nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 đến nay
Hiến pháp 1992 (Sửa đổi, bổ sung năm 2001) không có những thay đổi về vị trí, tính chất pháp lý của HĐND và UBND. Để đảm bảo sự thống nhất của điều chỉnh pháp luật đối với tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND, khắc phục những hạn chế của Luật Tổ chức HĐND và UBND 1994, nhằm đổi mới hoạt động, tổ chức của HĐND và năng lực điều hành của UBND, từng bước thực hiện phân cấp trong quản lý, kết hợp giữa quản lý theo ngành, lãnh thổ, phân biệt giữa chính quyền đô thị với nông thôn, tại kỳ họp thứ tư(tháng 11/2003) Quốc hội đã thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003.
Với quan niệm HĐND và UBND đều là những thiết chế nhà nước ở địa phương, có nhiệm vụ và quyền hạn mà HĐND ở cả 3 cấp đều phải thực hiện nhưng ở phạm vi, mức độ khác nhau, tùy thuộc vào quy mô, phạm vi ở từng cấp nên Luật Tổ chức HĐND và UBND quy định một số nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND ở các cấp tương tự nhau. Tuy nhiên, qua phân tích thì ngoài việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cấp chính quyền ở cả đô thị và nông thôn, Luật còn có những quy định riêng về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp ở đô thị.
Về tổ chức chính quyền đô thị, Luật 2003 không có những thay đổi căn bản so với Luật 1994 nhưng có những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp đô thị.
Đối với đô thị - thành phố trực thuộc trung ương, chính quyền nội đô và ngoại đô gồm cả 3 cấp: cấp thành phố, cấp huyện (quận và huyện), cấp xã(xã, phường, thị trấn).
Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001) quy định tại Điều 118 (chương IX) như sau:
Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:
- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; - Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;
- Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.
Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do Luật định [42].
Hiến pháp không quy định rõ ở mỗi cấp hành chính tổ chức chính quyền địa phương như thế nào, mà giao cho Luật định. Đây là phương án mở, phương án có tính tình huống mà các nhà lập pháp đã lựa chọn.
Luật 2003 đã quy định:
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân và thể thức bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp do Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân quy định [44].
Như vậy, chính quyền tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương là cấp chính quyền địa phương đầu tiên trong hệ thống chính quyền địa phương ba
cấp ở nước ta gồm HĐND và UBND, có vai trò, vị trí quan trọng trong cơ cấu chính quyền địa phương, cụ thể:
- Chính quyền tỉnh nằm trong cơ cấu quyền lực thống nhất của nhà nước, do đó phải chấp hành luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
- Chính quyền tỉnh được khẳng định địa vị pháp lý và được phân cấp thẩm quyền quản lý quan trọng ở địa phương.
- Chính quyền tỉnh là cầu nối tiếp nhận, chuyển tải đường lối, chính sách, quyết định của trung ương xuống các cấp chính quyền địa phương.
- Đại diện quyền lực nhân dân trong tỉnh, thể hiện nguyện vọng của các cấp chính quyền địa phương cũng như thực hiện việc quản lý, điều hành bộ máy chính quyền địa phương và tổ chức đời sống xã hội tại địa phương theo quy định của pháp luật và phân cấp thẩm quyền từ trung ương.
- Có vai trò quan trọng trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương.
- Trên cơ sở pháp luật và phân cấp thẩm quyền, chính quyền tỉnh tổ chức đời sống xã hội trên địa bàn tỉnh bằng các hoạt động trực tiếp bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, giải quyết tranh chấp hành chính, thực hiện các biện pháp cưỡng chế hành chính, tổ chức quản lý dịch vụ công,... đảm bảo an ninh, an toàn môi trường sống, phát triển dân sinh và giải quyết các vấn đề xã hội nảy sinh trong tỉnh.
Theo quy định của Luật 2003, HĐND và UBND cấp tỉnh có những nhiệm vụ và quyền hạn sau:
- Đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước bằng hoạt động chấp hành Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và chịu sự giám sát, hướng dẫn của ủy ban thường vụ Quốc hội, hướng dẫn, kiểm tra của Chính phủ.
- Thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương thông qua hoạt động quyết định những vấn đề quan trọng của HĐND tỉnh nhằm đề ra
chủ trương, biện pháp lớn và các quy định có tính quy phạm pháp luật áp dụng cho địa phương.
- Tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm cụ thể hóa pháp luật và nghị quyết của HĐND cấp tỉnh vào đời sống xã hội.
- Thực hiện quyền giám sát (HĐND), kiểm tra, thanh tra (UBND) việc thực hiện pháp luật và chức năng quản lý nhà nước ở địa phương nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và đảm bảo bảo vệ pháp luật trong đời sống xã hội.
Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và Luật 2003 quy định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên…" [42], [44]. Như vậy, HĐND có vị trí, vai trò là thể chế trung tâm của chính quyền địa phương, điều này được thể hiện:
- Là cơ quan đại diện quyền lực nhân dân trên toàn bộ lãnh thổ địa phương, thay mặt nhân dân địa phương quyết định các vấn đề liên quan đến mọi mặt đời sống nhân dân địa phương bằng việc ra các nghị quyết đề ra các biện pháp bảo đảm phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội, y tế, giáo dục, an ninh quốc phòng.
- Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, triển khai thực hiện Hiến pháp, pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên trên lãnh thổ địa phương bằng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.
- Giám sát việc thực hiện pháp luật và văn bản của cơ quan ở trung ương trên lãnh thổ tỉnh nhằm bảo đảm, bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa.
- Thông qua HĐND, nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Tóm lại, HĐND tỉnh là cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương. Nghị quyết của HĐND tỉnh có giá trị quyền lực - pháp lý đối với các
đối tượng ở địa phương trong phạm vi điều chỉnh của nghị quyết. Đồng thời, nghị quyết của HĐND tỉnh là cơ sở, căn cứ để chính quyền cấp dưới ban hành các quyết định cụ thể trên địa bàn của mình.
Tuy nhiên, HĐND tỉnh vì mang hai tính chất vừa mang tính nhà nước vừa mang tính cộng đồng, tính đại diện do vậy theo quy định hiện hành đã xuất hiện những điểm hạn chế như: trong khi thi hành quyền lực với tư cách là cơ quan đại diện quyền lực của nhân dân địa phương quyết định các vấn đề có liên quan đến địa phương không phải lúc nào cũng phù hợp với chủ trương, chính sách và lợi ích chung của quốc gia. Chính ở đây dẫn đến mâu thuẫn về sự quy định của pháp luật trong việc giải quyết những vấn đề thuộc lợi ích giữa trung ương và địa phương. Mặt khác, với hai tính chất như trên, thì tính cộng đồng lại nổi lên làm ảnh hưởng đến sự quản lý thống nhất của nhà nước. Vì thực chất HĐND luôn gắn với đơn vị lãnh thổ nhất định. Ngược lại, trong khi thi hành nghị quyết của HĐND cùng cấp, thường có thực tế là phải ưu tiên cho việc chấp hành các chỉ thị, quyết định… của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, từ đó cũng gây nên mâu thuẫn.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, UBND do HĐND bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp. Nhằm đảm bảo thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội và quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn.
Như vậy, UBND các cấp nói chung, cấp tỉnh nói riêng được quan niệm có hai chức năng:
- Là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp;
- Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Với quy định này có thể nhận thấy: tính chấp hành của UBND được ưu tiên hơn tính hành chính nhà nước của UBND. Từ quy định này cũng nhận
thấy sự mâu thuẫn, với tính chất là cơ quan chấp hành của HĐND thì trước hết UBND phải chấp hành các nghị quyết của HĐND, nhưng với tính chất là cơ quan hành chính nhà nước thì UBND lại phải chấp hành trước hết là các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Nhiệm vụ và quyền hạn của UBND tỉnh được luật quy định trên các lĩnh vực sau: kinh tế, nông - lâm - ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, giao thông vận tải, xây dựng … Trên thực tế, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo luật định, UBND các cấp nói chung, UBND tỉnh nói riêng bao giờ cũng xuất hiện sự mất cân đối giữa tư cách là "cánh tay nối dài" của nhà nước ở địa phương với "cơ quan đại diện và duy trì quyền lực" của nhân dân địa phương không ít tình huống UBND tỉnh chỉ quan tâm đến các nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Chính phủ, các bộ ngành mà quên đi việc thực hiện đầy đủ nghị quyết của HĐND cùng cấp. Trong khi Hiến pháp và Luật quy định UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, tính chấp hành được đặt trước tính hành chính.
Đây chính là điểm cần thiết phải điều chỉnh những quy định của pháp luật về chính quyền nói chung, HĐND và UBND tỉnh nói riêng.
Mối quan hệ công tác giữa HĐND và UBND tỉnh được luật quy định như sau:
- HĐND bầu ra các thành viên của UBND (chủ tịch, phó chủ tịch và các thành viên UBND tỉnh).
- HĐND là cơ quan ra nghị quyết, UBND là cơ quan thực hiện các nghị quyết của HĐND tỉnh.
- HĐND giám sát hoạt động của UBND tỉnh và các thành viên trong việc chấp hành pháp luật và thực hiện nghị quyết của HĐND tỉnh.
- UBND và các thành viên UBND tỉnh thực hiện nghị quyết và chịu trách nhiệm trước HĐND tỉnh, có trách nhiệm báo cáo hoạt động trước UBND tỉnh.
- Đại biểu HĐND được chất vấn hoạt động của các viên UBND tỉnh và các thành viên UBND có trách nhiệm phải trả lời chất vấn.
- Đại biểu HĐND có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên của UBND tỉnh.
- Quyền của Chủ tịch UBND tỉnh yêu cầu triệu tập các kỳ họp bất thường và trách nhiệm phải tổ chức các kỳ họp đó của HĐND tỉnh.
Trong mối quan hệ này thì HĐND bầu ra UBND và UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, do vậy việc chấp hành nghị quyết của HĐND cùng cấp là mặc định song quá trình chuẩn bị nội dung nghị quyết trên thực tế lại do chính UBND soạn thảo. Điều này dẫn đến: chưa đảm bảo tính khách quan của nghị quyết của HĐND, mặt khác HĐND chỉ như là thể chế để hợp thức hóa các dự thảo nghị quyết của HĐND mà UBND đã soạn thảo sẵn.
Trong thực tiễn, số đại biểu của HĐND kiêm nhiệm ở các vị trí khác là rất nhiều nên sẽ có những vấn đề liên quan, phụ thuộc nhất định vào UBND cùng cấp. Do đó, việc chất vấn của đại biểu HĐND chỉ mang tính hình thức. Chủ tịch UBND do đại biểu HĐND bầu ra, vì vậy không nên triệu tập phiên họp bất thường của HĐND mà quyền này nên trao cho Thường trực HĐND tỉnh trên cơ sở đề xuất của từ 2 đến 3 đại biểu HĐND mới là phù hợp.
Mối quan hệ giữa Thường trực HĐND với UBND tỉnh được thể hiện: Đều do HĐND bầu ra. Thường trực HĐND tỉnh do Ủy ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn còn UBND cấp tỉnh do Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn. Thường trực HĐND phối hợp với UBND trong việc chuẩn bị kỳ họp của HĐND; đôn đốc, kiểm tra UBND cùng cấp và các cơ quan nhà nước khác trên địa bàn thực hiện nghị quyết của HĐND. Thường trực HĐND phối hợp với UBND quyết định việc đưa ra HĐND hoặc đưa ra cử tri bãi nhiệm, miễn nhiệm đại biểu HĐND hoặc thành viên UBND theo luật định.
Điểm khác biệt giữa thường trực HĐND và UBND cấp tỉnh thể hiện ở chỗ: Thường trực HĐND là cơ quan bên trong của HĐND còn UBND là cơ quan bên ngoài có tính độc lập cao hơn.
HĐND tỉnh được thành lập 3 ban: Kinh tế ngân sách, Văn hóa - xã hội và Ban Pháp chế. Nơi nào có nhiều dân tộc khác nhau cùng sinh sống thì có thể thành lập thêm Ban Dân tộc. Thành viên của các Ban đều do HĐND bầu và đồng thời không thể là thành viên của UBND tỉnh. Trưởng ban của HĐND không đồng thời là thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân cùng cấp. Quy định như vậy nhằm tạo ra tính độc lập tương đối giữa các thiết chế trong chính quyền tỉnh.
Nhiệm vụ, quyền hạn của các ban của HĐND được quy định như sau: tham gia chuẩn bị kỳ họp của HĐND; thẩm tra các báo cáo, đề án do HĐND hoặc Thường trực HĐND phân công; giúp HĐND giám sát hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân cùng cấp; báo cáo kết quả hoạt động giám sát với Thường trực HĐND khi cần thiết.
Hiện nay, mối quan hệ giữa chính quyền tỉnh với chính quyền trung ương còn bộc lộ khá nhiều hạn chế như: Các Ủy ban của Quốc hội, các Bộ, cơ quan ngang Bộ là các cơ quan có thẩm quyền riêng nhưng thực tế lại can thiệp khá sâu vào công việc nội bộ của chính quyền tỉnh; hoặc các đơn vị thuộc cơ quan trung ương đóng trên địa bàn tỉnh khi xuất hiện những sai phạm thì chính quyền địa phương lại không thể xử lý được…
Nhìn chung, việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, chính quyền tỉnh ở nước ta được thực hiện trên cơ sở Hiến pháp và Luật, dựa trên nền tảng của chế độ dân chủ; nhưng qua việc xem xét vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đồng thời xét đến các mối quan hệ nội tại cũng như các mối quan hệ bên ngoài, so sánh giữa quy định của văn bản luật với thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền tỉnh cho thấy sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về chính quyền tỉnh ở nước ta nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn: xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN trong điều kiện kinh tế hội nhập quốc tế.