thì cần có sự phối hợp ở cấp độ khu vực, hay giữa những nước có liên quan. Nhiều nước nhập cư hiện nay muốn đẩy sức ép về quản lý người di cư quốc tế cho nước thứ ba (những nước quá cảnh), nhưng rõ ràng là thiếu sự hợp tác thì hiệu quả rất thấp. Trong những năm gần đây, có một sự phổ biến những kiến thức ban đầu về cái gọi là “tiến trình tư vấn khu vực”. Mặc dù những tiến trình này rất khác nhau nhưng đều bao hàm mạng lưới các nhà nước, hợp tác trên nền tảng cơ sở chung để xây dựng lòng tin và đồng thuận cũng như trao đổi thông tin, kinh nghiệm về quản lý di cư quốc tế.
Di cư đã trở thành vấn đề quan trọng trong chương trình nghị sự của một số tổ chức khu vực cụ thể. Những nỗ lực cũng đã được thực hiện để thiếp lập những dạng thức hội nhập kinh tế và thỏa thuận di chuyển tự do ở những khu vực, chẳng hạn như giữa các nước thuộc khối NAFTA, giữa các nước Trung và Nam Mỹ, giữa các nước Đông Nam Á. Diễn đàn ASEAN về Lao động di cư được tổ chức hàng năm là một cơ chế mở để các nước cùng các tổ chức dân sự, người lao động nhìn lại, đánh giá và trao đổi kinh nghiệm, quan điểm về những vấn đề cùng quan tâm, đồng thời đưa ra khuyến nghị để thúc đẩy triển khai những nguyên tắc của Tuyên bố ASEAN về Bảo vệ và Thúc đẩy Quyền của người lao động di cư. Trong phạm vi EU, công dân của các nước có thể di chuyển tương đối dễ từ nước này sang nước khác, tận hưởng lợi ích của một thị trường lao động chung. EU đã tìm kiếm những chính sách hài hòa các vấn đề như khả năng hội nhập của người di cư, di cư vì kinh tế hay sự liên hệ giữa di cư và phát triển. Tuy nhiên, việc giảm bớt rào cản biên giới trong phạm vi EU cũng tạo ra vấn đề khi người di cư từ các khu vực khác tìm cách thâm nhập EU một cách trái phép. Chương trình Đối tác mới vì sự phát triển của châu Phi với mục đích thiết lập một khuôn khổ phát triển kinh tế xã hội gắn kết cho các nước châu Phi, Cộng đồng Kinh tế các nước Tây Phi và Cộng đồng Phát triển Nam Phi cũng là những điểm sáng của hợp tác khu vực.
Đối với hợp tác liên khu vực, đây cũng là dạng thức hợp tác cần được xây dựng để thúc đẩy tiến trình tham vấn, hợp tác, đối tác và đưa di cư vào vị trí trung tâm của các chương trình nghị sự. Điển hình của hợp tác liên khu vực có thể kể ra đây là Tiến trình Đối tác châu Âu - Địa Trung Hải Barcelona, Tổ chức An ninh và
Hợp tác châu Âu, và đối thoại giữa Liên minh châu Âu với Liên minh châu Phi, Tiến trình Manila và đối thoại Châu Á - Thái Bình Dương. Tiến trình Manila được tổ chức nhằm phối hợp bước đầu trong việc kiểm soát người di cư trái phép. Những cuộc hội thảo kết thúc với những tuyên bố như Tuyên bố Bangkok và Tuyên bố Bali, đưa ra những cách tiếp cận đa phương với vấn đề quản lý người di cư. [Battistella, 2002, tr. 12]
Hiện nay cũng đã có những cuộc đối thoại đa phương như các nước ở khu vực Địa Trung Hải, các nước ở Tiểu Vùng sông Mekong (Trung Quốc, Việt Nam, Lào, Thái Lan, Myanmar, Campuchia) trong việc thúc đẩy hợp tác phòng chống tội phạm buôn người với những biên bản ghi nhớ được ký kết. Ở châu Âu, vì EU là điểm đến ưa thích của người di cư bất hợp pháp nên EU đã thông qua những thỏa thuận như Hiệp ước Amsterdam8, Hiệp ước Tampere9 nhằm vạch định và thực hiện chính sách nhập cư.
Bên cạnh đó, hợp tác ở cấp độ toàn cầu cũng đang đóng vai trò và thể hiện những tác động tích cực. Ở cấp độ hợp tác toàn cầu, trong những năm gần đây, số lượng những sáng kiến để quản lý vấn đề di cư quốc tế do các nhà nước, các thể chế quốc tế và khu vực tư nhân bảo trợ đã phát triển nhanh. Một trong số đó là Sáng kiến Berne về Chương trình nghị sự Quốc tế Quản lý Di cư. Mục tiêu cơ bản của sáng kiến này là trợ giúp các quan chức chính phủ phụ trách lĩnh vực di cư phát triển chính sách hiệu quả, phù hợp với hoàn cảnh. Sáng kiến thứ hai là Tuyên bố Hague về Tương lai của người tị nạn và Chính sách Di cư. Tiếp sau sáng kiến này,
8 Hiệp ước Amsterdam của EU có hiệu lực từ tháng 5/1999 và kéo dài 5 năm, mang lại cho cộng đồng Châu Âu thẩm quyền về chính sách nhập cư. Điều khoản 63 của Hiệp ước Liên minh Châu Âu nói rằng trong vòng 5 năm sau khi Hiệp ước Amsterdam có hiệu lực Hội đồng Châu Âu phải thông qua các giải pháp về tị nạn và nhập cư bất hợp pháp cùng chính sách hồi hương.
9 Tháng 10/1999, Hiệp ước Tampere được thông qua ở Phần Lan, xây dựng các yêu cầu cần thiết cho chính sách nhập cư chung của EU, đó là:
- Chính sách nhập cư dựa trên phương pháp tiếp cận toàn diện của sự quản lý nhập cư.
- Chính sách bao gồm đối xử công bằng với các nước thứ ba nhằm trao các quyền và nghĩa vụ tương đương càng nhiều càng tốt cho công dân các nước thứ ba nhập cư vào EU.
- Các chính sách quản lý phải là sự phát triển quan hệ hữu nghị giữa các nước bao gồm các chính sách hợp tác phát triển.
Tiến trình Hague về Tị nạn và Di cư nhấn mạnh vào vai trò của việc đối thoại và hợp tác với xã hội dân sự, khu vực tư nhân và giới học thuật. Hoạt động của Tiến trình Hague, do đó, là sự bổ sung cho Sáng kiến Berne.
Về phía Liên hợp quốc, kể từ năm 1994 đến nay, di cư quốc về và sự liên hệ giữa di cư với phát triển đã trở thành chủ đề quan trọng của nhiều chương trình nghị sự. Chương trình Hành động của Hội nghị Dân số và Phát triển Quốc tế năm 1994 đã bao gồm nội dung về di cư quốc tế. Trên cơ sở bước đầu đó, sau nhiều năm cân nhắc đề nghị triệu tập một hội nghị quốc tế về di cư, Đại hội đồng Liên hợp quốc cũng đã tổ chức Đối thoại cấp cao về Di cư và Phát triển lần đầu tiên vào năm 2006. Đây là nỗ lực đánh dấu sự kiện cấp cao đầu tiên mà Đại hội đồng Liên hợp quốc tổ chức về chủ đề di cư quốc tế. Mặc dù kết quả chính thức của Hội nghị này được giới hạn trong tóm tắt của chủ tịch hội nghị thì ý tưởng đề xuất thành lập một diễn dàn tự nguyện do các nước dẫn dắt về chủ đề di cư quốc tế và phát triển do Tổng thư ký Liên hợp quốc đưa ra đã nhận được sự ủng hộ rộng rãi. Từ đó, Hội nghị Toàn cầu về Di cư và Phát triển đã thúc đẩy đối thoại và hợp tác không chính thức giữa các chính phủ với mục tiêu tăng cường lợi ích của di cư quốc tế cho phát triển và giảm thiểu những tác động không mong muốn.
Liên hợp quốc và các tổ chức thành viên như UNDP đã đưa vấn đề kiểm soát di cư vào chương trình nghị sự hay UNHCR là một tổ chức chuyên biệt nhằm theo dõi và quản lý vấn đề di cư và tị nạn trên thế giới. “Nghị định thư về kìm giữ, ngăn chặn và trừng phạt hoạt động buôn người, đặc biệt là phụ nữ và trẻ em” là nỗ lực của Liên hợp quốc trong việc ngăn chặn và chiến đấu với nạn buôn người. Theo nghị định thư này, buôn bán người là hoạt động tội phạm, đảm bảo phải truy tố và trừng phạt những kẻ buôn người cùng việc tăng cường hỗ trợ những nạn nhân bảo vệ quyền lợi của họ. Các quốc gia tham gia Nghị định thư cam kết hợp tác trong việc đấu tranh chống lại nạn buôn người. Điều đặc biệt quan trọng là phải tăng cường bảo vệ những nhân chứng trong quá trình truy tố. Ngoài ra, còn có một số hoạt động đáng chú ý như việc bổ nhiệm Đại sứ đặc biệt về di cư, nỗ lực thúc đẩy nghiên cứu và thành lập GCIM, triệu tập Đối thoại cấp cao về di cư nhằm thảo
luận, đánh giá các báo cáo cùng những kết quả nghiên cứu khác; đồng thời thành lập Diễn đàn toàn cầu về di cư và phát triển [IOM, 2005, tr. 72].
Trong những năm qua, hoạt động cho vay, viện trợ nhằm ngăn chặn những dòng di cư tay nghề thấp cũng được WB, IMF thực hiện. Trong số tất cả các diễn dàn, tổ chức quốc tế liên quan đến vấn đề di cư, IOM và UNHCR tiếp tục chứng tỏ vai trò quan trọng hàng đầu. Với IOM, nhiệm vụ chính của tổ chức này là hỗ trợ di dân một cách trật tự, nâng cao hợp tác quốc tế, nghiên cứu các giải pháp quản lý và đưa ra những chương trình trợ giúp nhân đạo khi cần thiết; trong khi đó, UNHCR gắn với việc bảo vệ quyền lợi của người tị nạn nhiều hơn.
Thêm vào đó, Báo cáo viên đặc biệt của Liên hợp quốc về Nhân quyền của Người di cư đã được chỉ định. Hội nghị Lao động di cư được tổ chức từ tháng 7/2003, mở đầu cho việc sáng lập một cơ chế kiểm soát thỏa thuận. Tổ chức ILO có quan hệ chặt chẽ với cả nước nguồn lẫn nước nhận và thường đưa ra những khuyến nghị hữu ích, đóng góp vào việc xây dựng những hiệp định song phương mang tới lợi ích cho tất cả các bên, đặc biệt là bảo vệ lợi ích của người lao động di cư. ILO cũng đã lấy di cư làm chủ đề của Hội nghị Lao động Quốc tế năm 2004; IOM đã thành lập “Đối thoại Quốc tế về Di cư” như một diễn đàn để các nước, các tổ chức quốc tế đối thoại và chia sẻ kinh nghiệm; Ủy ban Liên hợp quốc Vì sự tiến bộ của Phụ nữ lấy di cư làm chủ đề của báo cáo đánh giá lại 10 năm Hội nghị Thế giới về Phụ nữ và Phát triển.
Năm 2013, Đối thoại cấp cao về Di cư quốc tế và phát triển lần thứ hai được tổ chức và Đại hội đồng đã thông qua một tuyên bố chung. Thỏa thuận tại hội nghị không chỉ thừa nhận đóng góp của di cư vào việc hiện thực hóa các mục tiêu thiên niên kỷ (mặc dù di cư không phải là vấn đề được đề cập trong nội dung của 8 mục tiêu thiên niên kỷ) mà còn xác định việc di cư của con người là nhân tổ chủ chốt đối với phát triển bền vững, cần được cân nhắc cẩn thận khi xây dựng chương trình nghị sự phát triển theo mục tiêu thiên niên kỷ.
Chương trình nghị sự 2030 vì Phát triển bền vững được thông qua tại Hội nghị thượng đỉnh Liên hợp quốc 2015 bao gồm những mục tiêu liên quan đến di cư và khuyến khích các nước phân tách các mục tiêu theo trạng thái di cư. Sự phân
chia đó sẽ giúp đảm bảo rằng những mục tiêu của người di cư có thể được hiểu một cách rõ ràng và những mối quan ngại về di cư có thể được giải quyết một cách đầy đủ với trách nhiệm và chính sách của các chính phủ. Thêm nữa, Chương trình nghị sự 2030 kêu gọi các nước hợp tác quốc tế để đảm bảo hoạt động di cư được diễn ra an toàn, trật tự, đúng luật và tôn trọng nhân quyền.
Tổng thư ký Liên hợp quốc cũng đã thành lập Nhóm di cư toàn cầu (Global Migration Group), một nhóm liên cơ quan chịu trách nhiệm thúc đẩy việc áp dụng các cơ chế và quy tắc quốc tế vào lĩnh vực di cư quốc tế, tăng cường tính gắn kết đồng thời củng cố phản ứng của Liên hợp quốc cùng cộng đòng quốc té trước những thách thức, cơ hội mà di cư quốc tế mang lại. Hiện nay, GMG bao gồm 17 cơ quan thuộc hệ thống Liên hợp quốc và tổ chức IOM.
Sự thành lập, hoạt động và phát triển của những tổ chức, sáng kiến nhằm quản lý di cư quốc tế ở nhiều cấp độ một lần nữa chứng minh cho chúng ta thấy di cư quốc tế, giống như những vấn đề toàn cầu khác, không thể được giải quyết một cách hiệu quả với cách tiếp cận đơn phương. Đồng thời, nhu cầu hợp tác quốc tế là có thật. Chủ nghĩa đa phương trong nỗ lực quản lý di cư còn được nhận thấy trong sự phát triển của những mạng lưới chính sách không chính thức, gắn kết ngày càng nhiều quan chức chính phủ (công chức, nghị sĩ, luật gia) ở nhiều nước khác nhau nhưng thực hiện một nhiệm vụ chức năng như nhau là quản lý di cư.
4.3.2. Tác động tiêu cực
Bên cạnh những tác động tích cực không thể phủ nhận, di cư quốc tế còn mang theo rất nhiều mâu thuẫn và tranh cãi giữa các bên liên quan. Thậm chí, hợp tác quốc tế giải quyết di cư còn gặp rất nhiều thách thức.
4.3.2.1. Đối với quan hệ song phương
Trước hết, người di cư còn có khả năng tạo ra những tranh cãi quốc tế về khi
rất khó phân biệt với người tị nạn. Như đã trình bày ở trên, phân biệt di cư với tị nạn rất phức tạp và phụ thuộc nhiều vào ý chí, quan điểm, lợi ích của từng chính phủ khi bên này coi đó là di cư bất hợp pháp trong khi bên kia lại coi đó là tị nạn. Trường hợp của những thuyền nhân Việt Nam di cư bất hợp pháp sau năm 1975 là một ví dụ. Trên con đường di cư (bất hợp pháp) của mình, nhiều thuyền nhân Việt Nam đã
dừng chân “quá cảnh” tại Thái Lan, Malaysia, Philippin hay Hongkong…xin quy chế người tị nạn để sống trong các trại tị nạn, chờ được phép đi sang một nước thứ ba. Nhiều người trong số đó không được nước thứ ba chấp nhận. Do đó, các nước trên đã yêu cầu Việt Nam phải giải quyết vấn đề người di cư bất hợp pháp ở nước họ (mà họ quan niệm là người tị nạn) trước khi bình thường hoá quan hệ. Trường hợp người di cư từ những đất nước đang chìm trong khủng hoảng như Haiti, Somalia… cũng gây ra nhiều tranh cãi xung quanh đề tài di cư hay tị nạn.
Trong cuộc khủng hoảng di cư và tị nạn tại châu Âu từ năm 2014 tới nay, các nước châu Âu đã rất đau đầu trong việc phân loại người di cư và tị nạn. Châu Âu đang đối mặt với một vấn đề di cư - tị nạn - đi xin tị nạn phức hợp, tức là trong cuộc khủng hoảng đó, ba dạng thức di cư - tị nạn - đi đi xin tị nạn nói trên hòa lẫn vào nhau.Dù đã có những cách phân biệt theo trạng thái pháp lý kể trên nhưng phải thừa nhận rằng những cá nhân thực hiện hành trình tiến tới châu Âu mang theo những động lực phức tạp, vượt qua những cách phân loại đơn giản thông thường. Ngay cả đối với những người chạy trốn khỏi xung đột hay những thể chế mang tính đàn áp thì vẫn rất khó để chỉ ra những nhân tố đẩy, đặc biệt là với những người có đủ cơ sở pháp lý để trao quy chế tị nạn. Đặc biệt, những cơ hội sẽ tiếp tục định hướng cho người di cư và tị nạn. Đối với nhiều người, đến được châu Âu có nghĩa là cơ hội để xây dựng hoặc giành được một cuộc sống tốt hơn những gì đã bị phá hoại hoặc đe dọa bởi bất ổn kinh tế và chính trị, xung đột và áp bức.
Do đó, trong khi luật pháp quốc tế đã vẽ ra những ranh giới rõ ràng giữa người