1.3. Quản lý ngân sách sử dụng ở đơn vị dự toán trong quân đội
1.3.5. Vài nét về đổi mới cơ chế quản lý chính tài chính trong quân đội
1.3.5.1. Sự cần thiết đổi mới cơ chế quản lý tài chính trong quân đội
CCQLTC thực hiện trong Quân đội thời gian qua được ban hành từ năm 1970 (theo Quyết định số 120/QP ngày 07/11/1970), khi đất nước vẫn trong thời kỳ chiến tranh và nền kinh tế vận hành theo cơ chế bao cấp; kể từ đó đến nay NSQP được chia làm 2 loại: ngân sách sử dụng của từng đơn vị (gọi tắt là “Ngân sách sử dụng”) và NS bảo đảm toàn quân (gọi tắt là “Ngân sách bảo đảm”). NSSD và NSBĐ là những phạm trù và khái niệm riêng có của Quân đội.
Xét trên phương diện lý luận cũng như trên phương diện thực tiễn, khó có thể có một cơ chế quản lý tài chính nào lại có thể áp dụng phù hợp cho mọi giai đoạn lịch sử (cả trong chiến tranh lẫn trong thời bình), cho mọi nền kinh tể (cả nền kinh tể mệnh lệnh, hành chính, bao cấp, và nền kinh tế thị trường), và cho mọi loại hình đơn vị (đơn vị quản lý Nhà nước, đơn vị chiến đấu, đơn vị sự nghiệp như các trường, bệnh viện, viện nghiên cứu khoa học, xưởng sửa chữa, xưởng in, v.v...).
Thực tế đã chứng minh rằng, mỗi giai đoạn lịch sử cần áp dụng một cơ chế quản lý khác nhau, phù hợp với đặc điểm của từng thời kỳ và với chức năng, nhiệm vụ của từng đối tượng quản lý. Vì vậy, cơ chế quản lý tài chính các đơn vị Quân đội trong thời kỳ kinh tế thị trường cần phải được đổi mới nhằm tăng năng suất lao động, hiệu quả chi tiêu ngân sách Quốc phòng nói riêng và ngân sách Nhà nước nói chung.
Cơ chế quản lý tài chính (trong đó có quản lý ngân sách); có phạm vi rộng, đó là tổng thể các nguyên tắc, phương thức, biện pháp nhằm tạo lập, phân phối, sử dụng các nguồn lực tài chính và được cụ thể hóa bằng các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước. Nhà nước và quân đội trong suốt thời gian qua đã có nhiều cố gắng, tích cực trong việc hoàn thiện CCQLTC đã ban nhiều văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước.
Những năm gần đây, Đảng và Nhà nước tiếp tục ban hành mới nhiều văn bản quy định về quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước đối với các Bộ, ngành, địa phương trong đó có Bộ Quốc phòng, bao gồm: Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 (thay thế Luật Ngân sách nhà nước năm 2002) có hiệu lực từ năm 2017; Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước (thay thế Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ); Nghị định số 165/2016/NĐ-CP ngày 24/12/2016 của Chính phủ quy định về quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước đối với một số hoạt động thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh (thay thế Nghị định số 10/2004/NĐ-CP ngày 07/01/2004 của Chính phủ); Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công; Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về “Chủ trương, giải pháp cơ cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững”. Khi CCQLTC của Nhà nước có sự thay đổi thì CCQLTC quân đội cũng phải thay đổi để phù hợp với quy định của pháp luật về tài chính - ngân sách và đặc thù quốc phòng.
Cơ chế quản lý tài chính - ngân sách quân đội thời gian qua đã góp phần nâng cao chất lượng dự toán ngân sách của Bộ Quốc phòng, từng bước xác định cơ
cấu ngân sách theo hướng hợp lý hơn, đúng trọng tâm, trọng điểm; thực hiện công khai, minh bạch trong tất cả các khâu của chu trình ngân sách. Tuy nhiên, cơ chế này đã tồn tại gần 50 năm đã đi vào tiềm thức của nhiều thế hệ trong Bộ Quốc phòng, dẫn đến tâm lý ngại thay đổi, quá trình vận hành đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, như: Quy trình lập, phân bổ dự toán ngân sách còn chồng chéo, các ngành nghiệp vụ và một số đơn vị có chức năng quản lý nghiệp vụ cũng thực hiện phân bổ ngân sách; các định mức làm cơ sở lập, phân bổ dự toán ngân sách không có hoặc có nhưng chưa đầy đủ; một số chuyên ngành nghiệp vụ giữ lại ngân sách chờ phân bổ với tỷ lệ khá cao để cấp bổ sung nhiều lần trong năm; việc cấp phát, thanh toán, kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước chưa được tuân thủ triệt để. Những bất cập nêu trên làm cho nguồn lực tài chính của Quân đội bị phân tán, bộ máy quản lý cồng kềnh, hiệu quả quản lý và sử dụng ngân sách còn có nội dung chưa cao.
Như vậy việc đổi mới cơ chế quản lý tài chính quân đội là một yêu cầu tất yếu khách qua, bảo đảm cho công tác tài chính được vận hành theo cơ chế phù hợp với CCQLTC của Nhà nước và đặc thù quốc phòng, đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng đối với mọi nguồn lực tài chính. Do đó ngày 25/8/2018 Quân ủy Trung ương đã ban hành Nghị quyết số 915-NQ/QUTW về Đổi mới cơ chế quản lý tài chính quân đội giai đoạn 2018 – 2015, Bộ Quốc phòng ban hành Quyết định số 3500/QĐ- BQP phê duyệt Đề án đổi mới cơ chế quản lý tài chính quân đội theo Luật NSNN 2015, giai đoạn 2018 – 2025 và những năm tiếp theo.
1.3.5.2. Nội dung đổi mới cơ chế quản lý tài chính
Nội dung đổi mới QLNS được xây dựng trên cơ sở các quy định hiện hành của pháp luật về tài chính - ngân sách và tham khảo về quản lý ngân sách của các Bộ, ngành hiện nay. Nội dung đổi mới QLNS (theo CCQLTC mới) quy định về trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan tài chính và các cơ quan liên quan, gắn với quy trình thực hiện các khâu của chu trình ngân sách. Theo đó, CCQLTC mới chỉ tập trung nghiên cứu, đề xuất đổi mới trong công tác lập, phân bổ dự toán, cấp phát và thanh, quyết toán đối với NSNN chi thường xuyên cho quốc phòng (trọng tâm là
đổi mới khâu lập và phân bổ dự toán ngân sách) và nhiệm vụ Nhà nước giao ngoài lĩnh vực quốc phòng.
Nội dung cụ thể đổi mới QLNS (theo CCQLTC mới) tại đơn vị dự toán Quân đội đã được trình bày trong Nghị quyết số 915 - NQ/QUTW ngày 25 tháng 8 năm 2018 của Quân ủy Trung ương về Đổi mới cơ chế QLTC quân đội giai đoạn 2018 – 2015 và trong Quyết định số 3500/QĐ-BQP, của Bộ trưởng BQP phê duyệt Đề án đổi mới cơ chế quản lý tài chính quân đội theo Luật NSNN 2015, giai đoạn 2018 – 2025 và những năm tiếp theo. ( Sẽ được tác giả lựa chọn trình bầy lồng vào nội dung của Chương 3 luận văn này).
1.3.6. Quản lý ngân sách sử dụng
Quản lý NSSD ở đơn vị do cấp uỷ đơn vị thống nhất lãnh đạo, chỉ huy đơn vị điều hành, cơ quan tài chính tham mưu và là trung tâm hiệp đồng chỉ đạo về nghiệp vụ tài chính, các đơn vị thuộc quyền trực tiếp tổ chức quản lý NSSD.
Quản lý NSSD đề cập đến nhiều vấn đề nhưng tập trung nhất là ở công tác xây dựng định mức chi ngân sách và các khâu của chu trình quản lý ngân sách.
1.3.6.1. Xây dựng định mức chi ngân sách
Trong quản lý các khoản chi của NSSD nhất thiết cần phải có định mức cho từng nhóm mục chi hay cho mỗi đối tượng cụ thể. Nhờ đó cơ quan Tài chính mới có căn cứ để lập các phương án phân bổ ngân sách, kiểm tra giám sát quá trình chấp hành, thẩm tra phê duyệt quyết toán kinh phí của các đơn vị thụ hưởng. Đồng thời dựa vào định mức chi mà các ngành, các cấp, các đơn vị mới có căn cứ pháp lý để triển khai các công việc cụ thể của quá trình quản lý, sử dụng NSSD tại đơn vị của mình theo đúng chế độ.
Theo từ điển tiếng Việt, định mức là: “Mức quy định để hoàn thành một công việc gì”.
Định mức chi NS được hiểu là số NS cần thiết để sản xuất ra một sản phẩm nhất định, để hoàn thành một công việc nhất định; là số lượng kinh phí được bảo đảm cho một đối tượng nhất định trong điều kiện tổ chức nhất định tương ứng với một thời gian nhất định.
Định mức chi NS có nhiều loại như: định mức chi NS cho một loại đối tượng là vũ khí trang bị cần bảo đảm, định mức chi theo tiêu chuẩn cho một cá nhân như định mức tiền lương bình quân một tháng, định mức tiền ăn cho một người/ngày; định mức chi NS cho một đối tượng đào tạo theo một bậc đào tạo nhất định; định mức, tiêu chuẩn tính cho một công việc nhất định, một mục đích nhất định như: định mức chi kinh phí cho một giường bệnh trong một năm, định mức chi phí sửa chữa nhỏ cho một đầu xe; hoặc định mức chi phí tiêu hao vật tư, nhiên liệu, vật liệu tính cho một sản phẩm, định mức kinh phí sử dụng tiêu thụ điện năng, định mức sử dụng doanh cụ, định mức kinh phí sử dụng xăng xe,v.v…
Quản lý định mức chi ngân sách là hoạt động có tổ chức đối với việc xây dựng và hoàn thiện chi ngân sách cho một công việc, một đối tượng. Khi xây dựng định mức phải đáp ứng đồng thời 3 nguyên tắc, đó là:
- Nguyên tắc thích hợp: Định mức phải hợp lý trong quản lý kinh phí chi thường xuyên để động viên tích cực trong quản lý, nâng cao hiệu quả sử dụng và tránh lãng phí.
- Nguyên tắc trung bình tiên tiến: Định mức không quá thấp hoặc quá cao, không xác định mức cho thời gian quá ngắn hoặc quá dài. Định mức đảm bảo mức trung bình tiên tiến để khuyến khích công tác quản lý.
- Nguyên tắc phân loại, phân cấp: Nhiệm vụ chi NS khác nhau, nội dung chi NS khác nhau, đối tượng chi NS khác nhau ở các cấp khác nhau thì định mức chi NS được xác định khác nhau.
Xây dựng định mức được tiến hành tổng hợp bằng các phương pháp như: phương pháp phân tích kỹ thuật; phương pháp phân tích thống kê; phương pháp thực nghiệm.
Định mức sử dụng trong công tác lập dự toán và trong quản lý NSSD thường là định mức trung bình tiên tiến, tức là định mức được xây dựng trong điều kiện kinh tế, kỹ thuật nhất định, nằm vào giữa trình độ định mức bình quân thực tế và trình độ tiên tiến.
Trong quản lý NS có định mức tổng hợp và định mức chi tiết; định mức hiện vật hoặc định mức tài chính.
1.3.6.2. Lập dự toán ngân sách sử dụng - Ý nghĩa, tác dụng của dự toán NS
Quy trình quản lý NS nói chung bao gồm các khâu lập, chấp hành và QTNS, trong đó lập dự toán NS là công việc khởi đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn bộ các khâu của quá trình quản lý NS trong một niên độ nhất định. Dự toán chi NS được lập chính xác, có cơ sở khoa học và thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng trong việc điều hành và quản lý NS, là căn cứ để bảo đảm kinh phí cho việc thực hiện các nhiệm vụ được giao trong năm kế hoạch.
- Yêu cầu đối với dự toán NS
Để DTNS năm là công cụ có hiệu lực trong quản lý, điều hành NS quá trình lập DTNS năm phải quán triệt những yêu cầu sau:
+ Phải thể hiện được toàn bộ nhu cầu chi cho các mặt hoạt động tại đơn vị. + Đúng trọng tâm, trọng điểm, đúng nội dung theo chỉ thị của Bộ Quốc phòng và hướng dẫn của Cục Tài chính - Bộ Quốc phòng.
+ Chi tiết theo mục lục NS hiện hành, kèm theo báo cáo thuyết minh cơ sở, căn cứ tính toán từng khoản chi.
+ Không được vượt số dự kiến giao dự toán NS về tổng mức và chi tiết được thông báo.
- Căn cứ lập dự toán NS
Để DTNS năm thực sự phát huy được ý nghĩa, tác dụng thì khi lập dự toán phải dựa vào những căn cứ chủ yếu sau:
+ Chủ trương, phương hướng, nhiệm vụ năm kế hoạch;
+ Số dự kiến giao về DTNS, các chỉ thị, hướng dẫn của cấp trên; + Tổ chức, biên chế, trang bị và quân số;
+ Các chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức chi NS, giá cả; + Khả năng huy động tồn kho và huy động nguồn thu tại đơn vị; + Tình hình thực hiện DTNS các năm trước.
+ Lập DT chi NS là lập kế hoạch tổng hợp có liên quan đến hầu hết các cấp, các ngành, các mặt hoạt động của đơn vị từ đơn vị dự toán cấp trên đến đơn vị cơ sở. Do vậy, trong lập DTNS phương pháp phổ biến được áp dụng là: phân bổ từ trên xuống và lập từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên.
- Nội dung lập dự toán NS
Nội dung chi bao gồm: chi bảo đảm cho cá nhân (tiền lương, phụ cấp, trợ cấp, tiền ăn,…); chi hoạt động của các ngành nghiệp vụ tại đơn vị.
Khi lập dự toán các nội dung chi phải phản ánh chi tiết đến mục, tiểu mục, tiết mục, ngành theo dự toán về tổng số, số huy động tồn kho, số đảm bảo bằng hiện vật và số tự chi bằng tiền. Kèm theo dự toán là bảng tổng hợp quân số, giải trình phương pháp tính, thuyết minh những nội dung nhiệm vụ chi lớn.
- Trình tự lập dự toán NS
Dự toán NS năm được lập theo trình tự: đơn vị cấp trên thông báo chỉ tiêu số kiểm tra (dự kiến số chi) và hướng dẫn lập DTNS cho đơn vị cấp dưới, đơn vị cấp dưới tiến hành lập DTNS năm gửi lên đơn vị cấp trên, đơn vị cấp trên xét duyệt và thông báo chỉ tiêu chính thức cho đơn vị cấp dưới. Trình tự lập DTNS được khái quát qua sơ đồ 1.1:
2
Sơ đồ 1.1: Trình tự lập dự toán ngân sách sử dụng
BQP, đơn vị dự toán cấp trên hướng dẫn, thông báo số dự kiến giao NSSD cho đơn vị cấp dưới trực thuộc.
Ngành nghiệp vụ bảo đảm toàn quân hướng dẫn, thông báo số dự kiến NSĐB ngành (trong đó có số dự kiến phân cấp tự chi tại đơn vị).
Các đơn vị lập, gửi DTNS lên đơn vị cấp trên.
BQP, đơn vị dự toán cấp trên thông báo chính thức số giao DTNS.
Mối quan hệ phối hợp xây dựng DTNS giữa ngành TC và ngành nghiệp vụ.
Bộ Quốc phòng (Đơn vị dự toán cấp 1)
Cục Tài chính/BQP Ngành nghiệp vụ bảo
đảm toàn quân Đơn vị dự toán cấp 2 Phòng TC Ngành nghiệp vụ đơn vị dự toán cấp 2 Đơn vị dự toán cấp 3 Ban TC Đơn vị dự toán cấp 4 Trợ lý tài chính Ngành nghiệp vụ đơn vị dự toán cấp 3 Ngành nghiệp vụ đơn vị dự toán cấp 4
1.3.6.3. Chấp hành dự toán ngân sách sử dụng
Chấp hành NS là khâu cốt yếu, trọng tâm có ý nghĩa quyết định trong quản lý và điều hành NS. Nếu lập DTNS là những yếu tố về khả năng và dự kiến thì chấp hành NS là biến khả năng, dự kiến thành hiện thực. Chấp hành NS tốt sẽ có tác động tích cực trong việc thực hiện QTNS. Nội dung chấp hành DTNS gồm:
- Phân bổ và giao dự toán NS:
Sau khi được giao DTNS năm, các đơn vị dự toán từ cấp trực thuộc Bộ Quốc phòng trở xuống tiến hành phân bổ và giao DTNS cho các đơn vị trực thuộc theo nguyên tắc:
Tổng số giao cho các đơn vị trực thuộc không vượt quá dự toán được đơn vị dự toán cấp trên giao cả về tổng mức và chi tiết.
Dự toán giao cho các đơn vị cấp dưới phải được phân cho từng quý; với các khoản chi có tính chất thường xuyên được bố trí kinh phí đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thời điểm nhất định được bố trí theo tiến độ thực hiện.
- Cấp phát, thanh toán các khoản chi NS
+ Lập nhu cầu chi quý:
Trên cơ sở dự toán cả năm được giao và yêu cầu nhiệm vụ chi trong quý, các