2.2.1. Kinh nghiệm nước ngoài về quản lý các công trình thủy lợi
2.2.1.1. Mô hình Nhà nước quản lý
a. Tổ chức của Nhà nước trực tiếp quản lý
Theo mô hình này, Nhà nước thành lập các tổ chức của Nhà nước (Cục, Công ty, xí nghiệp) để trực tiếp quản lý vận hành công trình thủy lợi. Mô hình này hiện đang áp dụng ở Thái Lan (Cục thủy lợi), Hàn Quốc (Korea Rural Community & Agriculture Corporation viết tắt KARICO), Nhật bản và một số nước thuộc khối XHCN trước đây...
Điển hình về mô hình quản lý này là ở Hàn Quốc. Karico quản lý toàn bộ hệ thống công trình từ đối mối đến mặt ruộng. KARICO trực thuộc Bộ Nông, Lâm thủy sản có bộ máy từ Trung ương đến địa phưng (9 văn phòng tại các tỉnh và 90 đơn vị tại các huyện với số cán bộ lên đến trên 6000 người. KARICO chịu trách nhiệm quản lý vận hành các công trình thủy lợi (Mai Ngọc Anh và cs., 2001).
Năm 2007 KARICO được cấp khoảng 2 tỷ USD cho công tác quản lý vận hành công trình thủy lợi.
Sơ đồ 2.1. Mô hình quản lý thủy lợi của Hàn Quốc
Nguồn: Mai Ngọc Anh và cs.(2001)
Ban Giám đốc Chủ tịch Ban kiểm soát
Phòng chiến lược quản lý Phòng chiến lược quản lý
Phó chủ tịch điều hành kiêm G.đốc điều hành PT nông thôn
Phòng quản lý nguồn nước Phòng quản lý dự án Phòng cơ khí, điện và kiến trúc Cơ quan ngân hàng nông dân
Cơ quan Q.lý vốn N.hàng nông thôn Văn phòng dự án Gimpo, KRC
G.đốc điều hành quy hoạch tổng hợp vùng
Phòng q.hoạch t.hợp cộng đồng n.thôn
Phòng dự án phát triển nông thôn Trung tâm giao lưu n.thôn - thành thị
G.đốc điều hành PT sản phẩm
Bộ phận dự án nước ngoài Phòng kế hoạch dự án
Phòng các dự án lớn Phòng địa chất môi trường
9 văn phòng đại diện tại các tỉnh và 90 văn phòng tại các
Phó chủ tịch điều hành kiêm G.đốc điều hành PT nông thôn
Phòng điều phối kế hoạch sản xuất Phòng phát triển nguồn nhân lực
Phòng hỗ trợ quản lý Phòng dịch vụ thông tin
Phòng quản lý thiên tai
Viện nghiên cứu thông tin
Office of R&D Coordination Bộ môn NC phát triển nông thôn Bộ môn NC kỹ thuật nông nghiệp
Bộ môn NC môi trường Bộ môn NC thủy năng Bộ phận NC dự án Saemangeum
Viện đào tạo
Mô hình này chỉ phù hợp với các nước phát triển, tỷ trọng nông nghiệp thấp, như Hàn Quốc tỷ trọng GDP của nông nghiệp chỉ chiếm 3,3%; lao động trong nông nghiệp chỉ chiếm 6,7%. Mô hình quản lý ở Vĩnh Phúc - Việt Nam cũng tương tự mô hình này. Các Công ty KTCT thủy lợi quản lý toàn bộ hệ thống thủy lợi.
b. Nhà nước tổ chức đấu thầu quản lý
Thông qua đấu thầu cạnh chanh, Chính phủ sẽ trao cho doanh nghiệp, tổ chức nào có năng lực tốt với mức giá thấp nhất nhận quản lý. Việc đấu thầu bảo đảm được tính cạnh tranh, minh bạch, bình đẳng, công bằng trong quá trình sản xuất và cung ứng hàng hoá dịch vụ mà Nhà nước vẫn nắm quyền sở hữu, vẫn thực hiện được chính sách hỗ trợ người sử dụng. Hình thức này đã được áp dụng ở một số vùng ở Trung Quốc như khu tưới Jigui của Xianyang và thành phố tự trị Xi'an ở Trung Quốc. ở Việt Nam, mô hình đấu thầu đã được áp dụng ở An Giang từ những năm 1997 và đến nay đã áp dụng khá nhiều ở An Giang, Đồng Tháp, ở dự án Bắc Vàm Nao (Mai Ngọc Anh và cs., 2001).
c. Nhà nước ký hợp đồng quản lý
Nhà nước lựa chọn và ký hợp đồng với tổ chức có năng lực kinh nghiệm để quản lý công trình thủy lợi. Hợp đồng kinh tế là công cụ bảo vệ lợi ích và trách nhiệm của Nhà nước và người hưởng lợi. Hình thức này tương tự hình thức đặt hàng, chỉ định đấu thầu (Mai Ngọc Anh và cs., 2001).
2.2.1.2. Mô hình Nhà nước và cộng đồng cùng quản lý
Mô hình quản lý có sự phối hợp giữa Nhà nước và cộng đồng hưởng lợi đang được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng. Mô hình này đang diễn ra dưới nhiều hình thức "chuyển giao" ở Inđonêxia và Philippines, "chuyển giao quản lý" ở Mê hi cô và Thổ Nhĩ Kì, "tư nhân hoá" ở Bangladesh (Mai Ngọc Anh và cs., 2001).
Sở thủy lợi thành lập Ban quản lý công trình đầu mối và kênh chính (viết tắt Ban QLĐMKC) thực hiện nhiệm vụ quản lý, vận hành, tu sửa công trình đầu mối đến cống đầu kênh cấp I. Các chi cục thủy lợi ở địa hạt thành lập các Ban quản lý kênh nhánh (viết tắt Ban QLKN) làm nhiệm vụ quản lý
vận hành kênh cấp I và kênh cấp II, phân phối nước theo kế hoạch cho các Hội dùng nước (WUA). Từ kênh cấp 3 trở xuống giao cho người sử dụng nước (qua Hội dùng nước) trực tiếp quản lý, tu sửa công trình, phân phối nước đến hộ nông dân và thu thủy lợi phí (Mai Ngọc Anh và cs., 2001).
Ở Nhật Bản, các hệ thống tưới lớn cũng quản lý theo mô hình Nhà nước và cộng đồng cùng quản lý. Các hệ thống tưới liên huyện, liên tỉnh đều do Cơ quan nước Nhật Bản (Japnan Water Agency - JWA) quản lý các công trình đầu mối và kênh chính, phần công trình trên địa bàn huyện và xã do Hội cải tạo đất quản lý (LID) (Mai Ngọc Anh và cs., 2001).
Mô hình này tương tự như ở Việt Nam, chỉ khác là ở Việt Nam chưa có khung pháp lý rõ ràng để tổ chức WUA hoạt động (Mai Ngọc Anh và cs., 2001).
2.2.1.3. Mô hình Hội tưới quản lý
Mô hình Hiệp hội tưới quản lý đã được một số nước áp dụng từ nhiều thập kỷ qua như Đài Loan (Irrigation Association), Philippines (National Irrigation Association), Nepal (FMIS)... Hội tưới là một tổ chức phi chính phủ, do những người hưởng lợi thành lập để quản lý vận hành công trình phục vụ cho chính họ. Kinh phí hoạt động của Hội tưới do người hưởng lợi đóng gố (thủy lợi phí) và một phần do Chính phủ trợ cấp. Mô hình này hiện đang vận hành rất tốt tại Đài Loan (Mai Ngọc Anh và cs., 2001).
Hiện nay Đài Loan có 17 Hội tưới với 1.421.897 thành viên, trong đó 15 Hội tưới tổ chức thành một Hiệp hội (Joint Irrigation Association). Mặc dù mô hình này khá thành công ở Đài Loan, Mỹ..., nhưng ở một số quốc gia Hiệp hội hoạt không hiệu quả (Mai Ngọc Anh và cs., 2001).
Sơ đồ 2.2. Sơ đồ tổ chức của Hội tưới Đài Loan
Nguồn: Mai Ngọc Anh và cs. (2001) Chủ tịch Hội (Chairman) Tổng Giám đốc (General Manager) Các phòng quản lý (Management Division) Bộ phận giám sát (Supervision Section) Bộ phận quản lý tưới (Irrigation Section) Trạm vận hành (Operation Station) Tổ quản lý tưới (Irrigation Group) Tổ trưởng (Team Leader) Nhóm quản lý tưới (Team) Tổ trưởng (Team Leader) Hệ nông dân (Mermbers) Bầu cử (Election) Bầu cử (Election)
2.2.2. Kinh nghiệm quản lý công trình thủy lợi ở một số địa phương trong nước
2.2.2.1. Kinh nghiệm của tỉnh Thái Bình
Thái Bình là tỉnh đầu tiên thực hiện phân cấp quản lý trong hoạt động khai thác công trình thủy lợi. Ở đây, hệ thống thủy lợi đã được đã quy hoạch cơ bản hoàn chỉnh từ năm 1975. Từ đó cho đến trước 2006, mỗi huyện thị có 1 xí nghiệp khai thác công trình thủy lợi (8 huyện thị có 8 xí nghiệp), toàn Tỉnh có 2 Công ty khai thác công trình thủy lợi là Công ty Khai thác thủy lợi Bắc Thái Bình và Công ty Khai thác thủy lợi Nam Thái Bình. Từ 2006, 8 xí nghiệp chuyển thành các đơn vị trực thuộc của 2 Công ty nói trên (Nguyễn Bá Tuyn, 1998).
Việc phân cấp quản lý công trình thủy lợi được tiến hành thí điểm đầu tiên ở huyện Thái Thụy (trước khi có Thông tư số 65/2009/TT-BNNPTNT). Trong thời gian từ 1994 đến 2002, huyện đã tiến hành bàn giao 37 trạm bơm quy mô 1 thôn, 1 xã (công trình nhỏ) do Xí nghiệp khai thác thủy lợi Huyện quản lý cho 31 HTX dịch vụ nông nghiệp quản lý, sau khi đã tu bổ, sửa chữa hoặc cải tạo nâng cấp. Xí nghiệp thủy nông chỉ giữ lại 3 trạm bơm quy mô lớn phục vụ liên huyện, liên xã. Trong 3 năm đầu sau khi bàn giao, xí nghiệp thủy nông cử công nhân xuống giúp HTX vận hành (xí nghiệp vẫn trả lương), đồng thời hỗ trợ HTX đào tạo đội ngũ công nhân vận hành trạm bơm để thay thế. Hàng năm, doanh nghiệp thủy nông trích lại 10-15% thủy lợi phí góp với địa phương để cải tạo nâng cấp công trình (Nguyễn Bá Tuyn, 1998).
Kết quả cho thấy: nhờ việc phân cấp mà HTX chủ động hơn trong việc điều tiết nước, việc bảo vệ công trình cũng không còn phức tạp như trước đó vì do an ninh địa phương đảm nhận; đặc biệt lượng điện cho tưới tiêu nước của các trạm bơm giảm 20-30%; người dân địa phương hưởng lợi từ công trình có trách nhiệm cao hơn trong việc bảo vệ, tu bổ, sửa chữa công trình.
2.2.2.2. Kinh nghiệm của tỉnh Bắc Ninh
Khu tưới Gia Bình thuộc hệ thống thủy nông Bắc Hưng Hải, được xây dựng từ 50 năm trước nên hiện bộc lộ nhiều tồn tại, đặc biệt là hệ thống TLNĐ. Để giúp khắc phục những tồn tại trên, cơ quan Phát triển Pháp (AFD) đã trợ giúp Chính phủ Việt Nam thực hiện chương trình “Hỗ trợ thể chế cho nâng cao hiệu quả tưới tại một khu vực thí điểm Gia Bình” nhằm: Cải thiện công tác quản lý TLNĐ thông qua việc thành lập hoặc củng cố và nâng cao năng lực cho các HTXNN và Cải thiện quy trình ra quyết định để quản lý hiệu quả nguồn kinh phí
đầu tư tại khu tưới Gia Bình. Phương pháp “Dưới lên - Trên xuống” đã được áp dụng trong tất cả các bước của quy trình ra quyết định của chương trình. Ban phát triển thủy lợi địa phương, gồm 2 cấp xã và huyện, được thành lập nhằm: Tham mưu cho chính quyền trong xây dựng và thực hiện kế hoạch sản xuất; kế hoạch phát triển và quản lý khai thác hệ thống công trình thủy lợi trên địa bàn phù hợp với thực tiễn; Tuyên truyền, vận động nhân dân tham gia thực hiện kế hoạch sản xuất và phát triển thủy lợi; Quản lý quỹ đầu tư phát triển TLNĐ trên địa bàn thông qua việc lựa chọn các công trình cần đầu tư xây dựng cũng như ưu tiên củng cố tổ chức quản lý trên địa. Sau khi các HTXNN họp dân để đề xuất các công trình cần đầu tư, Ban phát triển thủy lợi các xã đã tiến hành họp để rà soát, đánh giá từ hơn 300 công trình để chọn ra 155 công trình với tổng kinh phí khoảng 80 tỷ đồng (cao gấp 1,6 lần kinh phí hiện có) để đề xuất lên cấp huyện. Sau khi tiếp nhận đề xuất, Ban huyện tổ chức họp và dựa trên nguồn kinh phí hiện có, hiệu quả đầu tư đã thống nhất sơ bộ lựa chọn 90 công trình có khả năng phát huy hiệu quả đầu tư cao nhất (giảm khoảng 42%) (Nguyễn Bá Tuyn, 1998).
2.2.2.3. Kinh nghiệm của tỉnh Quảng Ngãi
Trạm quản lý thủy nông số 2 nhờ làm tốt công tác quản lý khai thác có hiệu quả các công trình thủy lợi nên không những đảm bảo cung cấp nước phục vụ sản xuất, làm tăng năng suất, sản lượng cây trồng góp phần đáng kể trong việc thực hiện chuyển dịch mùa vụ và cơ cấu cây trồng mà còn đảm bảo nguồn lực tài chính để duy tu bảo dưỡng và nâng cấp các công trình thủy nông trên địa bàn (Nguyễn Bá Tuyn, 1998).
Trạm quản lý thủy nông số 2 là đơn vị trực thuộc Công ty khai thác công trình thủy lợi Quảng Ngãi, có nhiệm vụ quản lý và khai thác nguồn nước phục vụ sản xuất và thu thủy lợi phí trên 43 tuyến kênh cấp I, cấp II với tổng chiều dài hơn 185 km phục vụ nước tưới cho gần 10 nghìn ha đất canh tác mỗi năm. Mặc dù hầu hết hệ thống kênh mương trên địa bàn do trạm quản lý đã qua sử dụng nhiều năm và có phần xuống cấp, thế nhưng nhờ áp dụng giải pháp “ba bám”, bám dân, bám đất, bám công trình nên nhiều năm qua khả năng cung cấp nước tưới của hệ thống công trình thủy nông do trạm quản lý và khai thác không ngừng mở rộng, đảm bảo cung cấp kịp thời và ổn định nguồn nước cho sản xuất, tình trạng nợ thủy lợi phí cũng giảm. Để đạt được kết quả này, hàng năm trên cơ sở chỉ tiêu kế hoạch công ty giao, trạm thủy nông số 2 của huyện lập kế hoạch chi tiết giao khoán cho từng cụm sản xuất. Trong đó, các chỉ tiêu khoán cơ bản
là: khoán diện tích tưới, khoán thu thủy lợi phí, khoán quản lý kênh và bảo vệ công trình thủy lợi được đưa ra thảo luận công khai và có quy chế trách nhiệm cụ thể cho từng thành viên trong đơn vị. Cơ chế khoán quỹ lương theo từng cụm sản xuất cũng được thực hiện theo phương châm “Máy có tên, kênh có chủ, thu có phần”, vừa khắc phục được tình trạng né tránh, đùn đẩy trong cán bộ công nhân viên, đồng thời nâng cao ý thức trách nhiệm của cán bộ quản lý cũng như đối với từng công nhân viên chức và lao động, kích thích được yếu tố tích cực trong lao động sản xuất (Nguyễn Bá Tuyn, 1998).
2.2.3. Bài học kinh nghiệm rút ra cho tỉnh Phú Thọ
- Không có một mô hình mẫu nào có thể áp dụng được cho tất cả hệ thống thủy lợi, mà phải căn cứ vào quy mô, đặc điểm hoạt động, điều kiện kỹ thuật, trình độ phát triển khoa học công nghệ và các đặc điểm về văn hoá xã hội, phong tục tập quán, trình độ dân trí của từng khu vực cũng như điều kiện phát triển kinh tế xã hội của từng địa phương, từng khu vực và của từng Quốc gia để xây dựng cho phù hợp.
- Cũng không có một mô hình tổ chức nào tồn tại vĩnh viễn mà phải thường xuyên đổi mới và hoàn thiện cho thích nghi với từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội (Hàn Quốc đã 5 lần thay đổi; Đài Loan 4 lần thay đổi...).
- Không nên coi nhẹ vai trò của người hưởng lợi trong quản lý các hệ thống thủy lợi. Nếu chỉ để các tổ chức Nhà nước quản lý thì hiệu quả sẽ không cao và thường và gánh nặng cho ngân sách Nhà nước trong việc cấp kinh phí hoạt động hàng năm.
- Mô hình tổ chức quản lý nhất thiết phải tuân thủ tính hệ thống. Mô hình tổ chức và thể chế quản lý phải đồng bộ là 2 mặt của một vấn đề. Không ốc một tổ chức nào hoạt động tốt mà thiếu một trong 2 nội dung đó.
- Hệ thống thủy lợi thuộc công trình cơ sở hạ tầng, công tác quản lý không thể thiếu vai trò hỗ trợ của Nhà nước.
- Các tổ chức quản lý thuỷ lợi được hình thành chủ yếu theo khuôn mẫu thống nhất nên chưa phản ánh hết tính đặc thù của nông thôn Việt Nam với các đặc trưng khác nhau về sản xuất, văn hóa và lối sống của từng vùng miền. Chưa phát huy được vai trò chủ thể của người dân, tổ chức quản lý thủy lợi cơ sở nên chưa làm tốt vai trò “cầu nối” giữa Nhà nước với nhân dân, giữa doanh nghiệp và
người sử dụng nước, chưa khơi dậy được sức mạnh toàn dân tham gia xây dựng và quản lý khai thác công trình thủy lợi.
- Công tác đào tạo đội ngũ tham gia quản lý, vận hành chưa được quan tâm đúng mức.
- Kinh phí đầu tư cho công tác quản lý công trình thủy lợi còn thấp, dàn trải nên chưa phát huy được hiệu quả đầu tư.
- Công tác tuyên truyền pháp luật về thuỷ lợi chưa được đầy đủ, toàn diện. Có nơi công tác này mang nặng tính hình thức, chưa thực sự đi vào cuộc sống, dẫn đến tình trạng cán bộ làm công tác thuỷ lợi và người dân chưa nắm rõ các quy định pháp luật về thuỷ lợi.
- Chưa có sự tiếp thu, học hỏi kinh nghiệm của một số nước phát triển trên thế giới về quản lý công trình thủy lợi.
- Công tác quy hoạch hệ thống công trình thủy lợi còn chưa có sự đổi mới, khoa học
- Công tác thanh tra, kiểm tra đối với chất lượng công trình thủy lợi và các vi phạm pháp luật về thủy lợi vẫn chưa được quan tâm dẫn đến chất lượng công trình bị ảnh hưởng, hiệu quả thấp.
- Cần thực hiện thành công việc xã hội hóa quản lý công trình thủy lợi. - Xây dựng và hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật về thủy lợi.
2.2.4. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan