a) Tổ chức của HĐND tỉnh
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.
Số lượng đại biểu HĐND tỉnh do luật định căn cứ vào số lượng dân cư, đặc điểm vùng miền. Kỳ họp thứ nhất của HĐND do Chủ tịch HĐND khóa trước triệu tập và chủ tọa cho đến khi HĐND bầu được Chủ tịch HĐND khóa mới. Chủ tịch HĐND được bầu ra trong số các đại biểu HĐND theo sự giới thiệu của chủ tọa kỳ họp. Phó chủ tịch, ủy viên thường trực HĐND, Chủ nhiệm các ban và các thành viên khác trong các ban của HĐND được bầu trong số các đại biểu HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND. Theo quy định hiện hành, số lượng đại biểu HĐND tỉnh có từ 50 đến 58 đại biểu.
Thường trực HĐND tỉnh gồm: Chủ tịch, Phó chủ tịch và ủy viên thường trực HĐND. Thành viên thường trực HĐND không thể đồng thời là các thành viên của UBND tỉnh. Số lượng thành viên các ban do HĐND quyết định, thành viên các ban cũng không thể đồng thời là thành viên của UBND tỉnh. Trưởng ban của HĐND không thể đồng thời là thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân tỉnh.
Những quy định pháp lý trên nhằm tạo ra sự độc lập về tổ chức của HĐND với các thiết chế khác của nhà nước ở địa phương. Kết quả bầu Chủ tịch, Phó chủ tịch, và các ủy viên thường trực phải được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua, phê chuẩn. Việc phê chuẩn này của Ủy ban thường vụ Quốc hội dẫn đến hai tình huống: thứ nhất, nếu không phê chuẩn có nghĩa là
tước bỏ quyền quyết định về nhân sự của HĐND; nếu chỉ phê chuẩn thì sự phê chuẩn này cũng mang tính hình thức.
Văn phòng HĐND tỉnh là bộ máy giúp việc của HĐND và do thường trực HĐND cấp tỉnh thành lập, có chức năng tổ chức phục vụ các hoạt động của HĐND, thường trực HĐND, các ban của HĐND, các đại biểu HĐND và tham mưu một số công việc do thường trực HĐND giao. Văn phòng HĐND tỉnh có 01 Chánh văn phòng, 02 Phó chánh văn phòng, phòng tổng hợp, phòng hành chính - quản trị. Số lượng biên chế tùy thuộc vào số đại biểu HĐND tỉnh nhưng thường có từ 10 đến 13 biên chế. HĐND nào có ban Dân tộc sẽ được bổ sung thêm.
Với quy định như vậy, HĐND và các thiết chế bên trong của nó đã thể hiện được tính dân cử, tính đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương, thể hiện nguyên tắc cơ bản là mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân. Tuy nhiên, trong hoạt động thực tiễn đã phát sinh sự chồng chéo nhất định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thường trực HĐND và UBND đều là những thiết chế do HĐND bầu ra và đều có chức năng chuẩn bị nội dung các kỳ họp của HĐND. Mặt khác, số lượng thường trực HĐND chỉ có 03 người, các ban của HĐND vừa ít về số lượng vừa chủ yếu là các thành viên kiêm nhiệm(số lượng đại biểu HĐND chuyên trách thường rất ít); trình độ chuyên môn, kinh nghiệm công tác trong các lĩnh vực còn nhiều hạn chế trong khi đó lại phải đảm nhiệm các chức năng giám sát, thẩm định, kiểm tra… các hoạt động của UBND, các thành viên của UBND và các cơ quan nhà nước cùng cấp. Từ đó dẫn đến tình trạng quá tải, mâu thuẫn và bất hợp lý giữa nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức. Thêm nữa, nhìn từ góc độ hành chính thì việc hình thành nhiều cơ quan bên trong của HĐND sẽ dẫn đến tình trạng làm cho bộ máy nhà nước thêm cồng kềnh.
Ở tỉnh Thái Nguyên, số lượng đại biểu HĐND khóa XI nhiệm kỳ 2004 - 2011 là 67 đại biểu; cơ cấu HĐND như sau: Thường trực HĐND gồm có 3 người trong đó có 01 Chủ tịch HĐND, 01 Phó Chủ tịch HĐND và 01 ủy viên;
các Ban của HĐND gồm có: Ban Kinh tế - Ngân sách (06 người trong đó có 01 Trưởng ban, 01 Phó Trưởng ban và 04 thành viên), Ban Văn hóa xã hội (07 người trong đó có 01 Trưởng ban, 01 Phó trưởng ban và 05 thành viên), Ban Pháp chế (08 người trong đó có 01 Trưởng ban, 01 Phó trưởng ban và 06 thành viên), Ban Dân tộc (06 người trong đó 01 Trưởng ban, 01 Phó trưởng ban và 04 thành viên). Đến Khóa XII nhiệm kỳ 2011 - 2016, số lượng đại biểu HĐND tỉnh Thái Nguyên tăng lên 72 đại biểu, cơ cấu HĐND không có gì thay đổi so với khóa trước, tuy nhiên có điều chỉnh số lượng thành viên các Ban, mỗi Ban của HĐND đều có số lượng là 07 thành viên trong đó các Trưởng ban đều hoạt động kiêm nhiệm, còn các Phó trưởng ban là chuyên trách.
b) Hoạt động của HĐND tỉnh
Theo quy định của pháp luật hiện hành, hoạt động của HĐND tỉnh được thực hiện thông qua: các kỳ họp của HĐND, hoạt động của thường trực HĐND, các ban của HĐND và hoạt động của đại biểu HĐND tỉnh. (Điều 111 đến Điều 18 Luật).
* Các kỳ họp của HĐND tỉnh gồm:
- Kỳ họp thứ nhất của mỗi khóa HĐND do Chủ tịch HĐND khóa trước triệu tập và chủ tọa cho đến khi bầu được Chủ tịch HĐND khóa mới. Kỳ họp thứ nhất bầu ra: Chủ tịch HĐND trong số các đại biểu HĐND theo sự giới thiệu của chủ tọa kỳ họp; Phó chủ tịch, ủy viên thường trực HĐND, các Trưởng ban và các thành viên khác của các Ban thuộc HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND; Chủ tịch UBND trong số các đại biểu HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND; Phó chủ tịch, các thành viên khác của UBND theo sự giới thiệu của Chủ tịch UBND; Thư ký kỳ họp của mỗi khóa HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tọa kỳ họp. Đại biểu HĐND có quyền giới thiệu và tự ứng cử vào các chức vụ trên.
- Kỳ họp thường lệ: HĐND tỉnh họp mỗi năm 2 lần, do Thường trực HĐND triệu tập (thông báo triệu tập chậm nhất là 20 ngày trước ngày khai
mạc kỳ họp); kỳ họp phải có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu HĐND tham gia; phải thông báo cho nhân dân biết trước khai mạc kỳ họp 5 ngày về ngày họp, nơi họp và chương trình của kỳ họp.
Tham dự kỳ họp, ngoài đại biểu HĐND còn có đại biểu Quốc hội được bầu ở địa phương, Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, người đứng đầu các đoàn thể nhân dân địa phương và các đại diện cử tri. Các đại biểu này chỉ được phát biểu ý kiến chứ không được biểu quyết. Kỳ họp của HĐND là công khai, trong trường hợp theo đề nghị của Chủ tọa hoặc Chủ tịch UBND tỉnh có thể họp kín. Hình thức biểu quyết: bỏ phiếu kín, giơ tay hoặc những cách khác theo đề nghị của Chủ tọa.
Nghị quyết của kỳ họp được thông qua khi có quá bán tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành, Nghị quyết kỳ họp của HĐND tỉnh do Chủ tịch HĐND tỉnh ký chứng thực và phải gửi cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội chậm nhất 10 ngày sau khi kết thúc kỳ họp.
- Kỳ họp bất thường: Trong một số trường hợp cần thiết theo quy định của pháp luật, Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND đề nghị và khi có ít nhất 1/3 số đại biểu HĐND tỉnh đề nghị nhưng phải thông báo cho nhân dân biết chậm nhất 5 ngày trước ngày khai mạc (về ngày họp, nơi họp và chương trình của kỳ họp).
Luật đã quy định số lượng kỳ họp thường lệ là 2 kỳ trong năm (không kể bất thường) nhưng lại không quy định thời gian tối thiểu, tối đa cho mỗi kỳ họp, trong khi đó khối lượng công việc cả năm được dồn cả vào 2 kỳ họp do vậy dẫn đến tình trạng quá tải, làm qua loa hoặc bỏ qua nhiều công việc phải thông qua Hội đồng. Thêm nữa là quy định về họp bất thường, quy định khi có ít nhất 1/3 đại biểu HĐND đề nghị là không có tính khả thi vì trên thực tế sẽ không thể có 1/3 số lượng đại biểu cùng đề nghị vì đại bộ phận đại biểu đều kiêm nhiệm. Việc quy định phải có đại diện cử tri tại các kỳ họp HĐND cũng là quy định mang tính hình thức, bởi các đại biểu HĐND, đồng thời là
sự có mặt của các đại biểu lãnh đạo Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân, các tổ chức chính trị - xã hội khác và các thủ trưởng các cơ quan thuộc tỉnh … đã đủ tư cách là đại diện cử tri.
* Hoạt động của Thường trực HĐND và các Ban của HĐND tỉnh thực hiện giữa 2 kỳ họp của HĐND, tập trung chủ yếu vào các hoạt động giám sát, hoạt động hành chính và nội bộ.
Thường trực HĐND tỉnh thực hiện quyền giám sát trên các mặt sau: - Hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân tỉnh.
- Giám sát các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân và công dân trong việc thi hành pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND.
- Giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo, tổ chức đoàn giám sát hoặc giao cho các Ban của HĐND giám sát theo chương trình giám sát của mình hoặc theo yêu cầu của HĐND, đề nghị của các Ban, các đại biểu HĐND...
Đồng thời Thường trực HĐND còn phải cùng UBND và các Ban của HĐND chuẩn bị nội dung các kỳ họp HĐND và các báo cáo của Thường trực HĐND trước HĐND,Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Có thể thấy khối lượng công việc theo luật định của Thường trực HĐND tỉnh là rất lớn.
Số lượng của Thường trực HĐND là 03 người trong đó Chủ tịch HĐND thường hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm (là Bí thư hoặc Phó Bí thư) còn lại là 02 chuyên trách. Thực tiễn cho thấy, các chức danh này ít khi tham gia các phiên họp của UBND, các cuộc họp của các ban ngành, đoàn thể địa phương tổ chức trong tỉnh. Từ đó dẫn đến hoạt động của Thường trực HĐND cũng mang tính hình thức, không có khả năng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định.
Các ban của HĐND tỉnh thực hiện nhiệm vụ giám sát thông qua các hoạt động sau:
- Giúp HĐND giám sát hoạt động của UBND, các cơ quan thuộc UBND và hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp.
- Giúp HĐND giám sát cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân trong việc thi hành pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp.
- Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, nghị quyết của HĐND cấp huyện trong trường hợp có dấu hiệu vi phạm pháp luật, trái với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. - Thẩm tra các báo cáo, đề án do HĐND hoặc thường trực HĐND phân công.
- Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp báo cáo về những vấn đề phụ trách.
- Tổ chức đoàn giám sát, cử thành viên đến các cơ quan, tổ chức hữu quan để xem xét, xác minh các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Ban.
- Tổ chức xem xét, xử lý việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Quyền hạn của các Ban thuộc HĐND là khá lớn, trong khi đó thành viên của các Ban thường chỉ có từ 5 đến 7 người (chủ yếu là hoạt động kiêm nhiệm), thêm nữa là trình độ của các thành viên không đồng đều do vậy mà trên thực tế hoạt động của các Ban cũng chỉ mang tính hình thức và còn nhiều hạn chế.
* Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành chủ trương, chính sách, pháp luật của nhà nước, tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước và tham gia vào việc quản lý nhà nước.
Các hoạt động của đại biểu HĐND gồm:
- Tham gia đầy đủ, thảo luận, biểu quyết các vấn đề đưa ra tại kỳ họp. Có quyền chất vấn chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của UBND cùng cấp, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân và thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của UBND cùng cấp.
- Quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế - xã hội, đơn vị vũ trang kịp thời chấm dứt những việc làm trái pháp luật, chính sách của nhà nước.
- Quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước về việc thi hành pháp luật, chính sách của nhà nước và những vấn đề thuộc lợi ích chung.
- Quyền đề nghị HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu.
- Có trách nhiệm báo cáo cử tri về kết quả của kỳ họp, phổ biến và giải quyết các nghị quyết của HĐND, vận động nhân dân và cùng thực hiện nghị quyết đó.
- Phải liên hệ chặt chẽ với cử tri đơn vị bầu ra mình, chịu sự giám sát của cử tri, có trách nhiệm thu thập, phản ánh trung thực, kịp thời ý kiến, nguyện vọng và kiến nghị của cử tri, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri, thực hiện chế độ tiếp xúc và ít nhất mỗi năm một lần báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của HĐND, trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri.
- Khi nhận được khiếu nại, tố cáo của nhân dân, đại biểu HĐND phải có trách nhiệm nghiên cứu, kịp thời chuyển đến cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giải quyết đồng thời thông báo cho người có khiếu nại, tố cáo biết.
Từ quy định của pháp luật, qua thực tiễn thực hiện cho thấy muốn đề cao vai trò của HĐND thì vấn đề đặt ra là: cần tăng đại biểu HĐND chuyên trách, tăng kinh phí, phương tiện, điều kiện làm việc của đại biểu đồng thời tăng thời lượng cho mỗi kỳ họp là cần thiết.
Nguyên nhân của tình trạng HĐND và các thiết chế bên trong của nó hoạt động không hiệu quả, mang tính hình thức:
Một là, những quy định của pháp luật về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND còn thiếu và bất hợp lý.
Hai là, sự không tương thích giữa tổ chức thực tiễn về HĐND với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND.