Theo quy định tại Điều 2 Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở và Điều 3 Nghị định 160/1999/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở, "hòa giải ở cơ sở được thực hiện thông qua hoạt động của Tổ hòa giải hoặc các tổ chức thích hợp khác của nhân dân ở thôn, xóm, bản, ấp, tổ dân phố và các cụm dân cư khác phù
hợp với pháp luật, đạo đức xã hội và phong tục tập quán tốt đẹp của nhân dân" [37, tr. 19].
Hoạt động hòa giải của Tổ hòa giải là một hình thức giải quyết những vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân. Cũng giống như các loại hình hòa giải của Tòa án nhân dân đối với những tranh chấp dân sự và hòa giải của trọng tài kinh tế đối với những tranh chấp kinh tế, trong hoạt động hòa giải, các bên tranh chấp đều cần đến một bên thứ ba (ở đây là thành viên Tổ hòa giải) làm trung gian, giúp họ đạt được thỏa thuận, giải quyết được những bất đồng giữa các bên. Bên trung gian có vai trò trung lập, khách quan, có thể đưa ra các ý kiến cá nhân của mình để giúp đỡ các bên hòa giải, thỏa thuận trên cơ sở pháp luật. Đối với Tòa án nhân dân, hòa giải trở thành nguyên tắc giải quyết các tranh chấp dân sự (Điều 12 Bộ luật Dân sự năm 2005); còn đối với Tổ hòa giải ở cơ sở, hòa giải vừa là nguyên tắc vừa là nhiệm vụ chủ yếu trong việc giải quyết những tranh chấp nhỏ trong nhân dân. Việc giải quyết những vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân do "Tổ hòa giải" và các tổ chức thích hợp khác của nhân dân ở cơ sở thực hiện.
Tổ hòa giải hiện nay là một tổ chức quần chúng của nhân dân, do nhân dân cử ra và được thành lập theo đơn vị dân cư ở cơ sở: xóm, thôn, làng, bản, ấp, Tổ dân phố... Điều 7 Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở quy định: "Tổ hòa giải ở cơ sở là tổ chức tự quản của nhân dân được thành lập ở thôn, xóm, bản, ấp, tổ dân phố và các cụm dân cư khác để thực hiện hoặc tổ chức thực hiện việc hòa giải những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật" [37].
Nhìn chung, mô hình tổ chức của Tổ hòa giải trong cả nước rất phong phú và đa dạng, chưa có một mô hình chung thống nhất mà tùy thuộc vào đặc điểm tình hình cụ thể và truyền thống của mỗi địa phương. Ở một số địa phương, Tổ hòa giải được lồng ghép đồng thời là Tổ dân phố, Tổ an ninh
Hồ Chí Minh, không có Tổ hòa giải độc lập, Tổ dân phố được giao nhiệm vụ hòa giải (theo Quyết định số 231/QĐ-UB của Ủy ban nhân dân thành phố). Hay như ở Kiên Giang, Tổ hòa giải đồng thời là Hội đồng bảo vệ an ninh trật tự, ở Bình Định, Tổ hòa giải đồng thời là Ban an ninh thôn, tổ dân phố... Có địa phương tổ chức hòa giải được thành lập ở 2 cấp: ở cấp xã, phường, thị trấn có Hội đồng hòa giải hoặc Ban hòa giải và ở Tổ dân phố, xóm, ấp... có Tổ hòa giải như ở Bến Tre, Khánh Hòa, Bình Dương, Bà Rịa - Vũng Tàu, Tây Ninh, Bình Định, Trà Vinh, Vĩnh Long, Kiên Giang, Cần Thơ, Hậu Giang, Lạng Sơn, Phú Thọ...Thành viên của Ban hòa giải này đồng thời là cán bộ của các tổ chức do ủy ban nhân dân xã, phường cử ra. Trưởng Ban hòa giải hay Chủ tịch Hội đồng hòa giải cấp xã, phường, thị trấn là Trưởng Ban Tư pháp xã, phường, thị trấn đảm nhiệm, cấp phó thường trực là Phó Trưởng Ban Tư pháp, còn các thành viên khác là đại diện của các tổ chức chính trị xã hội ở xã, phường, thị trấn. Ví dụ: ở Bình Định, Hội đồng hòa giải cấp xã, phường do Trưởng Ban Tư pháp xã, phường làm Chủ tịch, Phó Trưởng Ban Tư pháp xã là Phó Chủ tịch thường trực. Tổng số thành viên tham gia trong các Hội đồng hòa giải cấp xã, phường của tỉnh là 931 người. Những mâu thuẫn, tranh chấp mà Tổ hòa giải không hòa giải được thì đưa lên Ban hòa giải để giải quyết.
Tổ hòa giải có tổ trưởng và các tổ viên. Số thành viên của Tổ hòa giải rất đa dạng. Phần lớn từ 3 đến 5 thành viên, nhưng cũng có nơi từ 3 đến 7 hoặc trên 9 thành viên. Theo quy định tại Khoản 2 Điều 7 Nghị định số 160/1999/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở, Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quyết định số lượng Tổ hòa giải ở mỗi địa phương. Căn cứ đặc điểm, tình hình cụ thể của cụm dân cư và kết quả cuộc họp thôn, xóm, bản, ấp, tổ dân phố, kết quả cuộc họp chủ hộ hoặc kết quả phiếu lấy ý kiến chủ hộ.
Cơ cấu Tổ hòa giải gồm: tổ trưởng và các thành viên. Tổ trưởng Tổ hòa giải thường là Trưởng thôn, Chủ tịch Mặt trận Tổ quốc, Bí thư chi bộ, Chủ tịch hội phụ nữ, Hội cựu chiến binh…ở miền núi, nhiều nơi Tộc trưởng, Già làng làm tổ trưởng. Tổ viên Tổ hòa giải rất phong phú cả về giới tính và cơ cấu xã hội: có nam, nữ, già, trẻ, có Đảng viên, Đoàn viên; có đại diện cho các tổ chức chính trị - xã hội trong cộng đồng dân cư ở địa phương.
Theo báo cáo của 43 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, tính đến năm 2005, có hơn 90.000 Tổ hòa giải với khoảng 370.000 hòa giải viên là các Bí thư Chi bộ, Trưởng thôn, đại diện Mặt trận Tổ quốc, Hội viên Hội Phụ nữ, Hội viên Hội Cựu chiến binh, Đoàn viên thanh niên, nông dân, cán bộ hưu trí [41, tr. 3]. Ngoài ra, số lượng cán bộ chính quyền, đoàn thể ở cơ sở, các cán bộ nghỉ hưu, các cựu chiến binh không phải là tổ viên Tổ hòa giải nhưng vẫn đã và đang tham gia tích cực vào việc hòa giải như là một nhiệm vụ vốn có của mình.
Điều 8 Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở và Điều 10 Nghị định số 160/1999/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở quy định tổ trưởng Tổ hòa giải là người phụ trách Tổ hòa giải, đồng thời tham gia hoạt động hòa giải với tư cách là tổ viên Tổ hòa giải. Tổ trưởng Tổ hòa giải có nhiệm vụ, quyền hạn sau:
- Phân công, điều hòa, phối hợp hoạt động của các tổ viên Tổ hòa giải; phối hợp với các Tổ hòa giải trong việc nâng cao nghiệp vụ và trong hoạt động hòa giải tranh chấp liên quan đến địa bàn hoạt động của các Tổ hòa giải đó;
- Tổ chức các cuộc họp định kỳ và đột xuất để rút kinh nghiệm về công tác hòa giải và đề xuất với Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn về các biện pháp nâng cao hiệu quả của công tác hòa giải; cung cấp tài liệu và các thông tin nâng cao nghiệp vụ hòa giải;
- Báo cáo định kỳ và đột xuất về công tác hòa giải cho Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp;
- Đại diện cho Tổ hòa giải trong quan hệ với Trưởng thôn, xóm, bản, ấp, tổ trưởng Tổ dân phố, cụm dân cư và với cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở cơ sở.
Tổ viên Tổ hòa giải không phải công chức nhà nước, là người được nhân dân ở cơ sở lựa chọn cử ra, đại diện cho các giới, các tổ chức, đoàn thể của nhân dân ở cơ sở và được chính quyền phường, xã, thị trấn công nhận. Tổ viên Tổ hòa giải (hòa giải viên) do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn phối hợp với các tổ chức thành viên của Mặt trận lựa chọn, giới thiệu để nhân dân bầu và được Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn ra quyết định công nhận.
Tổ viên Tổ hòa giải là công dân từ 18 tuổi trở lên có năng lực hành vi dân sự và có đủ các tiêu chuẩn (quy định tại Điều 9 Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở), cụ thể như sau:
- Có phẩm chất đạo đức tốt, nghiêm chỉnh chấp hành chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và có uy tín trong nhân dân;
- Có khả năng thuyết phục, vận động nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật;
- Tự nguyện tham gia tổ chức hòa giải, có tinh thần trách nhiệm, nhiệt tình trong công tác hòa giải.
Bên cạnh những tiêu chuẩn nêu trên, tổ viên Tổ hòa giải còn là những người sống trên địa bàn dân cư nên họ nắm được thực tiễn trên địa bàn, tâm lý, phong tục, truyền thống, phát hiện kịp thời những mâu thuẫn tranh chấp và có các giải pháp giải quyết linh hoạt các mâu thuẫn tranh chấp trong nội bộ nhân dân một cách phù hợp, thỏa đáng, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động hòa giải ở cơ sở.
Điều 11 Nghị định số 160/1999/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở quy định tổ viên Tổ hòa giải có các nhiệm vụ, quyền hạn sau:
- Thực hiện việc hòa giải các vụ việc theo quy định của pháp luật; - Thông qua hoạt động hòa giải, tuyên truyền, vận động nhân dân nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật;
- Đối với những tranh chấp không thuộc phạm vi hòa giải có thể ảnh hưởng đến trật tự, an ninh ở địa phương, thì tổ viên Tổ hòa giải phải báo cáo Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn để xem xét và có biện pháp giải quyết.
Thủ tục bầu tổ viên Tổ hòa giải, tổ trưởng Tổ hòa giải được quy định như sau (Điều 8 Nghị định số 160/1999/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở):
Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn phối hợp với các tổ chức thành viên của Mặt trận lựa chọn, giới thiệu người để nhân dân bầu tổ viên Tổ hòa giải. Công dân từ 18 tuổi trở lên, có năng lực hành vi dân sự, có đủ tiêu chuẩn quy định tại Điều 9 của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở đều có quyền đề cử, ứng cử vào danh sách bầu tổ viên Tổ hòa giải. Căn cứ vào đặc điểm, điều kiện cụ thể của từng thôn, xóm, bản, ấp, cụm dân cư, việc bầu tổ viên Tổ hòa giải được tổ chức ở thôn, xóm, bản, ấp, tổ dân phố và cụm dân cư nơi Tổ hòa giải hoạt động và được tiến hành theo một trong các hình thức sau:
- Họp nhân dân, biểu quyết công khai hoặc bỏ phiếu kín;
- Họp chủ hộ trong thôn, xóm, bản, ấp, tổ dân phố, biểu quyết công khai hoặc bỏ phiếu kín;
Những người tham dự họp nhân dân hoặc đại diện cho chủ hộ trong cuộc họp chủ hộ phải là người từ 18 tuổi trở lên và có năng lực hành vi dân
Các cuộc họp trên được tiến hành khi có ít nhất 2/3 số người trong diện họp tham dự.
- Trong trường hợp không tổ chức họp được thì phát phiếu lấy ý kiến chủ hộ gia đình.
Người được bầu là tổ viên Tổ hòa giải phải được quá nửa số người tham gia bầu tán thành. Tổ trưởng Tổ hòa giải do các tổ viên Tổ hòa giải bầu trong số tổ viên của Tổ. Trưởng thôn, xóm, bản, ấp, tổ dân phố tổ chức và chủ trì các cuộc họp nhân dân, họp chủ hộ để bầu tổ viên Tổ hòa giải hoặc tổ chức việc phát phiếu lấy ý kiến chủ hộ.
Biên bản bầu tổ viên Tổ hòa giải trong các cuộc họp nhân dân, họp chủ hộ, biên bản kết quả phiếu lấy ý kiến chủ hộ và biên bản bầu tổ trưởng Tổ hòa giải được gửi đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn xem xét để công nhận thành phần Tổ hòa giải.
Việc miễn nhiệm tổ viên Tổ hòa giải được thực hiện trong những trường hợp sau:
- Có hành vi vi phạm pháp luật; - Có hành vi trái đạo đức xã hội;
- Thiếu nhiệt tình trong hoạt động hòa giải;
- Theo nguyện vọng cá nhân xin rút khỏi Tổ hòa giải.
Căn cứ biên bản họp nhân dân, họp chủ hộ hoặc kết quả phiếu lấy ý kiến chủ hộ về việc miễn nhiệm tổ viên Tổ hòa giải do Trưởng thôn, xóm, bản, ấp, Tổ dân phố chủ trì, Ban Tư pháp đề nghị bằng văn bản để Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp xem xét, quyết định việc miễn nhiệm (Điều 9 Nghị định số 160/1999/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở).
Thẩm quyền của Tổ hòa giải là hòa giải những vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân. Theo Điều 3 Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở thì Tổ hòa giải có thẩm quyền hòa giải, giải quyết những mâu thuẫn, xích mích giữa các cá nhân với nhau; tranh chấp về quyền và lợi ích phát sinh trong quan hệ dân sự về tài sản và quyền lợi khác như: xây dựng nhà cửa, sử dụng điện, nước, đường đi lối lại, cây cối …trong quan hệ hôn nhân và gia đình, trong sinh hoạt cộng đồng dân cư; những việc vi phạm pháp luật như xích mích, đánh, cãi nhau, gây thương tích nhưng chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc bị xử lý biện pháp hành chính. Thông qua hoạt động hòa giải mà Tổ hòa giải tuyên truyền, phổ biến, giáo dục, nâng cao ý thức pháp luật cho nhân dân, đồng thời thuyết phục, vận động nhân dân chấp hành các chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước.
Với đặc điểm của Tổ hòa giải nêu trên, việc củng cố và kiện toàn Tổ hòa giải ở cơ sở là rất cần thiết, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả của Tổ hòa giải trong điều kiện hiện nay. Trong Chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật từ năm 2003 đến năm 2007 (ban hành kèm theo Quyết định số 13/2003/QĐ-TTg ngày 17 tháng 01 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ), một trong những điểm quan trọng là "kiện toàn Tổ hòa giải ở các thôn, bản, tổ dân phố, cụm dân cư. Nâng cao vai trò của hòa giải viên trong việc tham gia phổ biến, giáo dục pháp luật cho nhân dân" [20]. Đồng thời, Chương trình hành động của ngành Tư pháp giai đoạn 2002-2007 (ban hành kèm theo Quyết định số 584/2002/QĐ-BTP ngày 25 tháng 12 năm 2002 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp) cũng đã đề ra mục tiêu: "xây dựng Tổ hòa giải ở 100% các thôn, xóm, bản, làng, khu dân cư, tăng số việc hòa giải thành trên 80% số vụ việc hòa giải" [10].
Để củng cố, kiện toàn các Tổ hòa giải hiện có, ở địa phương, Ban Tư pháp xã phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn và
Trưởng thôn, xóm, làng, bản, ấp, Tổ dân phố tiến hành rà soát số lượng Tổ hòa giải hiện có trong phạm vi xã, phường, thị trấn; rà soát lại tổ viên Tổ hòa giải về số lượng, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ và khả năng đáp ứng nhu cầu công tác, số người cần được bổ sung, các trường hợp thôi không làm tổ viên Tổ hòa giải nếu có; trên cơ sở đó đề xuất ý kiến về mặt tổ chức, hoạt động, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ cho tổ viên Tổ hòa giải và trình danh sách các Tổ hòa giải đủ điều kiện để Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường,