CHƯƠNG 2 LUẬT DNNN 2003 - MỘT BƯỚC PHÁT TRIỂN QUAN TRỌNG
2.1. Sự cần thiết ban hành
Ngay từ năm 1998, Nghị quyết Hội nghị Trung ương bốn, khoá VIII đã đưa ra chủ trương sửa đổi, bổ sung Luật DNNN, trong đó nêu rõ: “Trên cơ sở tổng kết thực tiễn và thí điểm, trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung Luật Doanh nghiệp nhà nước”. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX và Nghị quyết Hội nghị Trung ương ba, khoá IX tiếp tục khẳng định chủ trương đẩy mạnh đổi mới DNNN, trong đó nhiều chủ trương cần được thể chế hoá vào nội dung của Luật DNNN sửa đổi như:
- Mở rộng khái niệm DNNN, trong đó DNNN bao gồm cả loại do Nhà nước giữ 100% vốn và loại doanh nghiệp có cổ phần chi phối của Nhà nước.
- Tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý theo hướng gắn doanh nghiệp với thị trường, chuyển mạnh sang kinh doanh, xoá bao cấp, xác lập quyền tự chủ sản xuất, kinh doanh, tự chịu trách nhiệm, hợp tác và cạnh tranh bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác theo pháp luật.
- Tăng cường và thực hiện đúng chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước, phân biệt rõ chức năng của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước
với chức năng điều hành sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, chuyển sang thực hiện chế độ quản lý công ty đối với DNNN, giao quyền quyết định đi đôi với đòi hỏi trách nhiệm cao hơn đối với đại diện trực tiếp chủ sở hữu tại doanh nghiệp.
- Việc thành lập mới DNNN hoạt động kinh doanh chủ yếu dưới hình thức công ty cổ phần, chỉ thành lập doanh nghiệp 100% vốn nhà nước đối với những ngành và lĩnh vực mà Nhà nước cần giữ độc quyền hoặc các thành phần kinh tế khác không muốn hay không có khả năng tham gia. Việc thành lập mới DNNN hoạt động công ích phải được xem xét chặt chẽ, đúng định hướng, có yêu cầu các có đủ các điều kiện cần thiết; khuyến khích nhân dân và doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế sản xuất những sản phẩm, dịch vụ công ích mà xã hội cần và pháp luật không cấm.
- Chuyển công ty nhà nước sang hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con, trong đó tổng công ty đầu tư vốn vào các doanh nghiệp thành viên là những công ty trách nhiệm hữu hạn một chủ hoặc là công ty cổ phần mà tổng công ty giữ cổ phần chi phối; ngoài ra, tổng công ty có thể đầu tư vào các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác.
Hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh trên cơ sở các tổng công ty nhà nước, có sự tham gia của các thành phần kinh tế.
Những chủ trương trên của Đảng xuất phát từ việc nhìn nhận ra những khiếm khuyết của Luật DNNN 1995, tạo động lực mới cho sự hoạt động hiệu quả của các DNNN ở nước ta.
2.1.1. Khắc phục các khuyết điểm của Luật DNNN 1995 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Như đã trình bày ở phần trên, trước khi Luật DNNN 2003 ban hành, pháp luật về DNNN đã bộc lộ nhiều bất cập trong việc tạo lập khung pháp luật về
doanh nghiệp Nhà nước. Vì vậy, để tạo khung pháp lý cho DNNN hoạt động hiệu quả, Luật DNNN 2003 đã có những quy định điều chỉnh những bất cập chủ yếu dưới đây.
2.1.1.1. Những nội dung chưa được cụ thể hoá hoặc quy định chưa phù hợp.
Những quy định về giao vốn cho doanh nghiệp Nhà nước chưa đủ điều kiện về tài sản độc lập và tự chịu trách nhiệm về tài sản để khẳng định doanh nghiệp Nhà nước có đủ tư cách pháp nhân như quy định trong Bộ luật dân sự.
Nói một cách khác, vấn đề quyền của chủ sở hữu Nhà nước và quyền quản lý của doanh nghiệp đối với tài sản được Nhà nước giao cho doanh nghiệp còn nhiều nội dung không rõ ràng, khó xác định trách nhiệm trong những trường hợp thất thoát, lãng phí tài sản tại doanh nghiệp Nhà nước. Định hướng thành lập và điều kiện, thủ tục thành lập doanh nghiệp Nhà nước chưa cụ thể, chi tiết nên việc thành lập rườm rà, không gắn được trách nhiệm giữa người thực hiện đầu tư với người quản lý vận hành doanh nghiệp. Từ đó tạo cơ sở cho sự lãng phí, thất thoát nhiều tài sản của Nhà nước. Ví dụ như những lãng phí, kém hiệu quả trong việc quyết định đầu tư thành lập mới doanh nghiệp được thể hiện trong quá trình vận hành, quản lý doanh nghiệp Nhà nước.
Khái niệm dịch vụ, sản phẩm công ích, tiêu thức xác định doanh nghiệp công ích quy định chưa hợp lý, mang nặng tính độc quyền của doanh nghiệp Nhà nước với những ưu đãi có tính đặc quyền. Vì thế tình trạng chuyển doanh nghiệp hoạt động kinh doanh sang loại doanh nghiệp hoạt động công ích và thành lập mới doanh nghiệp hoạt động công ích diễn ra một cách tuỳ tiện nhằm được hưởng những ưu đãi của Nhà nước đối với loại doanh nghiệp này.
Đến tháng 11 năm 2002 cả nước có 732 doanh nghiệp công ích, chiếm 12,77% tổng số doanh nghiệp Nhà nước [45].
Luật DNNN 1995 chỉ quy định một số nội dung mang tính nguyên tắc về Tổng công ty. Chưa có quy định cụ thể về việc thành lập, tổ chức lại và giải thể Tổng công ty và các đơn vị thành viên. Vì thế Tổng công ty Nhà nước hiện tại thực chất là sự gán ghép theo quyết định hành chính các doanh nghiệp Nhà nước có quan hệ ngang với mục đích giảm bớt đầu mối quản lý. Việt Nam chưa có các tập đoàn kinh tế mạnh như chủ trương đã đề ra.
Thẩm quyền và quan hệ làm việc của Hội đồng quản trị, Tổng giám đốc, Giám đốc, Ban kiểm soát trong các mô hình quản lý không rõ ràng, kém hiệu quả. Chưa có quy định cụ thể, có hiệu lực về cơ chế trách nhiệm của bộ máy điều hành quản lý doanh nghiệp Nhà nước và của đại diện chủ sở hữu. Đây cũng là cơ sở của việc quản lý kém hiệu quả về kinh tế của các doanh nghiệp Nhà nước và cũng là nguyên nhân của tệ nạn tham ô, tham nhũng của một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức liên quan đến tài sản Nhà nước. Quản lý Nhà nước đối với doanh nghiệp Nhà nước chưa bình đẳng đối với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.
2.1.1.2. Những quy định chưa được hướng dẫn thực hiện cụ thể, ổn định.
Chưa có hướng dẫn cụ thể về phân công uỷ quyền của Chính phủ cho Bộ Tài chính, Bộ quản lý ngành, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong vấn đề quyền của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp Nhà nước. Cơ chế phân phối lợi nhuận sau thuế quy định thiếu cụ thể, chưa ổn định. Văn bản về các vấn đề này nhiều nhưng hay thay đổi, thậm chí có sự chồng chéo nên rất khó thực hiện.
2.1.1.3. Vấn đề cổ phần hoá, đa dạng hoá sở hữu.
Cổ phần hoá, bán doanh nghiệp Nhà nước cùng với việc chuyển đổi hình thức, giao, khoán, cho thuê, sáp nhập, giải thể doanh nghiệp Nhà nước là những giải pháp chủ yếu để tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp Nhà nước. Đây là những vấn đề thay đổi sở hữu của các tài sản thuộc sở hữu toàn dân, đúng ra phải được ban hành thành văn bản
luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội nhưng trong nhiều năm qua lại được thực hiện theo các Nghị định của Chính phủ.
2.1.2. Bổ sung các cơ chế, chính sách và mô hình tổ chức quản lý của DNNN để tiếp tục đẩy mạnh đổi mới DNNN.
Để tiếp tục đẩy mạnh đổi mới DNNN như đề trong các Nghị quyết Đại hội VIII, Nghị quyết Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII, Nghị quyết Đại hội IX và đặc biệt là Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương khoá IX về sắp xếp, đổi mới và phát triển DNNN, Luật DNNN cần phải được sửa đổi, bổ sung theo hướng bổ sung những cơ chế chính sách mới và mô hình tổ chức quản lý của DNNN. Cụ thể là:
- Cần đổi mới căn bản phương thức đầu tư vốn của Nhà nước cho các doanh nghiệp thông qua công ty đầu tư tài chính của Nhà nước và thị trường vốn.
- Thực hiện chế độ quản lý công ty đối với các doanh nghiệp có vốn Nhà nước; áp dụng chế độ trách nhiệm hữu hạn đối với DNNN.
- Giao cho HĐQT doanh nghiệp quyền đại diện trực tiếp chủ sở hữu gắn với quyền tự chủ trong kinh doanh; Nhà nước giao vốn cho HĐQT;
HĐQT có quyền lựa chọn và ký hợp đồng với tổng giám đốc (giám đốc).
- Quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp.
- Đổi mới cơ chế, chính sách đối với doanh nghiệp để tạo động lực phát triển và nâng cao hiệu quả theo hướng xoá bao cấp; doanh nghiệp thực sự cạnh tranh bình đẳng trên thị trường, tự chịu trách nhiệm trong sản xuất, kinh doanh; thực hiện tốt cơ chế dân chủ trong doanh nghiệp; có cơ chế phù hợp về kiểm tra, kiểm soát của nhà nước đối với doanh nghiệp.
- Phát triển hình thức công ty mẹ - công ty con trên cơ sở các tổng công ty nhà nước có sự tham gia của các thành phần kinh tế; xây dựng một số tập đoàn kinh tế mạnh.
2.1.3. Phục vụ hội nhập kinh tế và khu vực.
Trong xu hướng toàn cầu hoá hiện nay, việc hội nhập kinh tế quốc tế là một điều không thể bỏ qua trong quá trình phát triển của nước ta. Các thành phần kinh tế tham gia hội nhập kinh tế quốc tế phải phát huy được tiềm năng và mặt mạnh của mình. DNNN giữ vai trò then chốt trong nền kinh tế, là nhân tố quan trọng để tham gia hội nhập. Để giữ được vai trò chủ đạo của DNNN trong quá trình chủ động hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế hiện nay, Nghị quyết Trung ương 9 khoá IX chủ trương: “Tiếp tục đổi mới mạnh mẽ, nâng cao rõ rệt hiệu quả và sức cạnh tranh của khu vực doanh nghiệp nhà nước để chủ động trong hội nhập kinh tế quốc tế”. Muốn thực hiện điều đó, theo tác giả, một trong những biện pháp cơ bản là phải sửa đổi Luật DNNN 1995 để hoàn thiện khung pháp lý, khẳng định vị trí, bản chất của DNNN, tạo động lực mới cho DNNN hoạt động có hiệu quả hơn trong khuôn khổ bình đẳng với các thành phần kinh tế khác, phù hợp với pháp luật và những tập quán quốc tế về DNNN, có như vậy DNNN mới có thể đảm đương được nhiệm vụ của mình trong quá trình hội nhập.
Hiện nay, Việt Nam đã tham gia sâu hơn vào quá trình hội nhập, cụ thể đã tham gia vào các tổ chức quốc tế như Liên hợp quốc và các tổ chức thành viên, ASEAN, các diễn đàn quốc tế như APEC,…Chúng ta đã ký kết Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ và phấn đấu cuối năm 2005 sẽ gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ và các thoả thuận của tổ chức thương mại thế giới (WTO) đều có những quy định về DNNN, nên chúng ta cần phải có những cải cách về địa vị pháp
lý của DNNN để tạo ra những lộ trình phù hợp, tạo điều kiện thuận lợi cho việc gia nhập WTO.
Qua nghiên cứu Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ và pháp luật về DNNN ở Việt Nam, tác giả nhận thấy khuôn khổ pháp luật chung về DNNN ở nước ta nhìn chung là phù hợp với yêu cầu của Hiệp định này. Tuy nhiên, trong một số lĩnh vực, các quy định của Luật DNNN 1995 và văn bản dưới luật còn quy định các điều kiện cho phép DNNN hoạt động không theo tiêu chí thương mại, còn bảo hộ, ưu đãi đối với DNNN. Chẳng hạn, tại Điều 25 khoản 2 của Luật DNNN 1995 quy định “Chính phủ quyết định các biện pháp bảo hộ và hỗ trợ các DNNN quan trọng của nền kinh tế quốc dân”. Vì vậy, cần thiết phải sửa đổi Luật DNNN 1995 để đảm bảo việc hoạt động theo tiêu chí thương mại và bình đẳng với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.
Theo Điều 17 Hiệp định chung về thương mại và thuế quan (GATT) quy định “Các quốc gia phải cam kết rằng nếu muốn thành lập các DNNN, cho dù đặt ở đâu, hoặc muốn trao cho bất cứ doanh nghiệp nào những ưu đãi dù là hình thức hay thực tế thì các doanh nghiệp đó trong các hoạt động mua bán hàng hoá xuất nhập khẩu phải ứng xử phù hợp với các nguyên tắc không phân biệt đối xử được thoả thuận này quy định đối với các biện pháp của Chính phủ áp dụng đối với các nhà xuất khẩu tư nhân”. Trong khi đó, các DNNN ở Việt Nam, đặc biệt các DNNN hoạt động xuất nhập khẩu, theo quy định của Luật DNNN 1995 thường được ưu đãi. Vì vậy, Luật DNNN 1995 cần phải sửa đổi phù hợp với quy định trên để tránh nguy cơ các DNNN Việt Nam bị kiện khi Việt Nam gia nhập WTO.
Hơn nữa, việc sửa đổi, bổ sung Luật DNNN 1995 theo hướng quyền và nghĩa vụ của DNNN trên thương trường là bình đẳng với các doanh nghiệp khác để tiến tới một mặt bằng về pháp lý và điều kiện kinh doanh chủ yếu cho
các loại hình doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế, từ đó tạo thế chủ động để DNNN đứng vững trong xu thế hội nhập hiện nay. Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với Nghị quyết Trung ương 9 khoá IX “Kiên quyết xoá bỏ các loại bảo hộ bất hợp lý…Khẩn trương xoá bỏ đặc quyền và độc quyền kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước phù hợp với lộ trình hội nhập kinh tế quốc tế” [2,193]