Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.2.2.Các chính sách xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.2.Các chính sách xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam
2.2.2.1. Những chính sách xoá đói giảm nghèo đang thực thi tại Việt Nam
Ở Việt Nam có rất nhiều chính sách xoá đói giảm nghèo, đa số các chính sách nằm trong các chương trình giảm nghèo. Hiện nay được coi là cốt lõi của công cuộc xóa đói giảm nghèo là các chương trình 135 (Chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số và miền núi); Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo (Nghị quyết 30a); Chương trình mục tiêu quôc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016- 2020.
a. Chương trình 135
Chương trình 135: Chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu số và miền núi. Đối tượng thụ hưởng là các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an toàn khu, các thôn, bản đặc biệt khó khăn trên địa bàn vùng dân tộc và miền núi.
Giai đoạn I (1998-2005) * Mục tiêu tổng quát:
Nâng cao nhanh đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã đặc biệt khó khăn miền núi và vùng sâu, vùng xa; tạo điều kiện để đưa nông thôn các vùng này thoát khỏi tình trạng nghèo nàn, lạc hậu, chậm phát triển, hoà nhập vào sự phát triển chung của cả nước; góp phần bảo đảm trật tự an toàn xã hội, an ninh quốc phòng.
* Mục tiêu cụ thể:
Giai đoạn từ năm 1998 đến 2000:
- Về cơ bản không còn các hộ đói kinh niên, mỗi năm giảm được 4-5% hộ nghèo.
- Bước đầu cung cấp cho đồng bào có nước sinh hoạt, thu hút phần lớn trẻ em trong độ tuổi đến trường; kiểm soát được một số loại dịch bệnh hiểm nghèo; có đường giao thông dân sinh kinh tế đến các trung tâm cụm xã; phần lớn đồng bào được hưởng thụ văn hoá, thông tin.
Giai đoạn từ năm 2000 đến 2005:
- Giảm tỷ lệ hộ nghèo ở các xã đặc biệt khó khăn xuống còn 25% vào năm 2005.
- Bảo đảm cung cấp cho đồng bào có đủ nước sinh hoạt; thu hút trên 70% trẻ em trong độ tuổi đến trường; đại bộ phận đồng bào được bồi dưỡng, tiếp thu kinh nghiệm sản xuất, kiến thức khoa học, văn hóa, xã hội, chủ động vận dụng vào sản xuất và đời sống; kiểm soát được phần lớn các dịch bệnh xã hội hiểm nghèo; có đường giao thông cho xe cơ giới và đường dân sinh kinh tế đến các trung tâm cụm xã; thúc đẩy phát triển thị trường nông thôn.
Giai đoạn II (2006-2010)
Chính phủ Việt Nam đã xác định có 1.799 xã và 3.149 thôn, buôn, làng, bản, xóm ấp đặc biệt khó khăn thuộc các xã khu vực II thuộc 45 tỉnh, thành được đưa vào phạm vi của Chương trình 135.
*Mục tiêu tổng quát
Tạo chuyển biến nhanh về sản xuất
Thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường.
Cải thiện nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của người dân.
Giảm khoảng cách phát triển giữa các dân tộc và giữa các vùng trong nước. Đến năm 2010: Trên địa bàn không có hộ đói, giảm hộ nghèo xuống còn dưới 30%.
Giai đoạn III (2012-2015)
Phấn đấu Tỷ lệ hộ nghèo giảm 4%/năm
Đến năm 2015, thu nhập bình quân đầu người đạt 50% mức bình quân chung khu vực nông thôn của cả nước; 85% số thôn có đường cho xe cơ giới, trong đó có 35% số xã và 50% thôn có đường giao thông đạt chuẩn; 95% trung tâm xã, trên 60% thôn có điện; Các công trình thủy lợi nhỏ được đầu tư đáp ứng 50% nhu cầu tưới tiêu cho diện tích cây hàng năm; Trên 50% trạm y tế xã được chuẩn hóa; Các công trình hạ tầng giáo dục, văn hóa... được quan tâm đầu tư để đạt các mục tiêu của Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững.
b. Chương trình mục tiêu Quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2012- 2015 và giai đoạn 2016 đến 2020
Mục tiêu chung của chương trình QGGN là: Cải thiện và từng bước nâng cao điều kiện sống của người nghèo, ưu tiên người nghèo là đồng bào dân tộc thiểu số, người nghèo thuộc huyện nghèo, xã biên giới, xã an toàn khu, xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn, vùng bãi ngang ven biển và hải đảo; tạo sự chuyển biến mạnh mẽ, toàn diện về công tác giảm nghèo ở các vùng nghèo; góp phần thu hẹp khoảng cách chênh lệch về mức sống giữa thành thị và nông thôn, giữa các vùng, các dân tộc và các nhóm dân cư.
Các dự án thành phần của Chương trình:
Dự án 1: Hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng các huyện nghèo, các xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển, hải đảo
Dự án 2: Hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng các xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an toàn khu, các thôn, bản đặc biệt khó khăn
Dự án 3: Nhân rộng mô hình giảm nghèo
Dự án 4: Hỗ trợ nâng cao năng lực giảm nghèo, truyền thông và giám sát đánh giá thực thi Chương trình
Tổng kinh phí cho Chương trình: 27.509 tỷ đồng, dự kiến huy động từ các nguồn:
+ Ngân sách trung ương: 20.509 tỷ đồng (trong đó 17.972 tỷ đồng vốn đầu tư phát triển và 2.537 tỷ đồng vốn sự nghiệp);
+ Ngân sách địa phương: 4.000 tỷ đồng;
+ Viện trợ nước ngoài và các nguồn vốn huy động hợp pháp khác: 3.000 tỷ đồng.
c. Chương trình 30a
Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo (Nghị Quyết 30a)
*Mục tiêu tổng quát
Tạo sự chuyển biến nhanh hơn về đời sống vật chất, tinh thần của người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số thuộc các huyện nghèo, bảo đảm đến năm 2020 ngang bằng các huyện khác trong khu vực. Hỗ trợ phát triển sản xuất nông, lâm nghiệp bền vững, theo hướng sản xuất hàng hoá, khai thác tốt các thế mạnh của địa phương. Xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội phù hợp với đặc điểm của từng huyện; chuyển đổi cơ cấu kinh tế và các hình thức tổ chức sản xuất có hiệu quả theo quy hoạch; xây dựng xã hội nông thôn ổn định, giàu bản sắc văn hoá dân tộc; dân trí được nâng cao, môi trường sinh thái được bảo vệ; bảo đảm vững chắc an ninh, quốc phòng.
*Mục tiêu cụ thể đến năm 2010
Giảm tỷ lệ hộ nghèo xuống dưới 40% (theo chuẩn nghèo quy định tại Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg ngày 8 tháng 7 năm 2005); cơ bản không còn hộ dân ở nhà tạm; cơ bản hoàn thành việc giao đất, giao rừng; trợ cấp lương thực cho người dân ở những nơi không có điều kiện tổ chức sản xuất, khu vực giáp biên giới để bảo đảm đời sống. Tạo sự chuyển biến bước đầu trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, kinh tế nông thôn và nâng cao đời sống nhân dân trên cơ sở đẩy mạnh phát triển nông nghiệp, bảo vệ và phát triển rừng, đẩy mạnh một bước xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội nông thôn; tăng cường nghiên cứu và
chuyển giao tiến bộ khoa học - kỹ thuật, tạo bước đột phá trong đào tạo nhân lực; triển khai một bước chương trình xây dựng nông thôn mới; tỷ lệ lao động nông thôn qua đào tạo, tập huấn, huấn luyện đạt trên 25%.
*Mục tiêu cụ thể đến năm 2015
Giảm tỷ lệ hộ nghèo xuống mức ngang bằng mức trung bình của tỉnh. Tăng cường năng lực cho người dân và cộng đồng để phát huy hiệu quả các công trình cơ sở hạ tầng thiết yếu được đầu tư, từng bước phát huy lợi thế về địa lý, khai thác hiệu quả tài nguyên thiên nhiên; bước đầu phát triển sản xuất theo hướng sản xuất hàng hóa quy mô nhỏ và vừa, người dân tiếp cận được các dịch vụ sản xuất và thị trường tiêu thụ sản phẩm một cách thuận lợi; lao động nông nghiệp còn dưới 60% lao động xã hội; tỷ lệ lao động nông thôn qua đào tạo, tập huấn, huấn luyện đạt trên 40%.
*Mục tiêu cụ thể đến năm 2020
Giảm tỷ lệ hộ nghèo xuống mức ngang bằng mức trung bình của khu vực.Giải quyết cơ bản vấn đề sản xuất, việc làm, thu nhập để nâng cao đời sống của dân cư ở các huyện nghèo gấp 5 - 6 lần so với hiện nay. Lao động nông nghiệp còn khoảng 50% lao động xã hội, tỷ lệ lao động nông thôn qua đào tạo, tập huấn, huấn luyện đạt trên 50%; số xã đạt tiêu chuẩn nông thôn mới khoảng 50%. Phát triển đồng bộ kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội nông thôn, trước hết là hệ thống thuỷ lợi bảo đảm tưới tiêu chủ động cho toàn bộ diện tích đất lúa có thể trồng 2 vụ, mở rộng diện tích tưới cho rau màu, cây công nghiệp; bảo đảm giao thông thông suốt 4 mùa tới hầu hết các xã và cơ bản có đường ô tô tới các thôn, bản đã được quy hoạch; cung cấp điện sinh hoạt cho hầu hết dân cư; bảo đảm cơ bản điều kiện học tập, chữa bệnh, sinh hoạt văn hoá, tinh thần, giữ gìn bản sắc văn hoá dân tộc.
* Chính sách hỗ trợ giảm nghèo
Hỗ trợ sản xuất, tạo việc làm, tăng thu nhập Chính sách hỗ trợ sản xuất
Chính sách giáo dục, đào tạo, dạy nghề, nâng cao dân trí Chính sách cán bộ đối với các huyện nghèo
Chính sách, cơ chế đầu tư cơ sở hạ tầng ở cả thôn, bản, xã và huyện
Việc phân bổ vốn thực hiện theo nhu cầu thực tế và kế hoạch tiến độ, thực hiện nêu trong Đề án huyện nghèo đã được phê duyệt.
2.2.2.2. Tình hình thực thi các chính sách xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam
Ở Việt Nam đói nghèo vẫn đang là vấn đề kinh tế- xã hội bức xúc. Xóa đói giảm nghèo toàn diện, bền vững luôn luôn được Đảng, Nhà nước ta hết sức quan tâm và xác định là mục tiêu xuyên suốt trong quá trình phát triển kinh tế- xã hội và là một nhiệm vụ quan trọng góp phần phát triển đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Trong hơn 30 năm đổi mới, nhờ thực thi cơ chế, chính sách phù hợp với thực tiễn nước ta, công cuộc xóa đói giảm nghèo đã đạt được những thành tựu đáng kể, có ý nghĩa to lớn cả về kinh tế, chính trị, xã hội và an ninh quốc phòng, phát huy bản chất tốt đẹp của dân tộc và góp phần quan trọng váo sự nghiệp phát triển đất nước bền vững.
Các chính sách xóa đói giảm nghèo được nêu trong các chương trình ở phần trên đã và đang được thực thi tại các địa phương khó khăn trên cả nước và đã đạt được những kết quả nhất định. Bên cạnh đó vẫn còn gặp các khó khăn trong quá trình thực thi.
a. Chương trình 135
Chương trình 135 được thực thi tại 31 tỉnh, 91 huyện, 1000 xã, 422.802 hộ, 2.573.845 khẩu.
Trong chương trình này nguồn vốn được huy động từ: Vốn ngân sách Nhà nước (kể cả vốn của các chính phủ và các tổ chức quốc tế tài trợ). Vốn vay tín dụng. Vốn huy động từ các tổ chức và các cộng đồng dân cư…
Kết quả của chương trình 135
Căn cứ ngân sách Trung ương giao hàng năm, các địa phương đã thực thi phân bổ vốn đúng định mức, đối tượng, nội dung của Chương trình. Tính đến hết 31/12/2009, giá trị khối lượng hoàn thành bình quân/năm đạt 82,48% kinh phí được giao, riêng dự án cơ sở hạ tầng đạt trên 97%. Giải ngân vốn sau 4 năm thực thi Chương trình là 7.982,52/10.204 tỷ đồng, đạt 78,23% kế hoạch vốn giao.
Bảng 2.1. Kết quả thực thi chương trình 135 ở Việt Nam Ngân sách Năm 2006 Năm 2007 Năm 2008 Năm 2009 Cộng 1. Tổng ngân sách phân bổ (tỷ đồng) 1.672,99 1.509,36 3.867,33 3.279,56 10.329,24 - Đã giao: 1.672,99 1.509,36 3.867,33 3.154,61 10.204,28 - Dự phòng: 124,95 124,95
2. Giá trị thực thi khối lượng
hoàn thành (tỷ đồng) 952,99 1.794,55 2.482,04 2.956,90 8.186,48
3. Giá trị giải ngân (tỷ đồng) 952,99 1.794,55 2.482,04 2.752,94 7.982,52
4. Tỷ lệ giải ngân (%) 56,96 118,90 64,18 87,27 78,23
Nguồn: Báo cáo của Ủy ban dân tộc (2010) Nhìn chung, tỷ lệ giải ngân các nhiệm vụ Chương trình ở hầu hết các địa phương đều chậm so với kế hoạch, nguyên nhân do:
Năm 2006: Tỷ lệ giải ngân chỉ đạt 56.96% do: Ngân sách Trung ương phân bổ vốn chậm (đầu năm chỉ phân bổ kinh phí cho DA CSHT và đào tạo; Dự án Hỗ trợ PTSX đến tháng 12/2006 các địa phương mới được phân bổ vốn). Do vậy các địa phương không kịp triển khai thực thi phải chuyển vốn sang năm 2007. Ngoài ra, các văn bản hướng dẫn thực thi Chương trình chậm được ban hành (Thông tư 676 đến tháng 8/2006 mới được ban hành), nên các địa phương lúng túng, không có căn cứ triển khai thực thi.
Năm 2008: Sau khi triển khai thực thi, một số nội dung trong các văn bản hướng dẫn và quy định của Trung ương chưa phù hợp với điều kiện thực tế, gây khó khăn cho các địa phương tổ chức triển khai thực thi. Cụ thể: cơ cấu vốn tại quyết định 1445 của Thủ tướng Chính phủ quy định vốn đầu tư phát triển và vốn sự nghiệp không phù hợp. Văn bản hướng dẫn dự án hỗ trợ PTSX của Bộ NN- PTNT (thông tư 01 và thông tư 79) hướng dẫn chưa cụ thể, rõ ràng, một số quy định khó thực thi (ví dụ như đơn vị tư vấn phải có tư cách pháp nhân; phê duyệt dự án do Sở NN-PTNT thực thi nên không kịp thời…). Cụ thể, thực thi các dự án thành phần như sau:
* Dự án Hỗ trợ phát triển sản xuất
Theo kế hoạch 5 năm (2006 – 2010), dự án hỗ trợ sản xuất cho 1,6 triệu hộ nông dân (trong đó hộ nghèo 1,3 triệu hộ) và xây dựng trên 4.500 mô hình sản
xuất, nhu cầu vốn khoảng 4.080 tỷ đồng. Kết quả từ 2006 - 2010, đã bố trí được 2.301,3 triệu đồng, đạt 56,4% nhu cầu kế hoạch, trong đó Ngân sách Trung ương 1.946,86 tỷ đồng (bằng 87,4% văn kiện), ngân sách địa phương 355 tỷ đồng. Từ năm 2006 - 2009, ngân sách Trung ương bố trí 1.280,71 tỷ đồng, hỗ trợ cho 1.534.281 hộ đạt 96% kế hoạch, với 4.088 tấn giống mới cây lương thực, 493 triệu cây công nghiệp, cây đặc sản và cây lâm nghiệp, 119.437 con gia súc, 113.699 tấn phân bón hóa học, 4.125 mô hình phát triển nông - lâm - ngư nghiệp, 42.632 máy móc phục vụ sản xuất, chế biến sản phẩm, 264.519 lượt người được tập huấn.
Quá trình thực thi Dự án đã được lồng ghép một số chương trình, chính sách khác trên địa bàn (như: chương trình khuyến nông, khuyến lâm trồng rừng, khoanh nuôi bảo vệ rừng, vốn vay...) đến nay có 100% xã, thôn bản thuộc diện hỗ trợ của Chương trình 135 được tiếp cận với giống cây trồng vật nuôi mới, trên 50% hộ nghèo được bồi dưỡng, tập huấn kiến thức, kinh nghiệm sản xuất. Sau hỗ trợ, nhận thức và tập quán sản xuất của đồng bào có nhiều chuyển biến rõ nét, nhiều nơi từ chỗ sản xuất mang tính tự cung, tự cấp đã chuyển sang sản xuất hàng hóa, nhiều mô hình sản xuất có hiệu quả được nhân rộng, kỹ năng và tập quán sản xuất mới với những giống cây trồng vật nuôi năng xuất cao, chất lượng tốt đang từng bước thay thế tập quán sản xuất lạc hậu của đồng bào; nhiều dịch vụ xã hội (thông tin, tín dụng, thị trường,...) đã đến được với người dân. Tuy nhiên, do số lượt hộ nông dân nghèo cần hỗ trợ khá lớn, nguồn vốn có hạn, đồng thời các địa phương chưa chỉ đạo, lồng ghép tốt các nguồn lực khác (như vốn vay tín dụng ưu đãi, vốn theo QĐ 32...) nên chưa tập trung nguồn lực đủ lớn để đầu tư, phát triển sản xuất đảm bảo tính bền vững.
Tỷ lệ giải ngân của hợp phần Hỗ trợ phát triển sản xuất trong 4 năm là 1.027,89/1.280,71 tỷ đồng, đạt 80,25% vốn giao. Nguyên nhân giải ngân chậm
Việc ban hành các văn bản hướng dẫn chậm, cơ cấu vốn còn bất hợp lý, không phù hợp thực tế. Cơ chế giải ngân vốn đầu tư phát triển rất không phù hợp với đối tượng nghèo như: phải có dự án được lập bởi cơ quan có tư cách pháp nhân, được phê duyệt của UBND huyện, thanh toán phải có hoá đơn đỏ.v.v. Bên cạnh đó nhiều tỉnh ít quan tâm chỉ đạo, giải quyết các vấn đề khó khăn, vướng mắc của Dự án Hỗ trợ phát triển sản xuất, thường chờ chỉ đạo của