1.2.1. Một số khái niệm liên quan đến hoạt động đầu tư XDCB
1.2.1.1. Khái niệm về đầu tư và đầu tư XDCB
- Khái niệm Đầu tư: Có rất nhiều quan niệm về đầu tư nhưng hiểu một
cách chung nhất đầu tư là quá trình bỏ vốn ở thời điểm hiện tại nhằm mục đích thu được hiệu quả lớn hơn trong tương lai.
Theo Luật Đầu tư của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam số 59/2005/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2005, tại Điều 3 - Giải thích từ
ngữ, khái niệm đầu tư được hiểu:
"Đầu tư là việc nhà đầu bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định của pháp luật khác có liên quan"
Nhà đầu tư bao gồm:
- Doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế theo Luật Doanh nghiệp. - Hợp tác xã, liên hợp tác xã thành lập theo Luật hợp tác xã.
- Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. - Hộ kinh doanh, cá nhân.
- Tổ chức, cá nhân nước ngoài.
- Các tổ chức khác theo quy định của pháp luật Việt Nam.
Đầu tư có nhiều loại: Đầu tư trực tiếp, đầu tư gián tiếp (cho vay); đầu tư ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Đầu tư dài hạn thường gắn với đầu tư xây dựng tài sản cố định - gắn với đầu tư xây dựng cơ bản.
Do vậy, có thể hiểu: Đầu tư XDCB là một bộ phận của hoạt động đầu
tư nói chung, đó là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hình thức xây dựng mới, xây dựng mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hóa hay khôi phục các tài sản cố định.
1.2.1.2.Vốn đầu tư xây dựng cơ bản và nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Vốn đầu tư XDCB là toàn bộ những chi phí đã bỏ ra để đạt được mục
đích đầu tư bao gồm chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán.
Theo quy định tại Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 thì nguồn vốn đầu tư XDCB gồm những nguồn sau: (1) Nguồn NSNN; (2) Công trái quốc gia; (3) Trái phiếu Chính phủ; (4) Trái phiếu chính quyền địa phương; (5)
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; (6) Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; (7) Vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước; (8) Các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư.
Phạm vi nghiên cứu của luận văn này tập trung vào đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước.
1.2.1.3. Đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước
Đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là một bộ phận của đầu tư phát triển. Đây chính là quá trình bỏ vốn từ nguồn NSNN để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng ra các tài sản cố định trong nền kinh tế. Do vây, đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là tiền đề quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của nền kinh tế nói chung và của các cơ sở sản xuất kinh doanh nói riêng. Đầu tư XDCB là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh vực kinh tế - xã hội, nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thức khác nhau. [15, tr 8].
1.2.2. Đặc điểm của đầu tư XDCB từ nguồn NSNN
1.2.2.1. Đặc điểm chung của đầu tư XDCB
Thứ nhất, đầu tư XDCB là hoạt động đòi hỏi lượng vốn lớn và nằm
đọng lại trong suốt quá trình thực hiện đầu tư. Đầu tư XDCB để tạo ra tài sản cố định cho nền kinh tế, là những điều kiện kỹ thuật cần thiết đảm bảo cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế như: xây dựng hệ thống hạ tầng, các nhà máy và mua sắm các thiết bị, dây chuyền công nghệ tiên tiến hiện đại...đầu tư XDCB cần một lượng vốn lớn. Vì vậy, quản lý đầu tư XDCB phải thiết lập các biện pháp phù hợp nhằm đảm bảo tiền vốn được sử dụng đúng mục đích, tránh ứ đọng và thất thoát vốn đầu tư, đảm bảo cho quá trình đầu tư xây dựng các công trình được thực hiện đúng theo kế hoạch và tiến độ đã được duyệt.
Thứ hai, đầu tư XDCB có tính chất lâu dài, thời gian thực hiện dự án và
thời gian phát huy tác dụng của dự án thường trải qua nhiều năm tháng với nhiều biến động xảy ra. Vì vậy, các yếu tố thay đổi theo thời gian sẽ ảnh hưởng rất lớn đến quản lý đầu tư XDCB, chẳng hạn: giá cả, lạm phát, lãi suất…
Thứ ba, đầu tư XDCB được tiến hành trong tất cả các nền kinh tế quốc
dân, các lĩnh vực kinh tế - xã hội như công nghiệp, nông nghiệp, giao thông, xây dựng, y tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh...nên sản phẩm xây dựng cơ bản có nhiều loại hình công trình: công trình xây dựng dân dụng và công nghiệp, giao thông, thủy lợi, hạ tầng kỹ thuật…mỗi loại hình công trình có đặc điểm kinh tế kỹ thuật riêng.
Thứ tư, đầu tư XDCB thường được tiến hành ngoài trời nên luôn chịu
ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên, thời tiết và lực lượng thi công xây dựng công trình thường xuyên phải di chuyển theo nơi phát sinh nhu cầu đầu tư xây dựng công trình. Vì vậy, quản lý đầu tư XDCB phải thúc đẩy quá trình tổ chức hợp lý các yếu tố về nhân lực, máy móc thi công...nhằm giảm bớt lãng phí, thiệt hại về vốn đầu tư trong quá trình thực hiện.
Thứ năm, sản phẩm đầu tư XDCB là các công trình xây dựng gắn liền
với đất xây dựng công trình, sản phẩm đầu tư XDCB có tính đơn chiếc, mỗi hạng mục công trình, công trình có một thiết kế và dự toán riêng tùy thuộc vào mục đích đầu tư và điều kiện địa hình, địa chất, thủy văn, khí hậu, thời tiết...của nơi đầu tư xây dựng công trình.
Thứ sáu, đầu tư XDCB là hoạt động mang tính rủi ro cao. Rủi ro trong
lĩnh vực đầu tư XDCB chủ yếu là do thời gian của quá trình đầu tư kéo dài. Trong thời gian này, các yếu tố kinh tế, chính trị và cả tự nhiên biến động sẽ gây nên những thất thoát, lãng phí, gọi chung là những tổn thất mà các nhà đầu tư không lường hết được khi lập dự án đầu tư xây dựng. Các yếu tố bão
lụt, động đất, chiến tranh có thể tàn phá các công trình được đầu tư. Sự thay đổi cơ chế chính sách của nhà nước như: chính sách thuế, thay đổi mức lãi suất, thay đổi nguồn nhiên liệu, nhu cầu sử dụng cũng có thể gây nên thiệt hại cho hoạt động đầu tư.
Thứ bảy, đầu tư XDCB liên quan đến nhiều ngành. Hoạt động đầu tư
xây dựng liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực và diễn ra ở phạm vi nhiều địa giới hành chính khác nhau. Do vậy, cần có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành, các cấp trong quản lý và phải quy định rõ phạm vi trách nhiệm của các chủ thể tham gia thực hiện dự án.
1.2.2.2. Đặc điểm đầu tư XDCB từ nguồn NSNN
Đối với đầu tư XDCB bằng nguồn NSNN ngoài những đặc điểm chung như trên còn có những đặc điểm khác biệt sau:
Thứ nhất, đầu tư XDCB từ NSNN chủ yếu là đầu tư xây dựng các công
trình hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn, hiệu quả kinh tế - xã hội do đầu tư những công trình này đem lại là rất lớn và có ý nghĩa quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng của từng địa phương.
Thứ hai, đầu tư XDCB từ NSNN thường chiếm tỷ trọng vốn lớn nhất trong tổng đầu tư phát triển từ NSNN của cả nước nói chung và một địa phương nói riêng.
Thứ ba, Chính phủ trung ương hay chính quyền địa phương tham gia trực tiếp vào quản lý toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng các công trình thuộc nguồn vốn NSNN nhằm đảm bảo sự phù hợp với chiến lược, qui hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ tư, các công trình sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN phụ thuộc
rất lớn vào qui mô và khả năng cân đối của ngân sách.
Thứ năm, vốn từ NSNN trong hoạt động đầu tư XDCB được kiểm tra,
hiệu quả, lãng phí hoặc phổ biến là tham ô, tham nhũng, gây thất thoát NSNN.
1.2.3. Các giai đoạn quản lý đầu tư XDCB
Chúng ta có thể hiểu việc quản lý đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là chức năng và hoạt động của hệ thống tổ chức nhằm quản lý đầu tư XDCB từ nguồn NSNN một cách có hiệu quả đảm bảo việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất – kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế phát triển.
Quá trình quản lý đầu tư XDCB từ nguồn NSNN được thể hiện qua Bảng 1.1 sau:
Bảng 1.1. Các giai đoạn quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN
Quản lý ở giai đoạn chuẩn bị dự án
Quản lý ở giai đoạn thực hiện dự án Quản lý ở giai đoạn kết thúc
dự án Giai đoạn chuẩn bị
thực hiện dự án
Giai đoạn thực hiện
- Lập, phê duyệt chủ trương đầu tư, dự án đầu tư, báo cáo kinh tế kỹ thuật.
- Đánh giá hiệu quả dự án và xác định tổng mức đầu tư. - Xây dựng phương án đền bù, giải phóng mặt bằng. - Xây dựng và lập kế hoạch cho các công việc của công tác quản lý dự án xây dựng theo từng giai đoạn của quản lý đầu tư xây dựng công trình. - Điều hành quản lý chung dự án. - Tư vấn, tuyển chọn nhà thầu, khảo sát, thiết kế và các nhà tư vấn phụ. - Quản lý các hợp đồng tư vấn. - Khảo sát xây dựng. - Lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán, tổng dự toán công trình.
- Lập hồ sơ mời thầu và hồ sơ đấu thầu. - Tổ chức lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng xây lắp, cung cấp thiết bị công
- Quản lý và giám sát thi công công trình.
- Lập và quản lý tiến độ thi công. - Nghiệm thu khối lượng hoàn thành. - Quản lý chi phí dự án (tổng mức đầu tư, dự toán, tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành). - Quản lý các hợp đồng (soạn hợp đồng, phương thức thanh toán). - Nghiệm thu công trình xây dựng hoàn thành. - Bàn giao công trình đưa vào sử dụng. - Lập hồ sơ quyết toán công trình.
- Bảo hành, bảo trì và bảo hiểm công trình.
Quản lý ở giai đoạn chuẩn bị dự án
Quản lý ở giai đoạn thực hiện dự án Quản lý ở giai đoạn kết thúc
dự án Giai đoạn chuẩn bị
thực hiện dự án
Giai đoạn thực hiện
trình.
1.2.4. Các rủi ro khi triển khai dự án đầu tư xây dựng cơ bản
Rủi ro do các yếu tố ngẫu nhiên tác động từ bên ngoài
- Rủi ro do các yếu tố ngẫu nhiên như môi trường, khí hậu: Do đặc điểm của ngành xây dựng chủ yếu là sản xuất ngoài trời trong thời gian dài nên các yếu tố thời tiết, khí hậu có ảnh hưởng rất lớn đến thời gian thực hiện dự án, chất lượng và chi phí của dự án.
- Rủi ro do những biến động bất ngờ của thị trường: Xây dựng là một trong những ngành kinh tế quan trọng và chiếm một lượng vốn đầu tư rất lớn của nền kinh tế quốc dân. Những biến động lớn, bất ngờ của thị trường trong và ngoài nước ảnh hưởng rất lớn đến các dự án xây dựng. Các biến động này đem theo các rủi ro về mặt tài chính đối với dự án đồng thời ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án.
Rủi ro do năng lực nhà thầu tư vấn, xây lắp, thiết bị không đáp ứng được yêu cầu.
- Đơn vị tư vấn không thực hiện đúng trình tự các bước khảo sát, thiết kế. - Thiết kế sai, không phù hợp với tình hình xây dựng.
- Đơn vị thi công xây lắp cùng lúc thi công nhiều công trình, đầu tư dàn trải, máy móc, nhân công không đáp ứng được yêu cầu.
- Giá bỏ thầu quá thấp, không đủ chi trả các chi phí xây dựng.
Các rủi ro trong khâu kiểm tra giám sát, nghiệm thu, bàn giao
- Do khâu kiểm tra giám sát thường xuyên không được coi trọng theo đúng quy chế.
- Do các hiện tượng tiêu cực giữa giám sát thi công của chủ đầu tư và điều hành thi công của tổ chức xây dựng.
- Bắt đầu xây dựng khi quá trình giải phóng mặt bằng chưa hoàn tất dẫn đến thời gian thi công kéo dài.
Rủi ro do các nguyên nhân xuất phát từ thủ tục hành chính, pháp lý
- Rủi ro do sự thay đổi chính sách như thuế, lãi suất vay, tiền lương… ảnh hưởng trực tiếp đến thu nhập cũng như khả năng cạnh tranh của đơn vị xây lắp.
- Vốn ngân sách bố trí không đủ hoặc không hợp lý.
Quản lý rủi ro là một công tác quan trọng trong quản lý thi công xây dựng, qua đó nhà quản lý có thể nhận dạng, đánh giá, kiểm soát đồng thời giảm thiểu tối đa các tác động tiêu cực của rủi ro tới dự án, từ đó đảm bảo tính hiệu quả của dự án.
1.2.5. Yêu cầu đối với chủ đầu tư hoặc ban QLDA trong việc kiểm soátđầu tư XDCB từ nguồn NSNN đầu tư XDCB từ nguồn NSNN
Chủ đầu tư hoặc ban quản lý dự án được Nhà nước giao quản lý, điều hành thực hiện dự án xây dựng từ khâu chuẩn bị đầu tư đến khâu kết thúc xây dựng đưa dự án vào khai thác sử dụng đúng mục đích, đáp ứng yêu cầu đề ra, sử dụng có hiệu quả. Việc kiểm soát đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là việc thiết lập và thực hiện một số thủ tục kiểm soát trong hoạt động đầu tư XDCB từ nguốn NSNN thuộc phạm vi công việc của chủ đầu tư (hoặc ban QLDA) nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu đầu tư đã đề ra và đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn NSNN, tránh thất thoát, lãng phí vốn NSNN. Để làm được điều này, chủ đầu tư phải làm tốt hoạt động kiểm soát các công việc trong quá trình thực hiện dự án XDCB: công tác lựa chọn nhà thầu, thực hiện và nghiệm thu khối lượng hoàn thành, việc tạm ứng thanh toán cho Nhà thầu và hoàn công, quyết toán công trình.
Việc quản lý, thanh quyết toán đầu tư xây dựng các dự án sử dụng nguồn NSNN đảm bảo đúng mục đích, đối tượng, tiết kiệm và có hiệu quả cao nhất. Hiệu quả đầu tư XDCB thể hiện ở chất lượng công trình sau khi hoàn thành và đưa vào sử dụng đúng thời gian. Những thất thoát trong xây dựng công trình làm giảm chất lượng và ảnh hưởng đến tuổi thọ công trình so với thiết kế.
Chấp hành đúng quy định về quản lý trình tự đầu tư. Những quy định về trình tự đầu tư có ảnh hưởng đến trực tiếp và gián tiếp đến chất lượng công trình, chi phí xây dựng trong quá trình thi công và tác động của công trình sau khi hoàn thành đưa vào sử dụng đối với nền kinh tế.
1.3. KIỂM SOÁT ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGUỒN NSNN
Kiểm soát đầu tư XDCB từ nguồn NSNN bao gồm các nội dung sau: kiểm soát công tác lựa chọn nhà thầu, kiểm soát việc nghiệm thu khối lượng hoàn thành, kiểm soát việc tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành, kiểm