- Bộ Y tế quản lý (trừ dụng cụ, vật liệu bao gói chuyên dùng cho sản phẩm thuộc lĩnh vực của Bộ NNPTNT và Bộ Công
4.3.1. Giải pháp về rà soát, sửa đổi và ban hành chính sách quản lý nhập khẩu hàng thực phẩm của Việt Nam
khẩu hàng thực phẩm của Việt Nam
4.3.1.1. Rà soát chính sách quản lý hoạt động nhập khẩu hàng thực phẩm của Việt Nam
Thực tiễn cho thấy sau hơn 10 năm thực thi, đến nay Luật ATTP năm 2010 đã phát huy được tốt vai trò trong việc đảm bảo ATTP nói chung và tạo khung khổ chính sách nhập khẩu hàng thực phẩm nói riêng. Tuy nhiên, quá trình thực thi chính sách nhập khẩu hàng thực phẩm gặp phải nhiều khó khăn, một phần do có sự mâu thuẫn, chồng chéo trong các quy định về quản lý ATTP nói chung và ATTP trong hoạt động nhập khẩu hàng thực phẩm nói riêng, một phần do vẫn tồn tại những lỗ hổng và khoảng cách pháp lý so với các pháp luật chuyên ngành trong vấn đề điều chỉnh hoạt động nhập khẩu hàng thực phẩm.
Bên cạnh đó, cùng với xu thế phát triển của kinh tế - xã hội, thời gian qua nhiều luật chuyên ngành đã được xây dựng và ban hành hoặc được sửa đổi, bổ sung, thay thế để đáp ứng yêu cầu của sự phát triển. Trong quá trình ban hành mới và sửa đổi, bổ sung có nhiều quy định liên quan đến vấn đề quản lý nhập khẩu hàng thực phẩm nhằm đảm bảo ATTP đã được đưa vào pháp luật chuyên ngành để phù hợp với đặc thù của từng ngành, lĩnh vực cụ thể. Ngoài ra, có một số các chính sách, pháp luật chuyên ngành khác lại không phù hợp và gây khó khăn khi thực thi chính sách, pháp luật về quản lý hoạt động nhập khẩu hàng thực phẩm.
Để đảm bảo sự thống nhất của hệ thống chính sách kinh tế - xã hội của đất nước cũng như là tính hệ thống, đồng bộ trong việc thực thi chính sách nhập khẩu hàng thực phẩm, việc rà soát, đánh giá sự tương thích, phù hợp hay mâu thuẫn, chồng chéo giữa các nội dung trong chính sách về quản lý nhập khẩu hàng thực phẩm cũng như với nội dung của chính sách khác mang tính chuyên ngành cần phải được các cơ quan chức năng thực hiện.
Nội dung rà soát cần tập trung vào các vấn đề sau:
- Rà soát và bổ sung quy chế quản lý nhập khẩu hoá chất, thuốc bảo vệ thực vật, các phụ gia thực phẩm, các loại thực phẩm không đảm bảo vệ sinh, chống di nhập các loại sinh vật lạ lây lan mầm bệnh, làm biến đổi gen. Loại bỏ những điểm chồng chéo giữa các văn bản của các bộ ngành khác nhau, những quy định không/ít có tính khả.
- Rà soát lại các quy định về điều kiện kinh doanh nhập khẩu hàng thực phẩm nhằm tiêu thụ tại Việt Nam, điều kiện nhập khẩu hàng thực phẩm để tái xuất khẩu,…
- Rà soát lại các quy định và tiêu chuẩn về chất lượng của hàng thực phẩm nhập khẩu để hoàn thiện chúng theo hướng tương đồng với các tiêu chuẩn quốc tế theo Codex, OIE, IPPC
- Hoàn thiện chính sách về phát triển phát triển hệ thống phân phối xanh và tiêu dùng xanh, phát triển bền vững trong lĩnh vực thương mại nói chung và kiểm soát nhập khẩu nông sản, thực phẩm nói riêng; Hoàn thiện các quy định, hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn về, an toàn thực phẩm, xanh hóa hệ thống cung ứng và phân phối, trước hết là hệ thống cung ứng, phân phối cho hoạt động bán lẻ bao gồm chợ, trung tâm thương mại và siêu thị và áp dụng trên phạm vi cả nước; Xây dựng chương trình, kế hoạch hành động về kiểm soát nhập khẩu, an toàn thực phẩm kèm theo là hệ thống các giải pháp phù hợp theo lộ trình đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 bảo đảm sự phát triển bền vững cho lĩnh vực thương mại trong nước.
4.3.1.2 Sửa đổi, bổ sung các quy định về trách nhiệm quản lý nhà nước về ATTP trong nhập khẩu thực phẩm
Hiện nay, quy định về trách nhiệm quản lý nhà nước về ATTP nói chung và trong nhập khẩu thực phẩm nói riêng được quy định tại ba văn bản quy phạm pháp luật là: Luật ATTP, Nghị định số 15/2018/NĐ-CP ngày
02/02/2018 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ATTP, Thông tư số 43/2014/TT-BCT ngày 15/11/2018 quy định về quản lý ATTP thuộc trách nhiệm của Bộ Công Thương. Tuy nhiên, đến nay, các quy định về trách nhiệm quản lý nhà nước về ATTP nói chung và ATTP trong hoạt động nhập khẩu hàng thực phẩm nói riêng trong 3 văn bản pháp luật trên vẫn còn thể hiện một số mâu thuẫn và hạn chế về trách nhiệm quản lý ATTP nói chung và ATTP trong nhập khẩu hàng thực phẩm nói riêng. Nhằm đảm bảo tính thống nhất trong quản lý ATTP, cần phải sửa đổi bổ sung đối với các văn bản quy phạm pháp luật này, cụ thể:
+ Nghiên cứu sửa đổi Điều 61, 62, 63 và 64 Luật ATTP nhằm tránh trùng lắp trách nhiệm quản lý nhà nước về ATTP.
Trong Luật ATTP, điều 61 khẳng định Bộ Y tế chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý Nhà nước về ATTP. Tuy nhiên, các điều 63, 64 lại nêu sự tham gia của các Bộ NN&PTNT, Bộ Công Thương. Vì thế, Luật đã tạo ra sự chồng chéo và tồn tại khoảng trống trong quản lý thực phẩm nhập khẩu. Ví dụ, thịt và sản phẩm thịt có nguy cơ cao do Bộ Y tế cấp giấy chứng nhận cơ sở, còn Bộ NN-PTNT quản lý quá trình sản xuất và quản lý thú y. Hay sữa, đồ uống, sản phẩm chế biến từ đậu nành là những thực phẩm nguy cơ cao sẽ do Bộ Y tế cấp giấy chứng nhận đối với cơ sở nhưng Bộ Công Thương lại quản lý quá trình sản xuất của cơ sở.
+ Nghiên cứu các sơ sở khoa học cho việc ban hành các quy định về phân công trách nhiệm quản lý ATTP trong hoạt động nhập khẩu thực phẩm theo hướng chỉ một chủ thể quản lý chịu trách nhiệm về quản lý ATTP trong tất cả các khâu liên quan đến hoạt động nhập khẩu hàng thực phẩm theo nguyên tắc kiểm soát nguy cơ, quản lý rủi ro. Có nghĩa là xây dựng các quy định để quản lý ATTP trong hoạt động nhập khẩu hàng thực phẩm chủ yếu tập
trung vào kiểm soát ATTP trước khi đưa thực phẩm vào lưu thông trên thị trường nội địa.
4.3.1.3 Sửa đổi, bãi bỏ một số quy định liên quan đến nhập khẩu hàng thực phẩm
Sửa đổi một số quy định pháp luật hiện hành về nhập khẩu thực phẩm nhằm đảm bảo quản lý tốt về ATTP đông thời tạo điều kiện thuận lợi hóa thương mại cũng như thực hiện các cam kết quốc tế về thương mại mà Việt Nam đã tham gia.
Hiện nay, tại Khoản 1 Điều 38 Luật ATTP quy định về chứng nhận, công bố hợp quy đối với thực phẩm nhập khẩu thuộc danh mục hàng hoá Nhóm 2: “a) Phải được đăng ký bản công bố hợp quy tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền trước khi nhập khẩu” dẫn đến tình trạng tất cả các nhà nhập khẩu nhập khẩu cùng một sản phẩm đều phải thực hiện thủ tục chứng nhận, công bố hợp quy; “b) “Phải được cấp “Thông báo kết quả xác nhận thực phẩm đạt yêu cầu nhập khẩu” đối với từng lô hàng” và tiết b, khoản 1 Điều 40, Luật ATTP quy định hàng nhập khẩu “Chỉ được thông quan khi có xác nhận kết quả kiểm tra thực phẩm đạt yêu cầu nhập khẩu” dẫn đến tình trạng lô hàng nhập khẩu nào cũng phải kiểm tra. Tương tự, Điều 34 Luật Chất lượng sản phảm hàng hóa (CLSPHH) quy định hàng hóa nhập khẩu thuộc nhóm 2 phải được công bố hợp quy, chứng nhận hợp quy; phải được kiểm tra chất lượng khi nhập khẩu.
Quy định như trên gây khó khăn, tốn kém cho đối với người nhập khẩu, đồng thời không đảm bảo nguyên tắc không phân biệt đối sử giữa các nhóm đối tượng trong hoạt động thương mại. Vì vậy cần sửa đổi theo hướng sau:
- Sửa đổi Điều 34 Luật Chất lượng sản phâm hàng hóa, Điều 38 Luật An toàn thực phẩm theo hướng: thủ tục chứng nhận, công bố hợp quy được áp dụng cho từng mặt hàng (kiểu hàng) nhập khẩu, theo đó, thủ tục này chỉ phải
thực hiện đối với sản phẩm thực phẩm nhập khẩu đầu tiên. Nếu kết quả chứng nhận hợp quy phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật của Việt Nam thì kết quả đó sẽ được sử dụng chung cho tất cả các lô hàng cùng kiểu nhập khẩu sau đó (của tất cả các nhà nhập khẩu) các nhà nhập khẩu sau này không phải làm lại thủ tục chứng nhận công bố hợp quy đối với dòng sản phẩm đó nữa.
- Sửa đổi các quy định về kiểm tra nhà nước về chất lượng tại các Điều trên theo hướng thủ tục này được thực hiện đối với từng mặt hàng, theo đó, việc kiểm tra chất lượng/ATTP chỉ phải thực hiện đối với sản phẩm nhập khẩu đầu tiên. Nếu kết quả kiểm tra đạt chất lượng nhập khẩu thì kết quả đó có giá trị áp dụng cho tất cả các lô hàng cùng mặt hàng nhập khẩu sau đó (của tất cả các nhà nhập khẩu), các lô hàng sau này của bất kỳ nhà nhập khẩu nào sẽ không phải làm lại thủ tục kiểm tra chất lượng/ATTP từng lô hàng. Việc kiểm tra chất lượng/ATTP đối với các lô hàng NK sau được thực hiện theo nguyên tắc quản lý rủi ro và/hoặc kiểm tra sau nhập khẩu.
- Sửa đổi Điều 34 và 35 Luật CLSPHH, Điều 38 Luật ATTP, Điều 29 Luật Kiểm dịch thực vật, Điều 34 và 37 Luật Hải quan, bổ sung các luật theo hướng áp dụng nguyên tắc quản lý rủi ro trong kiểm tra chuyên ngành, bãi bỏ quy định kiểm tra từng lô hàng trong các văn bản pháp luật hiện hành.
Trên thực tiễn quản lý nhập khẩu hàng thực phẩm của cơ quan Hải Quan cho thấy, Việc kiểm tra ATTP đối với hàng thực phẩm nhâp đã phát sinh nhiều bất cập, không những khiến doanh nghiệp tốn nhiều thời gian, chi phí mà còn tạo áp lực đối với cơ quan quản lý.
Theo phân tích của Cục Hải quan TP.HCM, Khoản 1b Điều 38 Luật ATTP quy định: “Thực phẩm, phụ gia thực phẩm, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm, dụng cụ, vật liệu bao gói, chứa đựng thực phẩm NK phải được cấp Thông báo kết quả xác nhận thực phẩm đạt yêu cầu NK đối với từng lô hàng của cơ quan kiểm tra được chỉ định”. Điều này có nghĩa là 100% lô hàng
thuộc nhóm hàng trên đều phải thực hiện kiểm tra ATTP mà không được áp dụng nguyên tắc quản lý rủi ro, tạo áp lực rất lớn cho cơ quan thực thi. Trong khi đó, kết quả kiểm tra lại phát hiện rất ít trường hợp vi phạm (năm 2016 phát hiện 30/67.224 (chiếm 0,04%) lô hàng không đạt yêu cầu về kiểm tra ATTP), gây lãng phí rất lớn cho doanh nghiệp. Bên cạnh đó, việc kiểm tra ATTP tràn lan, quá mức cần thiết cũng gây phiền toái cho doanh nghiệp. Tại khoản 1 Điều 2 Luật ATTP giải thích “ATTP là việc bảo đảm thực phẩm không gây hại đến sức khỏe, tính mạng con người”. Như vậy, mục tiêu của kiểm tra ATTP là để phát hiện, ngăn chặn những thực phẩm chứa thành phần, hoặc nhiễm vi khuẩn, vi sinh gây nguy hại đến sức khỏe và tính mạng con người. Thế nhưng, trên thực tế, việc kiểm tra ATTP một số nhóm hàng hiện nay, ngoài việc kiểm tra các chỉ tiêu về ATTP còn phải thực hiện kiểm tra các thành phần theo công bố hợp quy hoặc công bố phù hợp quy định ATTP – những chỉ tiêu thuộc về chất lượng sản phẩm. Chỉ cần một thành phần của sản phẩm có kết quả kiểm tra không giống với bảng công bố thì sản phẩm đó sẽ không được công nhận đạt yêu cầu về ATTP. Chính điều này đã làm kéo dài thời gian ra kết quả kiểm tra, khiến DN rất vất vả chờ đợi.
- Sửa đổi, bãi bỏ những quy định gây chồng chéo trong kiểm dịch và kiểm tra ATTP trong quản lý nhập khẩu.
Hiện nay, theo phản ánh của nhiều doanh nghiệp nhập khẩu thực phẩm, các lô hàng thực phẩm đã qua chế biến công nghiệp, nhất là các sản phẩm sữa công nghiệp, vừa phải qua kiểm tra an toàn thực phẩm ( ATTP) vừa phải đăng ký kiểm dịch động, thực vật. Việc này gây tốn kém không đáng có về thời gian đăng ký, lưu kho bãi cũng như phí kiểm tra cho cả hai nội dung này.
Căn cứ khoản 3, điều 63 của Luật ATTP về trách nhiệm của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN và PTNT), trách nhiệm quản lý ATTP trong suốt quá trình sản xuất, thu gom, giết mổ, sơ chế, chế biến, bảo quản,
vận chuyển, xuất khẩu, nhập khẩu, kinh doanh đối với ngũ cốc, thịt và các sản phẩm từ thịt, thủy sản và sản phẩm thủy sản, rau, củ, quả và sản phẩm rau, củ, quả, trứng và các sản phẩm từ trứng, sữa tươi nguyên liệu, mật ong và các sản phẩm từ mật ong, thực phẩm biến đổi gien, muối và các nông sản thực phẩm khác theo quy định của Chính phủ.
Như vậy, Bộ NN và PTNT chịu trách nhiệm trong suốt quá trình từ sản xuất ban đầu đến các sản phẩm cuối cùng có thành phần cấu tạo từ các sản phẩm trên. Trước khi có Luật ATTP, Bộ NN và PTNT đã ban hành các danh mục sản phẩm phải kiểm tra nhà nước về kiểm dịch thú y và kiểm dịch thực vật. Các lô hàng hỗn hợp gồm hai sản phẩm trở lên sẽ do một Bộ chỉ định cơ quan kiểm tra chuyên ngành. Cụ thể, nếu một lô hàng hỗn hợp, trong đó gồm sản phẩm tươi, sống phải qua kiểm dịch thì sẽ do các cơ quan kiểm tra được chỉ định của Bộ NN và PTNT thực hiện cho tất cả lô hàng đó.
Riêng các sản phẩm sữa công nghiệp, nội dung kiểm tra ATTP gồm cả an toàn về chất lượng hàng hóa (về dinh dưỡng và ghi nhãn hàng hóa) và vệ sinh thực phẩm. Các sản phẩm từ tinh bột và sữa không bổ sung vi chất dinh dưỡng thuộc trách nhiệm của Bộ Công thương và các sản phẩm bổ sung vi chất dinh dưỡng đã qua chế biến, bao gói sẵn thuộc trách nhiệm của Bộ Y tế. Cả hai nhóm sản phẩm này đều phải qua kiểm dịch và kiểm tra ATTP. Như vậy là vẫn còn tình trạng chồng chéo, kiểm tra hai lần đối với các sản phẩm này.
Theo thông lệ quốc tế, việc kiểm dịch bao gồm kiểm tra tác nhân gây bệnh dịch và kiểm tra vệ sinh, ATTP trong suốt quá trình chứ không chỉ khi xuất khẩu hay nhập khẩu. Do đó, các sản phẩm nhập khẩu sẽ chỉ được kiểm tra một lần bởi một cơ quan có thẩm quyền; các cây, con giống và sản phẩm tươi, sống (chưa qua chế biến công nghiệp) mới bắt buộc phải qua kiểm dịch để loại trừ các mối nguy, tác nhân có thể gây bệnh dịch qua đường tiếp xúc
hoặc ăn uống. Các sản phẩm đã qua chế biến công nghiệp thì đã hết nguy cơ gây dịch bệnh, chỉ cần kiểm tra về chất lượng và vệ sinh, ATTP.
Kiểm dịch chỉ là một công đoạn trong công tác kiểm soát thú y. Động vật, thực vật còn sống thì có thể kiểm tra triệu chứng bệnh, giám sát sức khỏe trước khi đến lò mổ. Sản phẩm đã sơ chế thì còn kiểm nghiệm để phát hiện mối nguy có thể gây dịch bệnh hay không. Còn các sản phẩm qua chế biến nhiệt hơn 600C thì đã mất khả năng gây bệnh, gây dịch. Do vậy, công tác kiểm dịch đối với các sản phẩm này đang diễn ra một cách không đúng bản chất, gây tốn kém, không hiệu quả. Việc kiểm dịch chỉ cần tiến hành khi có chỉ định dịch tễ, tức là từ những vùng, lãnh thổ đã có dịch ở động, thực vật còn sống.
Kiểm tra, kiểm nghiệm tìm mối nguy, tác nhân gây bệnh dịch có trong sản phẩm hàng hóa sau thu hoạch, giết mổ rất phức tạp, khó phát hiện, khó hiệu quả. Quan trọng nhất và cũng khả thi là phải kiểm dịch đối với cây, con giống và động, thực vật còn sống vì chúng có thể lây lan dịch bệnh. Còn khi không có chỉ định dịch tễ thì sản phẩm tươi sống, sơ chế, nguyên liệu thực phẩm đã qua chế biến thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ NN và PTNT, chỉ cần