Phần 2 NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
2.4. Đánh giá chung về công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bảntừ nguồn vốn
2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân
2.4.2.1. Hạn chế còn tồn tại
Bên cạnh những kết quả đạt được trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn vốn NSNN của huyện Minh hóa, tỉnh Quảng Bình vẫn còn một số hạn chế
nhất định như:
Thứ nhất, công tác lập kế hoạch trong đầu tư xây dựng còn chậm và thường phải điều chỉnh nhiều lần trong mỗi năm ngân sách: Hầu hết các dự án được đầu tư đều xuất phát từ nhu cầu thực tế và trên cơ sở quy hoạch đã được tỉnh phê duyệt, nhưng thực tế có trường hợp khơng có quy hoạch, hoặc quy hoạch chưa hợp lý phải điều chỉnh lại, duyệt lại hoặc trong quá trình lập dự án do khảo sát không kỹ, lựa
chọn địa điểm, lựa chọn cơng nghệ chưa thích hợp, đầu tư khơng đồng bộ giữa các hạng mục, chưa chú ý đến đầu tư cho vùng cung cấp nguyên liệu… Xác định quy
mơ cơng trình vượt q nhu cầu sử dụng, nguyên nhân này đều dẫn đến lãng phí,
thất thoát tiêu cực ở khâu này khá lớn. Mặt khác, những dự án chuyển tiếp được ưu
tiên hơn trong việc việc bố trí kế hoạch, những dự án xây dựng mới chỉ là những dự án có tính chất cấp bách, hiện tượng bố trí vốn bình qn theo xã, thị trấn dần dần được cải thiện. Tình trạng dự án phải điều chỉnh nội dung và tổng mức đầu tư có xu hướng giảm, việc điều chỉnh tổng mức đầu tư theo đúng quy định hiện hành. Tuy nhiên tình trạng đầu tư dàn trải cịn nhiều.
Thứ hai, cơng tác lựa chọn nhà thầu còn chưa khoa học và khách quan:
trong đấu thầu các chủ đầu tư chỉ muốn đấu thầu hạn chế, do vậy dẫn đến các nhà
thầu có sự dàn xếp, cho nên mức tiết kiệm qua đấu thầu cịn hạn chế. Có một số
cơng trình đã thi cơng xong, hoặc thi cơng dở dang mới làm kế hoạch chỉ định thầu
dẫn đến tình trạng sự việc đã rồi buộc các cơ quan chức năng và UBND tỉnh giải quyết. Vì vậy làm ảnh hưởng đến tiến độ lập dự án, phát sinh các chi phí tư vấn trong giai đoạn tổ chức triển khai.
Thứ ba, công tác thẩm định và phê duyệt dự án chưa có tính khả thi cao:
Việc cho phép lập và tiến hành thẩm định và phê duyệt các dự án đầu tư trên địa bàn không căn cứ vào kế hoạch tổng thể và phát triển các dự án, không cân đối được khả năng huy động vốn từ các kênh, chính vì việc duyệt dự án tràn lan dẫn đến
những dự án được duyệt hoặc đã được khởi cơng nhưng khơng có vốn thanh tốn. Những vấn đề này tạo nên bức xúc về tình trạng nợ đọng XDCB và nhiều dự án
nằm trong tình trạng “treo”;
Thứ tư, cơng tác thực hiện dự án, thi cơng xây dựng cịn bất cập
- Công tác chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị thực hiện đầu tư nhiều khi chưa đáp ứng tiến độ đề ra do đơn vị tư vấn nộp sản phẩm muộn. Tuy nhiên, nhiều hợp đồng tư
vấn do không ghi rõ thời hạn bàn giao sản phẩm nên khơng có cơ sở phạt vi phạm hợp đồng. Nhiều nhà thầu, đơn vị tư vấn thiết kế, đơn vị giám sát do thời gian thực hiện dự án kéo dài đã có thay đổi nhân sự dẫn đến cơng tác hồn thiện hồ sơ đến
nay gặp nhiều khó khăn phức tạp.
- Công tác lập hồ sơ thầu xây lắp nhiều khi do không kiểm tra kỹ hồ sơ do đơn vị tư vấn lập nên còn xảy ra hiện tượng bỏ sót hạng mục đầu tư. Điều này dẫn đến việc phải bổ sung hạng mục đầu tư, bổ sung dự toán đầu tư gây mất thời gian.
Mặt khác, công tác đấu thầu trong xây dựng mới chỉ là hợp thức hóa thủ tục, rất ít dự án được thực hiện lành mạnh, đấu thầu chỉ là hợp thức hóa Luật và Nghị định về
đấu thầu xây dựng. Chứng minh rõ nhất cho quan điểm này là việc đơn vị thi công nào, nếu khai thác được nguồn vốn cho dự án, thì đơn vị thi cơng đó sẽ trúng thầu
dự án trong tương lai. Do đó, tính cạnh tranh chưa cao giữa các nhà thầu.
- Cán bộ kỹ thuật của Chủ đầu tư còn chưa quyết liệt trong việc xử lý đối với
nhà thầu thi công về tiến độ xây dựng, dẫn tới rất nhiều dự án hoàn thành chậm tiến độ do thi cơng chậm phải trình phê duyệt điều chỉnh lại thời gian thi công và gia hạn
hợp đồng xây lắp.
- Cơng tác giải phóng mặt bằng còn chậm: Đây là cơng tác cịn rất nhiều tồn tại gây ảnh hưởng đến việc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, giải
phóng mặt bằng là cơng việc khơng chỉ Ban QLDA đầu tư XDCB huyện và các cơ
quan ban ngành thực hiện mà cịn phải có sự phối hợp của nhân dân, nên công tác này thường bị yếu tố khách quan chi phối. Chẳng hạn, trong q trình điều tra người dân khơng tích cực kê khai hoa màu, tài sản sẽ khiến cho công tác lên phương án
chậm tiến độ. Cơng tác GPMB cịn nhiều vướng mắc do người dân kiến nghị về giá bồi thường về đất, các khoản hỗ trợ ổn định đời sống, giá bồi thường hoa màu, tái
định cư. Do đó một số cơng trình chậm được GPMB hoặc điều tra lên phương án đền bù cịn khó khăn, chậm được thực hiện. Văn bản hướng dẫn lập dự tốn chi phí
phục vụ cơng tác GPMB chưa rõ ràng. Hay, trong quá trình trả tiền bồi thường GPMB, do người dân còn thắc mắc về đơn giá, chính sách khơng nhận tiền bồi thường để bàn giao mặt bằng dẫn tới vốn GPMB khơng giải ngân được. Cụ thể, có
nhiều dự án Ban quản lý đã cấp phát bằng tiền mặt từ ngân sách về chi trả các hộ
dân, song do các hộ dân không nhận tiền nên số tiền đó lại tạm gửi vào tài khoản
tiền gửi của Ban mở tại Kho bạc nhà nước huyện Minh Hóa. Điều này dẫn tới vốn
đầu tư cho cơng tác GPMB khơng được thực hiện có hiệu quả bởi vốn GPMB bị ứ đọng và mặt bằng vẫn không bàn giao được cho đơn vị thi cơng, thậm chí cơng trình khơng thực hiện xong khâu GPMB để quyết toán . Một vấn đề nữa là trong quy định về quy trình GPMB, việc niêm yết quyết định thu hồi đất tới địa phương bị
mất đất là rất dài (03 tháng) nên gây ảnh hưởng đến tiến độ công tác GPMB.
Tất cả những tồn tại trên thuộc về công tác xây dựng đều ảnh hưởng đến việc quản lý vốn đầu tư XDCB của huyện Minh Hóa. Cụ thể, nó làm cho việc giải ngân bị ảnh hưởng do chậm tiến độ, vốn thanh toán chưa sát khối lượng thực tế thực hiện.
Thứ năm, công tác kiểm tra, giám sát trong đầu tư XDCB còn nhiều bất cập:
do có nhiều cơ quan như: Thanh tra Nhà nước, Kiểm toán Nhà nước, Kho bạc Nhà
nước, giám sát về đầu tư nằm ở cơ quan Kế hoạch và Đầu tư, Thanh tra ngành Tài chính, Thanh tra chuyên ngành, hệ thống giám sát của các Công ty tư vấn, giám sát
của Ngành Công an, giám sát cộng đồng dẫn đến sự chồng chéo và không thực sự
hiệu quả.
2.4.2.2. Nguyên nhân tồn tại hạn chế
Thứ nhất, khâu chuẩn bị đầu tư còn hạn chế, cụ thể:
Khi có chủ trương đầu tư, các phòng ban tiến hành thủ tục khảo sát, lập dự
án, thẩm định phê duyệt dự án... Các bước này mất quá nhiều thời gian làm cho việc
ra quyết định phê duyệt dự án chậm, không đảm bảo thời gian yêu cầu để có thể ghi vốn danh mục kế hoạch của năm. Do vậy, nhiều cơng trình dân sinh bức xúc, buộc phải đầu tư trong năm tiếp theo. Mặc dù khơng hồn chỉnh về thủ tục để bố trí vốn
nhưng Hội đồng nhân dân vẫn phải thông qua để tổng hợp vào kế hoạch thực hiện. Ngoài ra, một số dự án chưa được phê duyệt báo cáo kinh tế kỹ thuật hay chưa có quyết định phê duyệt dự án đầu tư cũng vẫn được bố trí kế hoạch vốn thực hiện dự
án ngay đầu năm. Ví dụ đầu năm 2016, một số dự án chưa được phê duyệt dự án nhưng đã được bố trí kế hoạch vốn như: Cải tạo, nâng cấp đường trục xã Tân Hóa,
Cải tạo sửa chữa UBND xã Hóa Phúc, .. Tuy nhiên, đến cuối năm phải điều chỉnh
giảm toàn bộ kế hoạch đã bố trí do chưa hồn chỉnh thủ tục. Dẫn đến một số dự án vi phạm điều kiện về thời gian bố trí kế hoạch: dự án nhóm C là khơng q 3 năm, nhóm B khơng q 5 năm (trước đây, theo quy định tại Nghị định 16/2005/NĐ-CP ngày 17/02/2005 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình, người
quyết định đầu tư có trách nhiệm bố trí đủ vốn theo tiến độ thực hiện dự án, nhưng
khơng q 2 năm đối với dự án nhóm C, 4 năm đối với dự án nhóm B).
Việc bổ sung, điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư thường thực hiện nhiều lần
trong năm. Đầu năm kế hoạch, huyện thường phân bổ vốn hết nguồn tỉnh Quảng Bình giao. Trong năm kế hoạch, một số dự án có nhu cầu bổ sung kế hoạch đã được
bố sung kịp thời nguồn kết dư ngân sách. Tuy nhiên, đến cuối năm một số dự án được bố trí kế hoạch đầu năm khơng có khả năng thực hiện hoặc khối lượng thực
hiện thực tế nhỏ hơn kế hoạch đã bố trí nên phải thực hiện điểu chỉnh giảm kế
hoạch làm giảm tổng kế hoạch vốn đầu tư cuối năm lại nhỏ hơn so với tổng kế
hoạch vốn các đợt bổ sung, điều chỉnh trong năm.
Và ngược lại, do khâu khảo sát và lập dự án không tốt nên nhiều dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn huyện thường xảy ra tình trạng khi quyết tốn vốn thì lớn hơn rất nhiều so với tổng mức đầu tư lập và bố trí ban đầu. Một số cơng trình Cải
tạo thì đó là do cơng tác khảo sát khơng kỹ nên chưa phát hiện được tồn bộ những
cơng việc cần tiến hành đầu tư , và khảo sát thường tiến hành trước đó một khoảng
thời gian khá dài. Khi làm xong thủ tục chuẩn bị đầu tư và bố trí vốn thực hiện dự
án thì có nhiều hạng mục mới phát sinh cần phải đầu tư. Do vậy tổng mức đầu tư thường tăng, nhiều khi vượt dự phịng phí làm tổng mức đầu tư khi thực hiện dự án vượt quá bố trí vốn đầu năm. Đối với những cơng trình khởi cơng xây mới cũng
vậy, ngồi ra yếu tố trượt giá và điều chỉnh mức lương tối thiểu vùng nên buộc phải
điều chỉnh lại dự án. Theo đó, tổng mức đầu tư của nhiều dự án tăng đáng kể (Có
nhiều dự án tổng mức đầu tư tăng 30%-50%). Việc bố trí vốn điều chỉnh giữa năm
gặp nhiều khó khăn, và phải cơ cấu lại đối với nhiều cơng trình, hạng mục cơng
trình. Hiện tại, nguồn kết dư của UBND huyện Minh Hóa cịn đủ để đáp ứng được
những thay đổi và những phát sinh về đầu tư. Nhưng thời gian tới đây, tình trạng thu ngân sách của huyện ngày càng giảm, vốn phân cấp của Tỉnh về cho Huyện
cũng hạn chế dần, thêm vào đó nguồn kết dư cũng cạn dần thì việc bố trí hay điều
chỉnh như vậy sẽ rất khó khăn. Nhiều cơng trình có thể dẫn đến tình trạng nợ đọng
cơ bản. Tình trạng này đã diễn ra ở nhiều huyện khác như huyện Quảng Ninh, Đồng
Hới... rất nhiều cơng trình có tổng mức đầu tư rất lớn, thi cơng xong chi phí thực hiện dự án vượt tổng mức đầu tư, việc bố trí vốn theo kế hoạch là chưa đủ, ngân
sách huyện chưa chủ động được nên dẫn đến tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản.
Nếu thời gian tới UBND huyện Minh Hóa khơng tiến hành hoạt động lập kế hoạch
chuyên nghiệp và nghiêm túc thì khả năng nợ đọng về đầu tư XDCB là hồn tồn có thể xảy ra.
Đồng thời, trong 2 năm gần đây, Công tác kế hoạch vốn đầu tư xây dựng đối
với các quận, huyện của tỉnh Quảng Bình được kiểm sốt chặt chẽ hơn. Sau khi có kế hoạch vốn, phịng Tài chính kế hoạch phải nhập số liệu vào phần mềm quản lý
XDCB liên ngành, sau đó ng dự án sẽ được kiểm sốt qua hệ thống Tabmis. Đây là
một chương trình liên ngành giữa Kho bạc nhà nước và phịng tài chính các huyện huyện. Theo đó, ng dự án sẽ được mở một mã đầu tư riêng, gọi là mã đơn vị quan hệ ngân sách. Mã số này được Sở tài chính cấp sau khi kiểm sốt kỹ lưỡng về thủ
tục chuẩn bị đầu tư, nguồn vốn bố trí trong kế hoạch và thời gian phê duyệt dự án.
Chính vì thế khâu lập dự án càng phải được chú trọng, nghiêm túc và chuyên
nghiệp. Tình trạng đánh trống ghi tên các dự án đầu tư vào danh mục dự án đầu tư
XDCB vào kế hoạch năm sẽ khơng cịn nữa. Tuy nhiên hiện nay phần mềm liên ngành mới triển khai đến cấp huyện chưa triển khai đến cấp xã. Nên việc quản lý các cơng trình cấp xã vẫn gặp nhiều khó khăn.
Thứ hai, các chủ đầu tư được giao là các xã, các trường, phòng giáo dục và
một số đơn vị khác nhìn chung cịn hạn chế trong việc quản lý công tác đấu thầu
(trừ Ban quản lý dự án huyện Minh Hóa). Các chủ đầu tư này thường tiến hành ĐẠI HỌC KINH TẾ HUẾ
ngay công tác chỉ định thầu mà khơng quan tâm tới các hình thức chọn thầu khác như Chào hàng cạnh tranh (với gói thầu thiết bị) hay đấu thầu rộng rãi với gói thầu xây lắp hay tổng thầu. Ban quản lý dự án huyện thường được giao nhiều cơng trình XDCB quy mô lớn hơn NSNN, họ làm tốt công tác đấu thầu lựa chọn nhà thầu nhưng khâu ký hợp đồng lại cũng hạn chế. Các điều khoản trong hợp đồng chưa
thật rõ ràng và nhiều khi gây thất thoát vốn cho dự án. Chẳng hạn, đối với hợp đồng
theo đơn giá điều chỉnh nhưng không quy định rõ phạm vi điều chỉnh, và phần lớn cũng khơng có các cam kết tiến độ cho ng hạng mục. Chính vì vậy khi có biến động giá hay có sự điều chỉnh của chính sách rất khó để thanh tốn cũng như điều chỉnh giá cho các hạng mục trong hợp đồng. Đây cũng là kẽ hở cho các nhà thầu điều
chỉnh theo hướng có lợi, làm thất thốt vốn NSNN khi thực hiện dự án.
Thứ ba, cơng tác giám sát cịn nhiều bất cập do tổ chức bộ máy quản lý các dự án chồng chéo và hạn chế, cụ thể:
- Giao trách nhiệm làm chủ đầu tư còn tùy tiện: Trên thực tế tại huyện Minh
Hóa, việc giao cho các Ban QLDA làm chủ đầu tư chưa khoa học, chưa có quy chế
trong việc giao nhiệm vụ chủ đầu tư. Nhiều cơ quan khơng có chun mơn về xây dựng (giao thơng, nhà văn hóa, cơ sở giáo dục, y tế…) nhưng vẫn giao chủ đầu tư dẫn đến quản lý hoạt động đầu tư gặp rất nhiều khó khăn, làm ảnh hưởng không nhỏ
đến tiến độ xây dựng, chất lượng cơng trình và hiệu quả quản lý đầu tư xây dựng.
- Chưa tách chức năng quản lý Nhà nước và quản lý dự án trong nội bộ chủ
đầu tư: Ban quản lý không chuyên ngành, lãnh đạo ban quản lý thường là lãnh đạo cơ quan có cơng trình hoặc là lãnh đạo UBND huyện hoặc ngành, hơn nữa một số
ban nằm trong huyện, thị xã là nhân sự trong các ban quản lý, như vậy một cán bộ
có thể đóng vai trong nhiều Ban quản lý. Những cán bộ lãnh đạo kiêm nhiệm đó
vừa đóng vai quản lý Nhà nước trong từng lĩnh vực vừa đóng vai quản lý dự án, vấn
đề này đã tác động tới việc quản lý Nhà nước của cán bộ kiêm nhiệm đối với quản lý dự án sẽ làm cho hoạt động đầu tư xây dựng đi chệch với mong muốn về quản lý Nhà nước về đầu tư và xây dựng.
Tóm tắt chương 2
Ở chương 2, tác giả đã phản ánh thực trạng quản lý đầu tư xây dựng cơ bản