2.1.6.1. Tạo sự đồng thuận về nhận thức và sự hợp tác của các bên có liên quan
Khi đề cập đến vấn đề này (Huỳnh Thế Du, 2013) cho rằng: Thị trường với vai trò chủ yếu là các doanh nghiệp, nhà nước và xã hội dân sự là ba trụ cột của tất cả các xã hội. Sự tương quan và mức độ phát triển của ba trụ cột này phản ánh mức độ phát triển của một quốc gia hay một địa phương. Sự phối kết hợp hành động giữa các nhân tố này hình thành nên các liên mình tăng trưởng hay liên minh vận hành nền kinh tế. Sự kết hợp hài hòa của ba
nhân tố hay ba trụ cột chính trong liên minh là rất quan trọng. Đối với các nước ĐPT, xã hội dân sự thường rất yếu và liên minh tăng trưởng chủ yếu là sự kết hợp bởi nhà nước và các doanh nghiệp. Do đó, vai trò và sự kết hợp giữa nhà nước và doanh nghiệp là rất quan trọng đối với sự phát triển một KKT [13].
Mặt khác, nhìn từ khía cạnh kinh tế chính trị học Alan Altshuler và David Luberoff (2003) đã phân tích, việc các dự án hay mô hình được triển khai thành công là nhờ có các doanh nhân công (với vai trò là những nhạc trưởng với quyết tâm cao để thực hiện dự án) cộng với một liên minh ủng hộ và triển khai dự án rất mạnh [50]. Cam kết chính trị và liên minh ủng hộ là nhân tố hết sức quan trọng dẫn đến thành bại trong việc phát triển các KKT. Từ kinh nghiệm của những trường hợp phát triển KKT thành công cho thấy tất cả đều có cam kết và ủng hộ mạnh mẽ từ lãnh đạo quốc gia cao nhất đối với các thử nghiệm mang tầm quốc gia.
Xây dựng và phát triển KKT là một quyết định lớn cần phải tạo được sự đồng thuận cao từ cấp trung ương đến chính quyền địa phương. Trường hợp Thâm Quyến cho thấy, cam kết chính trị mạnh mẽ và mối liên hệ nhất quán giữa các cấp chính quyền trong quá trình xây dựng và phát triển. Chính phủ Trung Quốc đóng vai trò đảm bảo cam kết chính trị và định hướng phát triển ở tầm vĩ mô, chính quyền tỉnh Quảng Đông đóng vai trò điều phối công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành giữa trung ương và địa phương, chủ động đề xuất chính sách và Chính quyền Thâm Quyến đóng vai trò là chủ thể thực hiện với tinh thần dám nghĩ dám làm, dám chịu trách nhiệm.
Sự tham gia của khu vực tư nhân vào quá trình xây dựng và phát triển có ý nghĩa hết sức quan trọng. Đây thường là đối tượng có lợi ích trực tiếp từ thành công hay kết quả dài hạn của việc phát triển KKT nói riêng và các dự án nói chung. Việc tham gia của khu vực tư nhân có thể ở hai cấp độ khác nhau. Thứ nhất, tham gia trực tiếp vào việc hình thành các chính sách và xây
dựng cũng như vận hành các KKT. Thứ hai, đóng vai trò tích cực và quan trọng trong việc thảo luận và đưa ra các chính sách. Quan trọng hơn cả là sự tham gia của các doanh nghiệp là yếu tố quan trọng làm phá vỡ giới hạn hay sự cục bộ của các địa phương không có động cơ liên kết. Nguyên nhân cơ bản là do hoạt động của các doanh nghiệp là theo nhu cầu của thị trường mà nó thường không bị bó buộc ở phạm vi địa phương.
Tóm lại, một nội dung quan trọng, tiên quyết để hình thành và phát
triển của một KKT phải đạt được sự đồng thuận trong nhận thức của các cấp độ chính quyền từ trung ương đến địa phương, sự ủng hộ của người dân và sự tham gia, hợp tác của doanh nghiệp.
2.1.6.2. Định hình một khung pháp lý
Tại một số nơi đang gặp phải vấn đề khó khăn, rất phức tạp ban đầu trong việc hình thành và phát triển KKT đó chính là vấn đề về thể chế. Mô hình thể chế cho KKT có những điểm cần thiết phải vượt qua khung khổ pháp lý hiện hành, đôi khi vượt qua cả khung khổ của Hiến pháp và quan điểm chính trị hiện tại. Xây dựng một KKT hay Khu Kinh tế - Hành chính (KKT- HC) có tính tự chủ cao với bộ máy hành pháp, lập pháp độc lập có thể gặp những trở ngại trong quan điểm chính trị.
Hầu hết KKT của các nước như: Hàn Quốc, Ấn Độ, Philippines, Myanmar, Singapore, Nhật Bản, Malaysia, Indonesia, UAE,…đều có luật hoặc nghị quyết của Quốc hội riêng về KKT. Bộ máy quản lý KKT được trao quyền tự chủ, tự quyết cao. Chính phủ Hàn Quốc đã trao quyền cho các ban quản lý KKT có quyền hạn cao hơn cả bộ trưởng hay chủ tịch tỉnh. Một điển hình, Khu tự trị Jeju (Hàn Quốc) được trao toàn quyền trong mọi lĩnh vực ngoại trừ quốc phòng và ngoại giao. Ngoài ra, nhiều quốc gia đã trao quyền tự chủ cho cơ quan quản lý ĐKKT được quyết định cơ chế, chính sách ưu đãi, biên chế và tiền lương, hoạch định và thu chi ngân sách cho đặc khu.
Việc phân cấp hành chính của KKT trên thế giới cũng rất đa dạng, linh hoạt, tùy thuộc vào thể chế chính trị, hay điều kiện cụ thể của từng quốc gia trong từng giai đoạn. Tuy nhiên, KKT dù trực thuộc cấp nào thì sự lãnh đạo, quản lý cũng được thống nhất, xuyên suốt từ chính phủ đến địa phương và được quy định cụ thể trong pháp luật hoặc nghị quyết của Quốc hội [25].
Cơ chế phối hợp giữa chính quyền trung ương và bộ máy hành chính của các KKT rất rõ ràng. Trong các qui định chỉ rõ những lĩnh vực mà KKT phải chịu sự điều hành và chi phối của chính quyền trung ương, và những lĩnh vực thuộc thẩm quyền độc lập của KKT. Phát triển KKT phải bắt đầu từ việc thông qua quyết tâm chính trị và những khung khổ pháp lý cơ bản. Những yếu tố này phải được hình thành và luật pháp hóa trước khi đi vào thiết kế và triển khai xây dựng KKT. Những vướng mắc và không rõ ràng về cơ chế phối hợp và tự chủ của KKT thường là một rủi ro lớn khi xây dựng KKT, vì thế không thể triển khai các bước đi cụ thể khi mà những khung khổ pháp lý chưa được định hình rõ ràng và đầy đủ.
2.1.6.3. Thiết kế mô hình chính sách.
Xuất phát từ mục tiêu xây dựng và phát triển KKT trong từng thời điểm và lợi thế so sánh của từng địa phương việc thiết kế mô hình cho KKT cũng khác nhau. Sự lựa chọn mô hình phát triển nào cho KKT cho thấy độ mở, độ thông thoáng và ngành nghề, lĩnh vực chủ yếu cần thu hút. Mô hình KKT tổng hợp phổ biến ngày nay thường gọi là “khu kinh tế tự do” hay “đặc khu
kinh tế”.
Thu hút những ngành chiến lược của quốc gia, của địa phương, kết hợp đa dạng hóa các hoạt động kinh tế đa ngành, kết hợp giữa sản xuất, chế tạo với dịch vụ,…điều này rất quan trọng đối với một KKT. Tuy nhiên, tránh việc tập trung, phụ thuộc quá mức vào một ngành, một nhóm hàng xuất khẩu cụ thể nào đó, điều này sẽ làm sự phát triển thiếu bền vững nếu điều kiện thị trường có những thay đổi.
Hệ thống các chính sách ưu đãi hấp dẫn đối với KKT cũng cần được thiết kế, bao gồm các chính sách như: Ưu đãi tài chính, quản trị, thủ tục hành chính, lao động, đầu tư và chuyển vốn về nước linh hoạt,… Nhiều nước thường xuyên tự điều chỉnh, sửa đổi các chính sách của họ để đạt được một mức độ hấp dẫn nhất nhằm thu hút NĐT vào KKT, nhiều nước còn ban hành cả luật/chính sách riêng về ĐKKT. Thực tiễn nghiên cứu các KKT trên thế giới cho thấy rằng, đối với các doanh nghiệp thì điều quan trọng là có một chế độ thuế công bằng và ổn định.
2.1.6.4. Triển khai xây dựng khu kinh tế
Sau khi hình thành một khung khổ pháp lý và thiết kế mô hình chính sách thì công tác triển khai xây dựng tốt KKT mới bắt đầu. Ở giai đoạn này, chính phủ cần trả lời các câu lớn như: Nguồn vốn đầu tư từ đâu? Ai sẽ là chủ đầu tư? Hình thức đầu tư như thế nào?... Kinh nghiệm thế giới cho thấy, nguồn vốn đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng các KKT rất đa dạng: Có những khu hoàn toàn do nhà nước xây dựng từ nguồn vốn ngân sách, nhưng cũng có những khu hoàn toàn do vốn tư nhân trong nước hoặc hình thức liên doanh giữa doanh nghiệp tư nhân trong nước với tư nhân nước ngoài thực hiện.
Nhiều quốc gia hiện nay, khi hình thức đầu tư KKT đến với các cộng đồng các doanh nghiệp nước ngoài chưa rõ ràng, hay các doanh nghiệp tư nhân của quốc gia đó chưa đủ mạnh, thì đầu tư ban đầu của nhà nước là rất quan trọng, đóng vai trò “thắp lửa” để thu hút các doanh nghiệp nước ngoài và khuyến khích các doanh nghiệp trong nước cùng tham gia. Quy mô vốn đầu tư vào một KKT chắc chắn sẽ rất lớn, có khi phải lên đến hàng trăm tỷ USD và thậm chí còn nhiều hơn nữa, đầu tư này bao gồm vào các hệ thống CSHT kỹ thuật cơ bản như cầu cảng, đường sá, cho đến những CSHT xã hội nhỏ hơn như trường học, bệnh viện,... Sự tham gia ban đầu của nhà nước chủ yếu là ở một vài công trình hạ tầng cơ bản, nhằm tạo dựng hình ảnh thu hút khu vực tư nhân tham gia, thông thường toàn bộ các khoản đầu tư trên được
chuyển giao dần cho khu vực tư nhân đảm nhận theo mô hình liên doanh giữa các doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp nước ngoài. Các KKT như Thâm Quyến của Trung Quốc hoặc Incheon của Hàn Quốc chủ yếu là do các công ty tư nhân trong và ngoài nước đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng theo mô hình xây dựng - khai thác - chuyển giao (BOT). Mặc dù việc thu hút đầu tư vào kết cấu hạ tầng ban đầu của KKT được đánh giá là khâu khó khăn, trọng yếu nhất. Tuy vậy, nếu có được một khung khổ pháp lý rõ ràng, một thể chế kinh doanh phù hợp thì vốn đầu tư sẽ không là một trở ngại lớn, khi mà NĐT đã đánh giá được các giá trị tiềm năng của KKT.
Lựa chọn một vị trí để phát triển KKT có ý nghĩa rất quan trọng. Các KKT cần có một vị trí mang nhiều lợi thế, địa điểm được lựa chọn để xây dựng KKT phải là nơi hội tụ các điều kiện sau: Điều kiện tự nhiên thuận lợi, có khả năng liên kết vùng, kết nối khu vực, giao thương quốc tế thông qua đường biển, đường hàng không, đường bộ hoặc đường sắt; Đặt trong quy hoạch phát triển liên hoàn của quốc gia và quốc tế; Là khu vực có tiềm năng phát triển nhanh nhưng thiếu thể chế, cơ chế, chính sách đột phá; Nguồn lực đầu tư ban đầu và nguồn nhân lực chất lượng cao;… Những địa điểm này thường là nơi tương đối biệt lập hoặc có khả năng tạo ra sự biệt lập, có thể là nơi hoang sơ, xuất phát điểm thấp nhưng hội tụ các điều kiện thuận lợi để xây dựng hạ tầng chiến lược và phát triển kinh tế hướng ngoại, độ mở cao. Đặc biệt, lựa chọn một địa điểm tốt bên cạnh một thị trường lớn, tận dụng được lợi thế bên trong và ưu thế bên ngoài để hội tụ và lan tỏa, góp phần thu hẹp khoảng cách phát triển và thúc đẩy hợp tác liên vùng hiệu quả. Vị trí thuận lợi sẽ tạo liên kết trong - ngoài và tạo kết nối trong mạng sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu [47].
Việc lựa chọn địa điểm xây dựng KKT ở những vùng quá xa các cảng lớn, xa đường vận tải quốc tế, khó khăn về cung cấp điện năng,...sẽ làm tăng
chi phí đầu tư, khó có thể xây dựng kết cấu hạ tầng đủ tiêu chuẩn hiện đại và cuối cùng làm tăng chi phí sản xuất kinh doanh cho doanh nghiệp.
Trong vài trường hợp, vị trí được chọn để xây dựng KKT ở những địa phương có nền kinh tế kém phát triển hơn (yếu kém về hạ tầng, hạn chế về nguồn nhân lực, ít khả năng tiếp cận thị trường,…) với mục đích tạo đòn bẩy phát triển cho khu vực, nhưng do không có những lợi thế về vị trí cần thiết nào đó nên thất bại thường hay xảy ra.
Thiết kế KKT là một vấn đề khá phức tạp, và đặc biệt phải phù hợp với mục tiêu của KKT. Những nghiên cứu gần đây cho thấy, những quốc gia đang ở trình độ thu nhập trung bình thì xác định mục tiêu xây dựng và phát triển KKT theo hướng: Hỗ trợ nâng cấp nền công nghiệp; Tích hợp thúc đẩy và nâng cấp chuổi giá trị toàn cầu; và Tập trung vào việc phổ biến và lan tỏa công nghệ,… Họ thiết kế KKT theo hướng phân chia các khu chuyên biệt, tập trung vào các ngành công nghiệp có mức độ cao trong chuổi giá trị toàn cầu (như ô tô, điện tử,…), hay thiết kế thành khu vực dịch vụ cao [108].
Trong thiết kế, yếu tố thuận tiện và tính tiên tiến về kết cấu hạ tầng cũng như cấu trúc của các khu chức năng là vấn đề cốt lõi. Đặc biệt, khi thiết kế người ta không chỉ phải căn cứ vào tính liên kết trong nội khu mà còn tính đến tính liên kết các KKT khác trên phạm vi khu vực và châu lục. Việc cân nhắc trên tính toàn cầu sẽ bảo đảm tính phân công và hợp tác quốc tế và tránh cạnh tranh đối đầu giữa các KKT trên phạm vi khu vực [25].
2.1.6.5. Tổ chức bộ máy tổ chức quản lý
Tại nhiều quốc gia mô hình tổ chức quản lý KKT được thiết kế xuyên suốt từ cấp trung ương xuống đến cấp địa phương. Ở cấp trung ương, chính phủ thành lập các bộ hay Ủy ban Phát triển KKT trực thuộc trực tiếp Thủ tướng. Cơ quan này có nhiệm vụ xây dựng quy hoạch, chính sách, kế hoạch phát triển các KKT, quyết định những vấn đề lớn ngoài thẩm quyền của chính
quyền tỉnh. Ở cấp địa phương, họ thành lập các ban quản lý KKT, trực thuộc chính quyền cấp tỉnh.
Các ban quản lý KKT vận hành theo cơ chế hành chính “một cửa, tại chỗ”, Ban quản lý KKT cấp tỉnh có thẩm quyền rất lớn như: xây dựng kế hoạch đầu tư phát triển cho KKT, quyết định cấp phép đầu tư, xây dựng trong KKT.
Có một cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, các ban quản lý KKT và các công ty đầu tư hạ tầng,… Bên cạnh vấn đề về cơ chế phối hợp quản lý nhà nước giữa các KKT và chính quyền trung ương, hàng loạt các vấn đề cụ thể cũng cần phải được thảo luận và định hình một cách rõ ràng. Một ví dụ cụ thể, trong thực tế không thể xây dựng và phát triển một KKT thành công nếu không xây dựng một khu dân sinh quốc tế ngay trong nội khu của /hoặc sát cạnh KKT. Do đó, những vấn đề về định cư và sở hữu của người nước ngoài trong KKT cũng cần được xác định một cách cụ thể. Hoặc vấn đề về hệ thống luật pháp sẽ được xây dựng và áp dụng trong KKT theo tiêu chuẩn và nguyên tắc nào?... cũng cần phải định hình rõ.
Thành lập các công ty đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật, đây là đầu mối thống nhất trong việc đầu tư, xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội chung cho KKT. Các công ty này do nhà nước đầu tư hay một hình thức liên kết giữa nhà nước và tư nhân.
2.1.6.6. Thu hút nguồn nhân lực
Nguồn nhân lực đóng vai trò rất quan trọng trong xây dựng và phát triển KKT. Nguồn nhân lực là yếu tố quan trọng hàng đầu trong lực lượng sản xuất của một KKT. Nguồn nhân lực không chỉ với vai trò quyết định sự vận động, phát triển của lực lượng sản xuất, và quyết định sự phát triển, thành công hay thất bại của một KKT, mà nó còn là một công cụ cạnh tranh của các KKT như một loại “cơ sở hạ tầng mềm” của KKT.
Do đó, KKT nên được đặt ở những nơi có nguồn nhân lực dồi dào bao