- Bộ Y tế quản lý (trừ dụng cụ, vật liệu bao gói chuyên dùng cho sản phẩm thuộc lĩnh vực của Bộ NNPTNT và Bộ Công
3.2.2. Thực trạng cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nhập khẩu
Bộ Công Thương là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công nghiệp và thương mại, bao gồm các ngành và lĩnh vực: Điện, than, dầu khí, năng lượng mới, năng lượng tái tạo, hóa chất, vật liệu nổ công nghiệp, công nghiệp cơ khí, luyện kim, công nghiệp khai thác mỏ và chế
biến khoáng sản, công nghiệp tiêu dùng, công nghiệp thực phẩm, công nghiệp hỗ trợ, công nghiệp môi trường, công nghiệp công nghệ cao; cụm công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, khuyến công; thương mại trong nước; xuất nhập khẩu, thương mại biên giới; phát triển thị trường ngoài nước; quản lý thị trường; xúc tiến thương mại; thương mại điện tử; dịch vụ thương mại; hội nhập kinh tế quốc tế; cạnh tranh, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, phòng vệ thương mại; các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ. Về quản lý xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa, Bộ Công thương có chức năng:
- Tổ chức thực hiện cơ chế, chính sách xuất khẩu, nhập khẩu hàng hoá, thương mại biên giới và phát triển thị trường ngoài nước;
- Quản lý về xuất khẩu, nhập khẩu, tạm nhập, tái xuất, tạm xuất, tái nhập, chuyển khẩu, quá cảnh hàng hoá, thương mại biên giới, hoạt động ủy thác, uỷ thác xuất khẩu, uỷ thác nhập khẩu, đại lý mua bán, gia công, xuất xứ hàng hoá;
- Tổng hợp tình hình, kế hoạch xuất khẩu, nhập khẩu hàng hoá và thương mại biên giới theo quy định của pháp luật.
Vai trò của Bộ Công Thương trong quản lý nhập khẩu hàng hóa nói chung và nhập khẩu hàng thực phẩm nói riêng:
- Đảm trật tự thị trường, Pháp lệnh quản lý thị trường được Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành năm 2016 là văn bản pháp lý cao nhất đặt ra các quy định về phạm vi, hình thức kiểm tra, kiểm soát thị trường và nội dung hoạt động của các biện pháp nghiệp vụ quản lý thị trường.Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 148/2016/NĐ-CP ngày 04 tháng 11 năm 2016 và tiếp theo là Nghị định số 78/2019/NĐ-CP ngày 14 tháng 10 năm 2019 sửa đổi, bổ sung Nghị định 148/2016/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Quản lý thị trường, nhằm duy trì trật tự thị trường,
phòng chống các hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động thương mại ở thị trường trong nước cũng như kiểm tra việc thi hành pháp luật và các chính sách trong hoạt động thương mại. Nhà nước cũng đã ban hành danh mục hàng hóa cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh có điều kiện, đồng thời quy định rõ các hành vi viphạm và mức xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động kinh doanh các loại hàng hóa này, làm cơ sở pháp lý để các bộ, ngành và địa phương triển khai thực hiện, bảo đảm sự phát triển trong ổn định, lành mạnh và bền vững của thị trường xã hội.
+ Đảm vệ sinh an toàn thực phẩm trong hoạt động kinh doanh, trong giai đoạn trước năm 2018, các tiêu chuẩn, quy chuẩn đối với các mặt hàng thực phẩm nói chung đều do Bộ Y tế xây dựng và ban hành. Đồng thời, các doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh thực phẩm phải thực hiện đăng ký công bố sản phẩm, đăng ký hợp quy, hợp chuẩn với Bộ Y tế. Tuy nhiên sau khi Nghị định số 15/2018/NĐ-CP ngày 02 tháng 02 năm 2018 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật An toàn thực phẩm được ban hành, theo đó phân công các Bộ (Công Thương, Y tế, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn) ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia đối với các sản phẩm thuộc lĩnh vực phân công quản lý của từng Bộ theo quy định tại Luật An toàn thực phẩm và Nghị định số 15/2018/NĐ-CP. Nghị định số 15/2018/NĐ-CP cũng quy định các tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh thực phẩm thực hiện tự công bố thực phẩm đối với hầu hết sản phẩm thực phẩm. Như vậy với việc các cơ sở sản xuất, kinh doanh thực hiện tự công bố sản phẩm đã tạo điều kiện thuận lợi rất nhiều cho doanh nghiệp nhưng đồng thời cũng đặt ra vấn đề nâng trách nhiệm xã hội, tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.
+ Đảm bảo thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát thị trường bám sát các quy định, chính sách được thể chế hoá trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, tập trung vào các hoạt động phòng, chống các hành vi buôn lậu và gian lận thương mại, đặc biệt là các hành vi đầu cơ, găm
hàng, tăng giá nhằm trục lợi, vi phạm các quy định về chất lượng hàng hóa và vệ sinh an toàn thực phẩm, xâm phạm lợi ích người tiêu dùng, tác động xấu tới quan hệ cung cầu và gây mất ổn định thị trường. Hiện nay, công tác thanh tra, kiểm tra đang được chuyển đổi mạnh mẽ từ tiền kiểm sang hậu kiểm, thông qua công tác hậu kiểm đã phát hiện, ngăn chặn kịp thời các vi phạm về an toàn thực phẩm trước khi cung ứng đến người tiêu dùng, không để thực phẩm không an toàn, không rõ nguồn gốc xuất xứ, nhập lậu lưu thông trên thị trường. Đồng thời, công tác bảo đảm trật tự thị trường cũng được kết hợp với công tác phổ biến, tuyên truyền các quy định của pháp luật về hoạt động kinh doanh nhập khẩu nông sản, thực phẩm thường xuyên và liên tục.
Giai đoạn 2010-2016, quản lý nhà nước đối với hoạt động nhập khẩu thực phẩm được triển khai đồng bộ từ trung ương đến địa phương nhằm hướng tới kiểm soát ATTP nói chung cũng như thực phẩm nhập khẩu nói riêng.
Tại trung ương, 03 Bộ chịu trách nhiệm chính đã tổ chức các cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm theo đúng quy định, Bộ NNPTNT có 04 đơn vị đầu mối, Bộ Y tế có 01 đơn vị đầu mối và Bộ Công thương có 02 đơn vị đầu mối. Ngoài ra, từ năm 2005, Chính phủ đã chỉ đạo thành lập Ban chỉ đạo liên ngành về vệ sinh ATTP nhằm phối hợp hoạt động giữa các bộ, ngành, địa phương và các cơ quan, tổ chức có liên quan về vệ sinh ATTP, trong đó có thực phẩm nhập khẩu. Ban Chỉ đạo liên ngành Trung ương do 01 Phó Thủ tướng làm Trưởng ban và Bộ trưởng Y tế và Bộ trưởng Bộ NNPTNT làm Phó Trưởng ban, Bộ Y tế là cơ quan thường trực Ban chỉ đạo. Giúp việc cho Ban Chỉ đạo liên ngành Trung ương về vệ sinh ATTP còn có Tổ Công tác, định kỳ 3 tháng họp 1 lần, ngoài ra còn tổ chức rất nhiều cuộc họp đột xuất để giải quyết các sự cố về ATTP. Hoạt động của các cơ quan Bộ, ngành này đã giúp giải quyết nhiều sự cố về ATTP nói chung và thực phẩm nhập khẩu nói riêng (như thủy hải sản nhập lậu, sữa nhiễm khuẩn nhập khậu, sử dụng hóa chất không rõ nguồn gốc để dấm chuối…).
Trong ngành công thương, các Cục Quản lý thị trường tại các tỉnh/ thành phố là đơn vị hỗ trợ Tổng cục Quản lý thị trường trong quản lý ATTP và thực phẩm nhập khẩu.
Nhìn chung, bộ máy quản lý nhà nước về ATTP nói chung và thực phẩm nhập khẩu nói riêng, trong đó có bộ máy quản lý nhà nước về ATTP thực phẩm trong nhập khẩu của Bộ Công Thương đã được tổ chức từ trung ương đến địa phương với các bộ phận chức năng theo ngành dọc, đồng thời có ban chỉ đạo liên ngành để thực hiện kết nối theo chiều ngang giữa các bộ, ban, ngành. Tuy nhiên, thực tế triển khai công tác quản lý nhà nước đối với ATTP nói chung và thực phẩm nhập khẩu nói riêng vẫn còn nhiều bất cập.
- Bộ máy quản lý nhà nước về ATTP và thực phẩm nhập khẩu dù đã được tổ chức khá hoàn thiện với chức năng, nhiệm vụ đầy đủ nhưng khi có sự cố liên quan đến thực phẩm nhập khẩu thì các cơ quan quản lý đều thể hiện khó quy trách nhiệm chính xác cho bộ phận hay cơ quan nào. Điều này thể hiện sự đan xen, chồng chéo và bất hợp lý trong cơ cấu tổ chức. Ví dụ ô mai, mứt là sản phẩm từ hoa quả sẽ do Bộ NNPTNT quản lý hay do Bộ Công thương quản lý do thuộc nhóm bánh, mứt, kẹo; hay phân phối thực phẩm chức năng nhập khẩu theo mô hình bán hàng đa cấp thuộc Bộ Công Thương hay Bộ Y tế.
3.2.3. Triển khai thực hiện kế hoạch quản lý nhập khẩu
• Quản lý về quyền kinh doanh thực phẩm nhập khẩu
Về mặt nguyên tắc, quản lý nhà nước về ATTP nói chung trong đó có quản lý ATTP trong nhập khẩu là: một sản phẩm, một cơ sở sản xuất, kinh doanh chỉ chịu sự quản lý của một cơ quan quản lý nhà nước. Với những quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật, về cơ bản, doanh nghiệp kinh doanh thực phẩm nhập khẩu có thể hoàn tất đăng ký kinh doanh và hoạt động ổn định trong suốt quá trình kinh doanh. Tuy nhiên, do đặc thù kinh doanh thực
phẩm nói chung và nhập khẩu thực phẩm nói riêng nên thực tế thực thi chính sách còn những điểm chưa thuận lợi cho doanh nghiệp.
Trong cấp phép kinh doanh, với kinh doanh siêu thị, Thông tư liên tịch 13/2014 quy định do ngành Công Thương quản lý, nhưng do nhiều mặt hàng thực phẩm nhập khẩu trong đó thuộc thẩm quyền của Bộ NNPTNT và cả Bộ Y tế nên việc xin giấy phép phải qua đủ cả 03 cơ quan: Y tế, NNPTNT, Công thương. Ngoài ra, khi siêu thị tại địa phương có kinh doanh ăn uống thì khó phân định việc cấp phép sẽ do Bộ Công Thương hay chính quyền địa phương (chịu trách nhiệm với cửa hàng ăn uống tại địa phương).
Trong cấp phép kinh doanh cửa hàng tiện lợi, quy định của Luật ATTP và Quyết định của Cục ATTP yêu cầu mọi cơ sở kinh doanh thực phẩm, trong đó có thực phẩm nhập khẩu, phải có Giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện ATTP, tức là mọi nhận viên trực tiếp kinh doanh tại cơ sở phải có giấy xác nhận kiến thức về ATTP (Thông tư 45/2014/TT-BNNPTNT). Tuy nhiên việc lấy chứng nhận cho nhân viên chưa thuận tiện, công tác tổ chức kiểm tra xác nhận kiến thức thường bị chậm trễ, tần suất tổ chức ít, doanh nghiệp có thể mất hàng tháng cho thủ tục này. Việc cấp giấy chứng nhận online chỉ mới được Bộ Công Thương đưa vào thử nghiệm.
Trong cấp phép quảng cáo sản phẩm, doanh nghiệp kinh doanh thực phẩm nói chung và thực phẩm nhập khẩu nói riêng phải có 02 xác nhận: 01 của ngành y tế xác nhận nội dung quản cáo và 01 của ngành Văn hóa, Thể thao và Du lịch xác nhận mẫu mã, hình thức quảng cáo, và có thêm ngành Công Thương nếu sản phẩm cần giấy phép lưu thông trên thị trường.
Trong thanh kiểm tra doanh nghiệp, với doanh nghiệp kinh doanh nhiều nhãn thực phẩm nhập khẩu thuộc về trách nhiệm quản lý của cả 03 bộ ngành thì một năm sẽ phải lần lượt chịu sự thanh kiểm tra của cả 3 cơ quan trên.
Việc kiểm soát thực phẩm nhập khẩu ở Việt Nam được thực hiện trong cả khâu tiền kiểm và hậu kiểm với những quy trình chặt chẽ. Theo quy định, việc thực hiện thủ tục công bố hợp quy sẽ cần ít nhất 30 ngày để hoàn thiện. Khi doanh nghiệp gặp vướng mắc tại khâu nào có thể liên hệ cơ quan quản lý để xin tư vấn về hướng xử lý cũng như hồ sơ thủ tục cần chuẩn bị, gồm có các bộ phận chịu trách nhiệm tương ứng tại 03 bộ và cơ quan hải quan nếu cần thiết. Từ cuối năm 2014, việc đăng ký công bố hợp quy đã có thể tiến hành trực tuyến nên đã giảm bớt nhiều phụ phí cho doanh nghiệp, minh bạch hơn quá trình cấp chứng nhận.
Các bộ đã chỉ định 37 tổ chức chứng nhận hợp quy phục vụ quản lý của ngành (Bộ Y tế: 13 tổ chức; Nông nghiệp và PTNT: 24 tổ chức), 101 phòng thử nghiệm phục vụ quản lý nhà nước về ATTP, trong đó Bộ Y tế chỉ định 19 Phòng kiểm nghiệm, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chỉ định 76 Phòng kiểm nghiệm (bao gồm cả các Phòng kiểm nghiệm phân bón, thức ăn chăn nuôi, thuốc thú y, thuốc BVTV....), Bộ Công thương chỉ định 6 Phòng kiểm nghiệm. Viện Kiểm nghiệm An toàn vệ sinh thực phẩm Quốc gia là đơn vị kiểm nghiệm trọng tài khi có sự tranh chấp về kết quả kiểm nghiệm giữa các phòng kiểm nghiệm. Tuy nhiên, khi một cơ sở kiểm định muốn đăng ký kiểm định cho tất cả các sản phẩm thì phải được phép của cả 3 bộ, và nhiều cơ sở kiểm định do Bộ Công Thương chỉ định cũng là cơ sở kiểm định do Bộ Y tế chỉ định, nhưng quy trình kiểm định của các Bộ khác nhau, dẫn đến xuất hiện chồng chéo trong quản lý, các Bộ không có báo cáo tách biệt số liệu cụ thể cho từng ngành.
Dù vậy, thực tế triển khai chính sách cho thấy, hiện nay việc công bố hợp quy, công bố phù hợp ATTP vẫn là quy trình phức tạp, mất nhiều thời gian và công sức nhất trong hoạt động của doanh nghiệp nhập khẩu thực phẩm.
Khi thực hiện công bố hợp quy, doanh nghiệp phải trải qua 02 bước cơ bản là kiểm nghiệm mẫu và hoàn thiện hồ sơ. Kiểm nghiệm mẫu nếu nhanh sẽ mất 7-10 ngày, nhưng có thể kéo dài đến 1-2 tháng tùy sản phẩm. Tuy nhiên, do mẫu kiểm nghiệm là doanh nghiệp tự đưa lên mà không phải do cơ quan quản lý tự lấy mẫu trực tiếp, do vậy tính đại diện của mẫu có thể không đảm bảo. Tại bước hoàn thiện hồ sơ công bố hợp quy, doanh nghiệp sẽ mất khoảng 15 ngày để xin xác nhận, nhưng mỗi lần hồ sơ phải chỉnh sửa, bổ sung, thời gian sẽ kéo dài thêm 15 ngày tiếp theo. Với những quy trình như vậy, tổng thời gian cho việc công bố hợp quy/ phù hợp tiêu chuẩn ATTP có thể mất 2-6 tháng. Quan trọng hơn, rất nhiều doanh nghiệp phải nhập khẩu các nguyên phụ liệu để sản xuất thành phẩm bán tại thị trường trong nước hoặc tiêu dùng trong nội bộ doanh nghiệp (ví dụ: nguyên phụ liệu làm bánh, phụ gia công nghiệp…), những sản phẩm này không phải là thực phẩm bán trực tiếp cho người tiêu dùng nhưng họ phải trải qua đầy đủ quy trình công bố hợp quy/ công bố phù hợp ATTP cho từng loại nguyên/ phụ liệu. Theo ước tính của Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thủy sản Việt Nam (VASEP), trong 5 năm vừa qua, thủ tục này đã tiêu tốn của doanh nghiệp khoảng 300 - 900 tỷ đồng và hàng triệu ngày chờ đợi.
Bên cạnh đó, do hệ thống tiêu chuẩn về thực phẩm của Việt Nam (cũng như rất nhiều quốc gia khác) còn chưa hoàn thiện, nên rất nhiều thực phẩm phải trải qua quy trình công bố phù hợp ATTP mà không phải quy trình công bố hợp quy. Việc xác định thế nào là phù hợp ATTP lại thiếu tiêu chí rõ ràng mà dựa nhiều vào sự tham chiếu, đánh giá của cán bộ quản lý nên mất khá nhiều thời gian và có thể tạo kẽ hở phát sinh tiêu cực trong quá trình thực hiện. Tuy việc sử dụng chứng nhận phù hợp ATTP đã giúp nhiều sản phẩm thực phẩm nhập khẩu được lưu hành trên thị trường dù chưa có bộ tiêu chuẩn kỹ thuật tương ứng, nhưng những hạn chế trong quá trình cấp phép vẫn khiến
các doanh nghiệp cảm thấy bất cập, hiệu quả đảm bảo ATTP của giấy phép này chưa cao.
Cùng với sự phát triển của nền kinh tế và đời sống dân cư, thực phẩm nhập khẩu vào Việt Nam ngày càng đa dạng, phong phú cả về chủng loại, số lượng, giá cả. Hoạt động quản lý ATTP sản phẩm nhập khẩu cũng phải giải quyết nhiều vấn đề khó và phức tạp hơn.
• Quản lý bằng quy trình hải quan
Quy trình nhập khẩu thực phẩm của Việt Nam trải qua khá nhiều khâu và mất nhiều thời gian hơn so với nhiều quốc gia khác. Thực phẩm nhập khẩu