Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý các công trình thủy lợi
2.1. Cơ sở lý luận về quản lý công trình thủy lợi
2.1.4. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý công trình thủy lợi
2.4.1.1. Các văn bản quy định về quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi
- Chưa có một văn bản luật thống nhất điều chỉnh tổng thể công tác thủy lợi trong những năm qua, đến nay mới bắt đầu hoàn thiện xong Luật thủy lợi và có hiệu lực vào tháng 01/07/2018.
- Pháp lệnh khai thác và Bảo vệ công trình thủy lợi số 32/2001/PL- UBTVQH10 ngày 04 tháng 4 năm 2001 là văn bản quan trọng trong lĩnh vực thủy lợi hiện nay. Ngoài những quy định chung như các văn bản quy phạm pháp luật khác, Pháp lệnh quy định áp dụng đối với những công trình thủy lợi đã xây dựng và đưa vào khai thác sử dụng. Có thể nói, phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh rất hẹp, những nội dung rất quan trọng như quy hoạch, rà soát, điều chỉnh quy hoạch; đầu tư xây dựng, nâng cấp công trình, hệ thống công trình thủy lợi; công trình cấp nước sạch nông thôn; quản lý môi trường nước công trình thủy lợi; vận hành công trình; tổ chức quản lý; thủy lợi phí, v.v… là những nội dung rất quan trọng nhưng chưa được đề cập. Mặt khác, một số nội dung đã được quy định trong Pháp lệnh nhưng chưa thực hiện được hoặc chồng chéo với văn bản pháp luật liên quan.
- Hệ thống văn bản cồng kềnh nhưng chưa đầy đủ vừa, thừa vừa thiếu. Các nghiên cứu tổng thể cho thấy, liên quan đến lĩnh vực thủy lợi đã có đến hàng chục văn bản pháp luật và pháp quy. Hệ thống các văn bản trong lĩnh vực này khá cồng kềnh, có thể gây chồng chéo và khó khăn nhất định khi áp dụng. Ví dụ, riêng trong lĩnh vực thủy lợi, nhiều văn bản khác nhau điều chỉnh ở các phạm vi và mức độ khác nhau như Pháp lệnh phòng chống lụt, bão hiện hành điều chỉnh một số nội dung liên quan đến tác hại do nước gây ra nhưng cũng chưa đầy đủ, Pháp lệnh không đề cập đến hạn hán, xâm nhập mặn, v.v…; Luật Đê điều điều chỉnh những nội dung liên quan đến công trình đê điều, một loại công trình thủy lợi đặc thù với nhiệm vụ ngăn nước lũ của sông hoặc ngăn nước biển; Luật Tài nguyên nước cũng quy định về phòng chống các tác hại do nước gây ra và quy định một số nội dung liên quan đến lĩnh vực thủy lợi, đê điều; một số văn bản pháp luật hiện hành khác cũng đề cập những khía cạnh liên quan đến lĩnh vực thủy lợi. Tuy nhiên, chưa có một văn bản pháp luật điều chỉnh toàn diện những nội dung liên quan đến các nhiệm vụ phát triển thủy lợi.
- Các quy định của một số văn bản liên quan đến lĩnh vực thủy lợi chỉ ở mức chung chung, nằm rải rác ở nhiều văn bản, thậm chí văn bản ban hành sau trích nội dung của văn bản ban hành trước để đưa vào nội dung một số điều, khoản liên quan. Vì vậy, việc tra cứu, vận dụng rất khó khăn. Hiện chưa có Nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong trong lĩnh vực thủy lợi. Vì vậy, hiệu lực, hiệu quả của Pháp lệnh bị hạn chế.
2.1.4.2. Trình độ của đội ngũ cán bộ quản lý công trình
Trình độ quản lý và năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý và trình độ nhận thức của bà con nông dân đây là nhân tố có tính ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả khai thác, sử dụng các công trình thủy lợi (Đoàn Thế Lợi, 2009).
Nguồn nhân lực là yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả quản lý, khai thác công trình thủy lợi. Nói đến nguồn nhân lực là nói đến trình độ, cơ cấu và sự đáp ứng của nguồn nhân lực với yêu cầu của thị trường lao động.
Chất lượng nguồn nhân lực là sự phản ánh về trình độ kiến thức, kỹ năng và thái độ của người lao động trong một tổ chức sản xuất. Nguồn nhân lực thường được phân chia thành các loại lao động tri thức, lao động quản lý, lao động cung cấp dịch vụ và lao động sản xuất hàng hoá…
Vì vậy đào tạo phát triển, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực trong các đơn vị, tổ chức làm nhiệm vụ quản lý, khai thác công trình thủy lợi là nhiệm vụ hết sức quan trọng để quản lý tốt công trình thủy lợi hiện có, nâng cao năng lực tưới tiêu phục vụ sản xuất dân sinh, kinh tế - xã hội đáp ứng yêu cầu về tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững.
Lao động trong các đơn vị quản lý khai thác công trình thủy lợi được phân loại như sau:
+ Lao động công nghệ: là những lao động trực tiếp thực hiện nhiệm vụ quản lý và vận hành hệ thống công trình thủy lợi theo quy trình công nghệ nhằm đảm bảo hệ thống công trình phát huy năng lực phục vụ tưới tiêu và cấp nước cho các các đối tượng dùng nước. Lao động công nghệ còn đảm nhiệm các công tác khác có liên quan để hệ thống công trình vận hành được an toàn và hiệu quả. Nội dung chủ yếu của lao động công nghệ trong quản lý vận hành các loại hình công trình của các đơn vị quản lý khai thác công trình thủy lợi bao gồm 4 nội dung chính: công tác quan trắc, công tác vận hành, công tác bảo dưỡng và công tác kiểm tra bảo vệ. Công tác mặt ruộng được xem là lao
động công nghệ khi nó được gắn với quá trình quản lý vận hành hệ thống công trình từ đầu mối tới mặt ruộng.
+ Lao động phụ trợ, phục vụ: là những lao động không trực tiếp thực hiện nhiệm vụ của quá trình công nghệ nhưng có nhiệm vụ phục vụ cho lao động công nghệ hoàn thành quá trình công nghệ sản xuất sản phẩm.
+ Lao động quản lý: là lao động của khối quản lý để quản lý và điều hành quá trình sản xuất của các đơn vị.
2.4.1.3. Nguồn lực phục vụ công tác quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi
* Nguồn lực tài chính
Nguồn tài chính của các tổ chức quản lý khai thác công trình thuỷ lợi chủ yếu từ thuỷ lợi phí, tuy nhiên mức thu từ nguồn thu này chưa đáp ứng được các chi phí đầy đủ, hợp lý của tổ chức quản lý khai thác công trình thuỷ lợi, chưa phản ánh hết chi phí, đặc thù hoạt động của dịch vụ thuỷ lợi (ngay khi thiết lập mức thu từ chính sách). Do nguồn thu không đáp ứng yêu cầu nên các tổ chức quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi chỉ tập trung chi cho một số hoạt động chính, như: chi phí tiền lương và các khoản tính theo lương, chi phí tiền điện, trong khi đó, chi phí sửa chữa thường xuyên công trình thuỷ lợi rất cần thiết để duy trì năng lực hoạt động bình thường của các công trình thuỷ lợi thường chưa được quan tâm đúng mức.
- Một số chế độ, chính sách về tài chính trong quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi còn mang nặng tính bao cấp. Cơ chế tài chính chưa đồng bộ, nhất là khi thực hiện chính sách miễn thủy lợi phí, việc cấp và sử dụng thủy lợi phí còn nhiều bất cập. Thiếu chính sách khuyến khích, tạo động lực trong công tác quản lý khai thác công trình thuỷ lợi; chưa có chính sách khuyến khích các tổ chức, cá nhân sử dụng nước tiết kiệm.
- Hầu hết các doanh nghiệp nhà nước được tổ chức theo loại hình công ty làm dịch vụ công ích, nhưng vẫn theo hình thức phục vụ là chính. Công ty không được quyền định “giá bán” (đầu ra), nhà nước quy định theo mức thu thuỷ lợi phí, mức thu quy định thấp. Vì vậy, công trình hư hỏng, kể cả khi hư hỏng nhỏ, không được sửa chữa kịp thời, dẫn đến công trình xuống cấp, vận hành không an toàn, hiệu quả chưa cao, thu nhập của cán bộ, nhân viên thấp.
- Nhiều địa phương quy định mức thu thủy lợi phí nội đồng thấp, chưa điều chỉnh phù hợp với tình hình thực tế.
- Một số địa phương miễn toàn bộ thủy lợi phí từ đầu mối đến mặt ruộng, người dân ở một số địa phương cho rằng Chính phủ miễn hoàn toàn thủy lợi phí cho sản xuất nông nghiệp nên không nộp thủy lợi phí nội đồng, ảnh hưởng đến hoạt động của các tổ chức hợp tác dùng nước.
- Vai trò của người dân trong quản lý khai thác công trình thuỷ lợi chưa được quan tâm đúng mức, có hiện tượng lơ là, ỷ lại, kể cả đối với một số công nhân quản lý thuỷ nông, đặc biệt từ khi có chính sách miễn thuỷ lợi phí như hiện nay.
* Trang thiết bị máy móc
Trang thiết bị, máy móc (theo cách thông dụng: máy móc, thiết bị) là đề cập đến hai đối tượng, đó là “máy” và “thiết bị”. “Máy” được hiểu là những vật được chế tạo gồm nhiều bộ phận, thường là phức tạp, dùng để thực hiện chính xác hoặc hàng loạt công việc chuyên môn nào đó; còn “Thiết bị” được hiểu là những bộ phận phụ trợ, được sử dụng để trợ giúp cho hoạt động của “máy”, hiện nay theo xu thế phát triển “thiết bị” ngày càng nhỏ gọn, đa năng và có thể liên kết với thiết bị khác. Trong thực tế, tùy theo cách lắp đặt, liên kết và sử dụng mà một bộ phận nào đấy, lúc này là “máy”, lúc khác, nơi khác lại là “thiết bị”.
Thuật ngữ “máy, thiết bị” dùng trong định giá là những tài sản không cố định, là những máy riêng biệt hoặc cả một cụm, dây chuyền máy, thiết bị đồng bộ. Đề cập tới máy, thiết bị là hàm nghĩa đề cập tới các yếu tố về cơ, điện, điện tử… được kết hợp lại với nhau nhằm biến đổi năng lượng, nguyên vật liệu…thành các sản phẩm cụ thể phục vụ cho đời sống xã hội hoặc thực hiện một hay nhiều công năng khác nhau nào đó.
Trang thiết bị quản lý công trình thủy lợi bao gồm: nhà quản lý, thiết bị văn phòng, thiết bị thông tin liên lạc, thiết bị quan trắc, phương tiện phục vụ quản lý, kiểm tra, thiết bị phục vụ duy tu bảo dưỡng, sửa chữa công trình thủy lợi (Bộ NN&PTNT, 2003).
Trang thiết bị, máy móc trong quản lý khai thác công trình thủy lợi là việc đầu tư chiều sâu cho công tác quản lý khai thác theo hướng hiện đại hóa, tăng cường cơ sở vật chất, trang thiết bị, ứng dụng tin học trong quản lý:
- Bổ sung hoàn chỉnh, lưu trữ cơ sở dữ liệu của hệ thống thủy lợi, quản lý ứng dụng bản đồ số hóa GIS trong việc quản lý hệ thống kênh mương, quản lý diện tích tưới, tiêu.
- Triển khai ứng dụng hiệu quả chương trình vận hành tưới IMSOP trong việc tính toán nhu cầu dùng nước, điều tiết nước tưới có kế hoạch, kiểm soát được lưu lượng tưới, tiết kiệm trên từng khu vực.
- Điện hóa vận hành các cửa cống chính trên hệ thống kênh; - Ứng dụng một số giải pháp, công nghệ tưới tiết kiệm nước;
- Xây dựng hệ thống giám sát và lưu trữ thông tin SCADA, từng bước tự động hóa công tác quan trắc, cập nhật số liệu mực nước, lưu lượng, chất lượng nước trên các công trình quản lý;
- Ứng dụng thành công máng đo nước Rubicon (Úc), tạo cơ sở ban đầu cho việc vận hành tự động và điều khiển từ xa.
2.4.1.4. Sự phối kết hợp giữa các đơn vị trong quản lý công trình thủy lợi
Theo nghĩa đơn giản “phối hợp” có nghĩa là tổ chức hoạt động do hai hoặc nhiều cơ quan, tổ chức. Xét từ khía cạnh quản lý nhà nước, phối hợp là một phương thức, một hình thức, một quy trình kết hợp hoạt động của các cơ quan, tổ chức lại với nhau để bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức này thực hiện được đầy đủ, hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, nhằm đạt được các lợi ích chung. Phối hợp tồn tại trong suốt quá trình quản lý, từ hoạch định chính sách, xây dựng thể chế, đến việc tổ chức thực thi cơ chế, chính sách, pháp luật, ở đâu có quản lý thì ở đó có nhu cầu phối hợp. Mục tiêu cuối cùng của phối hợp là tạo ra sự thống nhất, đồng thuận, bảo đảm chất lượng và hiệu quả trong quản lý. Nói khác đi, phối hợp là phương thức thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong quản lý nhà nước (Nguyễn Bá Tuyn, 1998).
Như vậy có thể nói rằng “cơ chế phối hợp” chính là phương thức tổ chức hoạt động của các cơ quan, tổ chức lại với nhau để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao nhằm thực hiện mục tiêu chung.
Công tác phối hợp giữa các đơn vị trong quản lý công trình thủy lợi là nhằm thực hiện đúng các quy định, quy hoạch, kế hoạch đã đề ra trong việc quản lý và vận hành công trình thủy lợi. Sự phối hợp ở đây có thể là phối hợp cấp trên với cấp dưới, giữa cơ quan thẩm quyền riêng với cơ quan thẩm quyền chung, giữa cơ quan quản lý với đơn vị chuyên ngành (Nguyễn Bá Tuyn, 1998).
2.4.1.5. Nhận thức của người dân đối với việc quản lý, bảo vệ công trình thủy lợi
Những năm qua, việc hoàn thiện nhiều hệ thống công trình thủy lợi đã góp phần quan trọng vào khả năng điều tiết nguồn nước, phòng chống thiên tai và góp phần phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương trong cả nước. Đặc biệt là trong mùa mưa bão, vấn đề tiêu thoát nước luôn là vấn đề được các địa phương quan tâm để tránh tình trạng ngập úng. Đa phần người dân đều có nhận thức đúng đắn về quản lý và bảo vệ công trình thủy lợi. Tuy nhiên một bộ phận người dân do nhận thức và ý thức còn hạn chế cùng với sự thiếu trách nhiệm trong quản lý của các cấp chính quyền ở một số địa phương, tình trạng vi phạm pháp luật về bảo vệ công trình thủy lợi ngày càng diễn ra nghiêm trọng và có xu hướng gia tăng (Nguyễn Bá Tuyn, 1998).
Người dân chưa nhận thức đúng đắn đối với các lợi ích trực tiếp của việc quản lý và bảo vệ công trình thủy lợi, nên họ đã có những hành vi vi phạm , xâm hại trực tiếp đến an toàn của công trình thủy lợi như: xây dựng nhà cửa, công trình trong phạm vi bảo vệ công trình thủy lợi. Xuất phát từ thực tiễn hiện nay, rất cần tăng cường công tác tuyên truyền vận động để nhân dân nâng cao nhận thức trong bảo vệ công trình thủy lợi (Nguyễn Bá Tuyn, 1998).