- Bùn nạo vét cống rãnh: hiện tại chưa được tái chế
1. Môi trường
3.2.1 Cơ sở khoa học để đánh giá hiệu quả của hệ thống quản lý nhà nước về chấtthả
Cũng như nhiều đô thị khác trên thế giới và của Việt Nam, thành phố Hồ Chí Minh dựa trên ba trụ cột để phát triển là Kinh tế - Xã hội - Môi trường. Môi trường ở đây được hiểu là môi trường sống (tự nhiên và nhân tạo) và môi trường sản xuất. Trong lĩnh vực quản lý chất thải, hệ thống quản lý Nhà nước phải dựa vào ba trụ cột Cơ cấu tổ chức - Nhân lực ~ Cơ sở vật chất – Văn bản pháp
luật. Ba yếu tố này có mối quan hệ hữu cơ (qua lại) với nhau, trong đó yếu tố con người (nhân
lực) mang tính quyết định trong mối quan hệ biện chứng với cơ sở vật chất hỗ trợ. Về mặt khoa học và thực tế, việc xây dựng một hệ thống quản lý Nhà nước trong lĩnh vực chất thải tại thành phố Hồ Chí Minh, thành phố cực lớn (megacity) với rất nhiều đặc thù của mình, phải dựa trên các cơ sở sau (theo thứ tự ưu tiên):
Yêu cầu thực tế và tương lai (gần và xa) về bảo vệ môi trường
Đây là cơ sở quan trọng nhất trong việc đánh giá hiệu quả hoạt động của hệ thống hiện tại để từ đó xây dựng hệ thống quản lý Nhà nước về chất thải trong tương lai. Hiệu quả hoạt động của hệ thống quản lý Nhà nước cũng là cơ sở để đánh giá trình độ của cán bộ quản lý và cán bộ lãnh đạo (nhân tố quyết định), người xây dựng hệ thống và quyết định sự ra đời của một hệ thống quản lý. Có ba mức độ để đánh giá hiệu quả (trình độ) hệ thống quản lý của một đô thị nói chung cũng như hệ thống quản lý nhà nước về chất thải hiện nay:
- Mức độ 1: mức độ yếu kém. Ở mức độ này, hệ thống quản lý luôn đi sau các vấn đề nảy sinh từ thực tế và luôn bị thực tế điều khiển. Với hệ thống này, công tác quản lý Nhà nước thường chỉ là giải quyết sự vụ, thiếu khả năng định hướng cho sự phát triển của xã hội tuân theo các qui luật tự nhiên và xã hội, trong đó có môi trường. Hậu quả là thiệt hại về kinh tế, sa sút về lòng tin của cộng đồng xã hội và môi trường bị ô nhiễm ngày càng nặng nề. Với hệ thống này, các vấn đề về kinh tế, xã hội và môi trường bị tích lũy, ngày càng khó giải quyết đến mức không giải quyết được (xung đột lợi ích) dẫn đến phải thay đổi hệ thống chính trị/quản lý. Cần lưu ý là các vấn đề môi trường bị tích lũy với tốc độ tỉ lệ thuận với tốc độ phát triển kinh tế và xã hội.
- Mức độ 2:mức độ đáp ứng. Ở mức độ này, hệ thống quản lý có thể dự đoán và giải quyết được một số vấn để thực tế vừa nảy sinh. Nhưng hoàn toàn bị động với nhiều vấn đề mới sẽ nảy sinh. Tính ổn định của hệ thống quản lý này rất thấp và dễ chuyển sang hệ thống quản lý với mức độ yếu kém.
- Mức độ 3:mức độ bền vững. Đây là hệ thống ổn định nhất do khả năng dự đoán trước các vấn đề sẽ xẩy ra nên hệ thống quản lý sẽ chuẩn bị trước (1) cơ cấu tổ chức và văn bản pháp luật làm cơ sở quản lý, (2) nhân sự thực hiện công tác quản lý và (3) cơ sở vật chất và phương tiện kỹ thuật hỗ trợ. Bên cạnh đó, hệ thống này còn có khả năng định hướng cho mọi thành phần trong xã hội kiểm soát được hành vi của mình để khai thác hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên, sử dụng năng lượng có hiệu quả và tiêu thụ bền vững. Để xây dựng hệ thống ổn định, cần có ngân hàng dữ liệu với số liệu thống kê trung thực, đủ dài phục vụ cho việc dự đoán và nguồn nhân lực có trình độ, kinh nghiệm. Việc dự đoán còn có thể được thực hiện trên cơ sở Chiến lược và Qui hoạch phát triển kinh tế - xã hội, Chiến lược và Qui hoạch phát triển ngành. Độ chính xác của Chiến lược và Qui hoạch phát triển này quyết định đến hiệu quả của hệ thống quản lý chất thải.
Nhiệm vụ quản lý chất thải
Từ qui định trong Luật Bảo vệ Môi trường và một số văn bản pháp luật khác, nhiệm vụ quản lý chất thải có thể chia làm hai phần: (1) quản lý chính sách và (2) quản lý điều hành.
Quản lý chính sách là các hoạt động soạn thảo chiến lược, qui hoạch, chương trình, kế hoạch
hành động và văn bản pháp luật làm cơ sở cho các hoạt động quản lý. Thực hiện công tác quản lý chính sách yêu cầu các cán bộ có trình độ khoa học (kỹ thuật-công nghệ và quản lý) cao và có kinh nghiệm lâu năm trong nhiều lĩnh vực. Hoạt động này cần nhân lực hơn là cơ sở vật chất, thiết bị kỹ thuật hỗ trợ. Hoạt động này thường được thực hiện chủ yếu ở cấp Trung ương và thành phố với
sự hỗ trợ (góp ý) của các quận/huyện và phường/xã. Hiện nay, Trung ương và thành phố Hồ Chí Minh đang thiếu nghiêm trọng lực lượng cán bộ này. Đó là lí do giải thích tại sao hầu hết các văn bản pháp luật đều sai sót rất nhiều, chồng chéo, luật nào ra đời cũng phải có nghị định, thông tư hướng dẫn thực hiện hoặc sửa đổi, thậm chí nghị định, thông tư còn ngược cả nội dung của luật, …
Quản lý điều hành là các hoạt động thực hiện chương trình, kế hoạch hành động. Ví dụ thực hiện
các chương trình quan trắc, kiểm tra, giám sát, thông tin, tuyên truyền, xây dựng qui trình vận hành, giải quyết khiếu nại, … Hoạt động này diễn ra ở cả cấp Trung ương, thành phố, quận/huyện và phường/xã với các mức độ và trình độ khác nhau. Trung ương và thành phố thường quản lý các chương trình và kế hoạch hành động lớn, cần sự phối hợp đồng bộ giữa các địa phương và các sở ban ngành. Các quận/huyện và phường xã quản lý các vần đề cụ thể. Mặc dù phân cấp đã khá rõ ràng, nhưng do công tác chuẩn bị nhân lực và đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị kỹ thuật hỗ trợ chưa đầy đủ nên nhiều chương trình, kế hoạch hành động vẫn phải nhờ vào các cơ quan (sổ, ban, ngành) thành phố thực hiện. Ví dụ, chương trình Phân loại chất thải rắn tại nguồn, Thu phí vệ sinh, …
Từ năm 2005 đến nay, nhiều nhiệm vụ mới phát sinh trong lĩnh vực môi trường. Ví dụ, Chương trình di dời các cơ sở ô nhiễm, Chương trình ứng phó biến đổi khí hậu, Chương trình ứng dụng công nghệ thông tin, Chương trình phân loại chất thải rắn tại nguồn, Chương trình thu phí vệ sinh, Quản lý bùn hầm cầu, Quản lý bùn nạo vét kênh rạch, nhà máy/trạm xử lý nước thải và làm vệ sinh mạng lưới thoát nước, Quản lý chất thải xây dựng, Ứng phó sự cố môi trường, … đã làm hệ thống quản lý (con người là chủ yếu) ngày càng quá tải.
Trách nhiệm của các cơ quan quản lý
Trách nhiệm của các cơ quan quản lý được qui định trong Luật Bảo vệ Môi trường (2005).
Cơ quan chức năng và cán bộ phụ trách
Cơ quan chức năng và cán bộ phụ trách được qui định trong Luật Bảo vệ Môi trường (2005).
Cấu trúc tổ chức
Cấu trúc tổ chức được qui định trong Thông tư liên tịch số 12/2007/TTLT – BTNMT – BNV Hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 81/2007/NĐ-CP ngày 23 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ qui định tổ chức, bộ phận chuyên môn về bảo vệ môi trường tại cơ quan nhà nước và doanh nghiệp nhà nước.
Một số cơ sở khác
Trong điều kiện của thành phố Hồ Chí Minh, quản lý môi trường thực chất là các hoạt động tổng hợp nhằm quản lý chất thải (rắn, lỏng và khí) từ nguồn phát thải đến nơi tái chế/xử lý cuối cùng một cách bền vững và sử dụng hợp lý và một cách có hiệu quả các nguồn tài nguyên/năng lượng (tái tạo và không tái tạo). Hay nói cách khác, tất cả các hoạt động quản lý
môi trường đều tập trung giải quyết hai (02) vấn đề trên.
Để quản lý đô thị nói chung và môi trường nói riêng một cách có hiệu quả, “đội ngũ cán bộ quản lý Nhà nước đóng vai trò quyết định trong việc quản lý đô thị một cách có hiệu quả ứng phó với hiện tượng biến đổi khí hậu” (Clinton, 2009). Đồng thời trên cơ sở biện chứng, mối quan hệ giữa lực lượng cán bộ (NL – nhân lực) và cơ sở vật chất (CSVC - trang thiết bị kỹ thuật – công nghệ và tài chính) có thể được thể hiện trong phương trình “cân bằng động” dưới đây:
NL + CSVC = const. (hằng số) (1)
Từ phương trình trên cho thấy, khi nguồn nhân lực NL (số lượng và chất lượng) tăng thì cơ sở vật chất CSVC giảm và ngược lại. Tuy nhiên, phương trình này, về mặt thực tế, cũng phải được hiểu rộng hơn là, số lượng cán bộ có thể tăng vô hạn cũng có thể không thể giải quyết một số vấn đề về
quản lý môi trường, ví dụ như thực hiện công tác quan trắc chất lượng môi trường, kiểm tra và giám sát hoạt động sản xuất và thương mại, và ngược lại, cơ sở vật chất không lồ cũng không thể thay thế được yếu tố con người trong công tác quản lý, ví dụ công tác xây dựng văn bản pháp luật. Như vậy, cần phải có một số yêu cầu chặt chẽ hơn về yếu tố con người và vật chất trong hệ thống quản lý.
Vì vậy, các nhà quản lý phải quyết định lựa chọn trên, sử dụng số lượng nhân lực (biên chế) lớn và giảm đầu tư cơ sở vật chất hay giảm biên chế và tăng đầu tư cơ sở vật chất, thiết bị kỹ thuật hỗ trợ và áp dụng công nghệ quản lý hiện đại.
Cấu trúc tổ chức hệ thống quản lý Nhà nước trong lĩnh vực môi trường tại thành phố Hồ Chí Minh
Việc xây dựng cấu trúc tổ chức hệ thống quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường tại thành phố Hồ Chí Minh dựa trên cơ sở tình hình phát triển kinh tế - xã hội (hiện tại và tương lai), qui định của Chính phủ. Mặc dù nhiều điều khoản trong các văn bản pháp luật (Luật Bảo vệ Môi trường, các Nghị định và Thông tư) thiếu và đã “lạc hậu” so với tình hình phát triển của kinh tế và xã hội tại thành phố.
Cấu trúc tổ chức này sẽ có hiệu quả hoạt động tốt nhất nếu được vận hành với sự phân cấp rõ ràng: - Cơ quan quản lý Nhà nước cấp thành phố (Sở, Ban, Ngành) thực hiện công tác quản lý chính sách và điều hành việc thực hiện chính sách; và
- Cơ quan quản lý Nhà nước cấp quận/huyện và phường xã thực hiện công tác quản lý điều hành. Đồng thời từ thực tế quản lý đô thị của thành phố có thể khẳng định là trong điều kiện hiện nay (về biên chế và cơ sở vật chất) nếu không ứng dụng công nghệ thông tin và các công nghệ
quản lý tiên tiến với sự hỗ trợ đắc lực của các phương tiện kỹ thuật hiện đại, công tác quản lý đô thị nói chung và quản lý môi trường (chất thải) nói riêng sẽ có hiệu quả rất thấp, nếu không muốn nói là không quản lý được, mặc dù có thể tăng biên chế với số lượng khổng lồ. 3.2.2 Đánh giá hiệu quả hoạt động hệ thống quản lý nhà nước trong lĩnh vực chất thải
Việc đánh giá hiệu quả hoạt động phải dựa trên cơ sở xem xét toàn diện về các mặt đạt được và chưa đạt được của hệ thống quản lý nhà nước trong thời gian qua. Các tồn tại, hạn chế phải được đánh giá theo 2 khía cạnh :
Tồn tại chủ quan : đó là các hạn chế về chức năng nhiệm vụ, trong công tác quản lý điều hành, quản lý chính sách và trong mối quan hệ phối hợp công tác giữa các cơ quan nhà nước
Tồn tại khách quan : việc hạn chế thẩm quyền của thành phố trong công tác quản lý chất thải, việc áp dụng các văn bản pháp luật do Trung ương ban hành vào trong tình hình cụ thể của thành phố…
Các măt đạt được
Trong thời gian qua, với việc ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường từ Trung ương đến địa phương, bộ máy quản lý nhà nước về môi trường nói chung và chất thải rắn nói riêng tại TPHCM đã không ngừng tăng cường, củng cố và phát triển, thực hiện tốt nhiệm vụ quản lý nhà nước trong chỉ đạo xây dựng và thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách về quản lý chất thải rắn trên địa bàn thành phố. Trải qua quá trình xây dựng và đào tạo, đến nay có thể nói hệ thống cơ quan tổ chức quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường tại TPHCM là thống nhất từ cấp thành phố đến quận huyện với tổng số cán bộ phụ trách công tác quản lý là gần 200 người, có trình độ đại học và trên đại học về lĩnh vực công nghệ và quản lý môi trường (trong đó cán bộ cấp Sở phụ trách môi trường trên 50 người, các phòng Tài nguyên và Môi trường của 24 Quận/Huyện có từ 3 – 5 cán bộ phụ trách môi trường, cán bộ phụ trách môi trường trong Ban quản lý các Khu chê xuất khi công nghiệp TPHCM khoảng 8-10 người). Hệ thống thu gom vận chuyển chất thải rắn tại
thành phố ngày càng đi vào nề nếp, hệ thống xử lý chất thải rắn vận hành đảm bảo khả năng xử lý an toàn toàn bộ chất thải rắn sinh hoạt trong mọi tình huống. Đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý chất thải rắn từ cấp thành phố đến quận/huyện và phường/xã ngày càng được nâng cao trình độ năng lực và kinh nghiệm.
Các tồn tại, hạn chế
Bên cạnh những mặt đạt được, bộ máy quản lý nhà nước về chất thải rắn vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập, cần phải được nghiên cứu đổi mới và hoàn thiện để đáp ứng với yêu cầu phát triển của thành phố, cụ thể là :
Tồn tại chủ quan
- Bộ máy nhà nước về quản lý chất thải thiếu thống nhất từ cấp thành phố đến quận/huyện, phường/xã: thực tế cho thấy, công tác quản lý chất thải rắn hiện nay chủ yếu do Phòng Quản lý chất thải rắn thực hiện, đội ngũ cán bộ Phòng Tài nguyên và Môi trường gần như chỉ tập trung thực hiện các thủ tục về môi trường là chủ yếu (cấp giấy xác nhận cam kết bảo vệ môi trường, kiểm tra môi trường…). Chức năng về quản lý chất thải rắn, đặc biệt là giám sát, kiểm tra hệ thống thu gom, vận chuyển chất thải rắn ở địa phương chưa được quy định cụ thể trong chức năng nhiệm vụ của Phòng Tài nguyên và Môi trường quận/huyện. Hầu hết các phường, xã trên địa bàn thành phố đều chưa có cán bộ chuyên trách môi trường, chỉ có cán bộ địa chính
- Quy chế tổ chức và hoạt động của Sở Tài nguyên và Môi trường được UBND thành phố ban hành năm 2005 đến nay đã không còn phù hợp, cần bổ sung đặc biệt trong lĩnh vực quản lý chất thải rắn. Cụ thể là các chức năng, nhiệm vụ sau:
+ Thực hiện Chương trình phân loại chất thải rắn tại nguồn; chương trình thu phí vệ sinh trên địa bàn thành phố
+ Chương trình đấu thầu “Công tác quét dọn, thu gom, vận chuyển chất thải rắn trên địa bàn thành phố”;
+ Xây dựng đơn giá ngành vệ sinh theo quyết định số 13/2007/QĐ-BXD cho công tác quét dọn, thu gom, vận chuyển và xử lý rác;
+ Kêu gọi các dự án đầu tư xử lý chất thải rắn; + Quản lý các dự án đầu tư xử lý chất thải rắn;
+ Xây dựng các trạm ép rác kín trên địa bàn thành phố; + Triển khai thực hiện dự án CDM;
+ Xây dựng các quy hoạch ngành như: Quy hoạch quản lý chất thải rắn đô thị, quy hoạch quản lý chất thải nguy hại, quy hoạch quản lý chất thải rắn y tế, quy hoạch nghĩa trang.
- Hệ thống quản lý nhà nước về chất thải rắn chỉ dựa vào nguồn lực chủ yếu từ con người và chính sách mà thiếu sự đầu tư về cơ sở vật chất và phương tiện kỹ thuật hỗ trợ sẽ không đáp ứng được yêu cầu quản lý chất thải rắn một cách bền vững cho thành phố. Với thực tế hiện trạng quản lý đô thị của thành phố có thể khẳng định là trong điều kiện hiện nay (về biên chế và cơ sở vật