NGUYÊN TẮC ĐỘC LẬP CỦA TOÀ ÁN Ở VIỆT NAM
2.2.2.2. Tính độc lập của thiết chế toà án Việt Nam
Như chúng ta biết, ở Việt Nam không tồn tại quan điểm ủng hộ tính độc lập chung của toa án cũng như khái niệm toà án là cơ quan hoàn toàn độc lập trong hệ thống cơ quan nhà nước. Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nguyên tắc Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thì toà án phải chịu sự giám sát và hoàn toàn nằm dưới quyền lực của các cơ quan đại diện. Quốc hội, cơ quan đại diện ở cấp trung ương và cũng là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có quyền giám sát đối với tất cả các cơ quan nhà nước, trong đó có toà án. Quốc hội cũng quyết định vấn đề ngân sách toà án cũng như ban hành, sửa đổi luật để quy định thẩm quyền xét xử, cơ cấu tổ chức và địa vị pháp lý của toà án. Quốc hội thực hiện tất cả những thẩm quyền đó thông qua luật và nghị quyết, những công cụ pháp lý mà một khi được ban hành một cách đúng đắn thì sẽ có hiệu lực và tính ổn định trong một thời gian dài. Thêm vào đó, Quốc hội trên thực tế chỉ thực hiện quyền ban hành chính sách chứ không can thiệp trực tiếp vào hoạt động hàng ngày của toà án. Bởi vì tất cả các quyết định của Quốc hội đều được làm trên nguyên tắc tập thể nên các đại biểu Quốc hội cũng hoàn toàn không có quyền can thiệp vào hoạt động của toà án.
Như vậy, có thể thấy rằng vị trí cao nhất của Quốc hội trong tổ chức bộ máy nhà nước và sự lệ thuộc về mặt hiến định của hệ thống toà án vào Quốc hội không gây ra những mối đe doạ tới tính độc lập của toà án từ góc độ thiết chế. Vì thế, vấn đề về tính độc lập của toà án Việt Nam từ góc độ thiết chế chủ yếu đến từ mối quan hệ giữa hệ thống toà án và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước.
Như đã phân tích, từ năm 2002 trở về trước, hệ thống toà án phụ thuộc rất nhiều vào các cơ quan hành chính nhà nước ở cấp trung ương và địa phương. Ở cấp trung ương, Chính phủ quyết định toàn bộ ngân sách của hệ thống toà án, Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm dự thảo ngân sách và giải ngân tới từng toà án địa phương. Bộ Tư pháp và các sở tư pháp ở địa phương đóng vai trò quyết định trong vấn đề quản lý nhân sự của toà án địa phương bao gồm các việc bổ nhiệm và tái bổ nhiệm thẩm phán. Địa vị độc lập của hệ thống toà án với tư cách là một thiết chế là rất yếu.
Những cải cách năm 2002 đã đem lại nhiều thay đổi quan trọng cho tính độc lập của thiết chế toà án Việt Nam. Hệ thống toà án lúc này có thể nói là hoàn toàn thoát khỏi sự lệ thuộc vào cơ quan hành chính. Một điều đáng ngạc nhiên là độc lập về mặt thiết chế chưa bao giờ được coi là một động lực cho những cải cách của hệ thống toà án năm 2002. Động lực chính lúc đó là sự thiếu năng lực của Bộ Tư pháp và các sở tư pháp trong việc quản lý các toà án địa phương đã dẫn đến sự thiếu hiệu quả của hoạt động toà án trong suốt thời gian 1992-2002. Lý do này đã được đưa ra để làm cơ sở đề xuất cho việc chuyển thẩm quyền quản lý toà án địa phương từ các cơ quan hành chính nhà nước sang Toà án nhân dân Tối cao, và chính lý do này chứ không phải là nhu cầu cải thiện tính độc lập của thiết chế toà án Việt Nam đã dẫn đến việc hình thành một hệ thống toà án với tư cách độc lập hơn nhiều từ góc độ thiết chế. Tuy nhiên, vì tính độc lập của thiết chế toà án Việt Nam được bảo đảm một cách “tình cờ” như vậy nên các yếu tố bảo đảm nó được hình thành một cách tình cờ chứ không phải là có hệ thống.Vì trọng tâm của vấn đề khi những cải cách năm 2002 được diễn ra là tách toà án ra khỏi sự lệ thuộc vào Bộ Tư pháp để nó hoạt động có hiệu quả hơn nên hai vấn đề được lưu tâm nhất là quản lý ngân sách và nhân sự của toà án. Tính độc lập của thiết chế toà án Việt Nam được hưởng lợi nhiều từ những cải cách năm 2002 bởi vì đây cũng là hai lĩnh
vực thể hiện sự mạnh nhất sự độc lập về mặt thiết chế của một hệ thống toà án. Một số khía cạnh khác của tính độc lập của thiết chế toà án, do không được quan tâm nhiều trong quá trình cải cách nên vẫn thể hiện một số những đe doạ tiềm tầng nhất định.
Dưới đây, chúng ta sẽ tìm hiểu từng nội dung chính về tính độc lập của thiết chế toà án Việt Nam.
Một là, lĩnh vực quản lý ngân sách
Theo Luật tổ chức toà án năm 2002, ngân sách hoạt động của Toà án nhân dân Tối cao cũng như của các toà án nhân dân địa phương hợp thành ngân sách chung của ngành toà án, sẽ do Toà án nhân dân Tối cao lập dự toán và đề nghị Chính phủ trình Quốc hội quyết định. Điều đó có nghĩa là sự tham gia của các cơ quan hành chính vào quá trình này là rất hạn chế. Nếu như trước năm 2002, ngân sách toà án địa phương do Bộ Tư pháp dự toán và xin Chính phủ cấp thì giờ đây Bộ Tư pháp không tham gia vào quá trình này nữa. Toà án nhân dân Tối cao, thông qua cơ quan tham mưu là Vụ kế hoạch tài chính mới được thành lập, tự dự thảo ngân sách cho toà án mình cũng như các toà án địa phương. Thông thường, Vụ kế hoạch tài chính sẽ làm đầu mối liên lạc với các toà án địa phương để lên dự toán ngân sách cho năm tiếp theo. Sau đó, các toà án địa phương sẽ gửi dự toán lên Toà án nhân dân Tối cao và Toà án nhân dân Tối cao sẽ tổng hợp lại rồi gửi sang Văn phòng Chính phủ và Bộ tài chính để cơ quan này nhập phần ngân sách này vào ngân sách trung ương để Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn. Ngân sách của toàn ngành toà án nằm trong ngân sách trung ương chứ không được cấp từ địa phương.
Theo quy định của pháp luật, Toà án nhân dân Tối cao không trực tiếp trình dự thảo ngân sách lên Quốc hội phê duyệt mà phải qua Chính phủ. Cụ thể, Toà án nhân dân Tối cao đề nghị Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn. Tuy nhiên, ở đây không thể hiện rõ mức độ tham gia của Chính phủ trong
việc dự thảo ngân sách của Toà án nhân dân Tối cao đến đâu, liệu Chính phủ có quyền yêu cầu thay đổi các khoản ngân sách đã dự toán hay không. Luật cũng không quy định cụ thể vai trò và thẩm quyền của Chính phủ sau khi nhận được dự toán ngân sách “đề nghị” của Toà án nhân dân Tối cao, liệu Chính phủ có được thảo luận để điều chỉnh khoản ngân sách đó với Toà án nhân dân Tối cao hay không hay chỉ đơn giản gộp phần đó vào dự toán ngân sách nhà nước đã dự toán sẵn của mình để trình Quốc hội? Cả hai câu hỏi này đều không được trả lời một cách cụ thể từ quy định hiện hành của pháp luật. Chính vì thế, trên thực tế thì Chính phủ thông qua Bộ tài chính hoàn toàn có thể tạo sức ép lên Toà án nhân dân Tối cao để thay đổi các khoản dự toán trong ngân sách bởi vì Chính phủ là đầu mối duy nhất trình dự toán lên Quốc hội. Thực tiễn này rõ ràng là đem lại cho các cơ quan hành chính những ảnh hưởng nhất định đối với hệ thống toà án.
Quá trình giải ngân diễn ra trực tiếp từ Kho bạc Nhà nước trung ương, cơ quan trực thuộc Chính phủ, về tài khoản của Toà án nhân dân Tối cao, sau đó, Toà án nhân dân Tối cao sẽ chuyển về tài khoản các toà án địa phương.
Nhìn một cách khái quát, ngành toà án Việt Nam hiện nay đã có được một mức độ độc lập đáng kể đối với vấn đề quản lý ngân sách. Sự phụ thuộc của toà án, đặc biệt là các toà án địa phương, vào các cơ quan hành chính địa phương và trung ương không còn lớn như trước đây nữa. Giờ đây, ngành toà án đã có những chủ động lớn hơn nhiều đối với vấn đề quản lý ngân sách của mình, tự mình dự thảo ngân sách theo nhu cầu và sau đó trực tiếp quản lý việc chi tiêu các khoản ngân sách đó. Tuy nhiên, sự kiểm soát của toà án đối với lĩnh vực này cũng không phải là tuyệt đối. Như đã biết, Toà án nhân dân Tối cao vẫn phải thông qua Chính phủ thì mới nộp được ngân sách lên Quốc hội để phê duyệt. Các bộ trong Chính phủ cũng có những áp lực nhất định đối với Toà án nhân dân Tối cao trong quá trình giải ngân, nhưng những khả năng
cho phép các bộ làm được điều đớ tương đối mang tính kỹ thuật và vì thế không có nhiều khả năng gây ra những mối đe doạ nghiêm trọng tới tính độc lập của hệ thống toà án.
Sự lệ thuộc của toà án ở lĩnh vực này có thể sẽ hiện rõ hơn khi Toà án nhân dân Tối cao xin cấp ngân sách bổ sung do kinh phí đã được duyệt từ đầu năm không đủ, việc này có được đáp ứng hay không hoàn toàn phụ thuộc vào Chính phủ mà trước tiên là Bộ Tài chính. Pháp luật hiện hành cũng không quy định cụ thể cơ chế xin cấp ngân sách bổ sung của toà án.
Hai là, tiền lương trong ngành toà án
Tiền lương trong ngành toà án được chia làm hai loại: tiền lương đối với các thẩm phán và các chức danh tư pháp trong toà án và tiền lương cho các chức danh khác như thư ký toà án, chuyên viên, bảo vệ, nhân viên văn phòng… . Theo quy định của pháp luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền quy định chế độ tiền lương, phụ cấp cho thẩm phán [24, Điều 44]. Ngoài Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan nhà nước khác đều không có liên quan đến việc ấn định tiền lương của thẩm phán. Điều này có nghĩa là chỉ có một cách duy nhất Chính phủ có thể tác động vào lương của thẩm phán đó là thay đổi mức lương tối thiểu áp dụng chung cho tất cả công chức nhà nước.
Tiền lương và phụ cấp của các chức danh tư pháp khác trong toà án do toà án chi trả, nhưng các mức lương và phụ cấp cụ thể là do Chính phủ quy định bởi họ được xem như những công chức bình thường.
Qua đó có thể thấy, cách thức quy định và chi trả tiền lương cho ngành toà án hiện tại không thể hiện nhiều lắm những mối đe doạ tới tính độc lập thiết chế của hệ thống toà án bởi vì các cơ quan thuộc nhánh hành pháp không tham gia nhiều vào quá trình này.
Ba là, quản lý cơ sở vật chất và nhân sự của toà án
Các nhân viên của toà án như thư ký, thẩm tra viên, nhân viên văn phòng, chuyên viên và các cán bộ giúp việc kể từ năm 2002 hoàn toàn nằm trong sự quản lý của toà án các cấp nơi họ làm việc. Các cơ quan hành chính, cụ thể là Bộ Tư pháp không còn sự tham gia đáng kể nào tới việc quản lý đội ngũ cán bộ này của toà án.
Tổng biên chế của toàn bộ ngành toà án bao gồm cả Toà án nhân dân Tối cao và các toà án địa phương do Chánh án Toà án Tối cao dự kiến và trình lên Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua mà không cần phải qua một khâu trung gian nào. Trên thực tế, công việc dự kiến tổng biên chế của ngành toà án sẽ được tiến hành trước tiên ở các toà tỉnh. Theo đó, Chánh án toà án các tỉnh dự kiến tổng biên chế của toà mình và các toà án huyện trực thuộc. Dự kiến này được gửi về Toà án nhân dân Tối cao và Chánh án Toà án nhân dân Tối cao sẽ tổng hợp cùng với dự kiến biên chế cho Toà án nhân dân Tối cao và gửi lên Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định.
Với tư cách là người đứng đầu ngành toà án, về nguyên tắc, Chánh án Toà án nhân dân Tối cao có quyền tuyển dụng nhân viên toà án, nhưng trên thực tế thì Chánh án chỉ tuyển dụng nhân sự cho Toà án nhân dân Tối cao mà thôi. Nhân sự của toà án địa phương đã được Chánh án Toà án nhân dân Tối cao uỷ quyền cho chánh án các toà án tỉnh phụ trách [28, Điểm 4.b]. Việc bổ nhiệm các chức danh trong toà án như chánh toà, phó chánh toà, các trưởng phòng trong toà án đều do người đứng đầu toà án đó đảm nhiệm [24, Điều 25.5 và 31.1.b].
Bên cạnh đó, công tác đào tạo cán bộ toà án cũng do ngành toà án đảm trách thông qua Trường đào tạo cán bộ toà nằm dưới sự quản lý của Toà án nhân dân Tối cao. Nhìn chung, kể tà sau năm 2002, công tác quản lý đối với cán bộ toà án về mọi mặt đều thuộc thẩm quyền của toà án, cụ thể là Toà án
nhân dân Tối cao và các toà án tỉnh. Đây cũng là một trong những yếu tố thể hiện rõ nét nhất tính độc lập thiết chế của toà án Việt Nam sau cải cách
năm 2002.
Về cơ sở vật chất và công tác thống kê tư pháp cũng hoàn toàn do ngành toà án các cấp thực hiện. Ngân sách để xây dựng cơ sở vật chất của toà án do toà án các cấp dự kiến và đưa vào dự toán ngân sách của mình để sau đó được Toà án nhân dân Tối cao chuyển cho Chính phủ để đề nghị Quốc hội phê chuẩn. Sau khi được phê chuẩn, chính từng toà án các cấp, nơi có công trình sẽ được xây là nơi quản lý việc giải ngân để xây dựng trụ sở của mình. Điều đó cũng có nghĩa là, sau khi xây dựng xong, cơ sở vật chất thuộc sự quản lý toàn diện của toà án các cấp.
Tương phản với lĩnh vực quản lý nhân sự, trên lĩnh vực bảo vệ toà án lại thể hiện sự lệ thuộc vào cơ quan hành chính, cụ thể là Bộ Công an. Đến nay, toà án không có lực lượng cảnh sát tư pháp riêng và việc bảo vệ phiên toà cũng như trụ sở toà án vẫn phải lệ thuộc vào Bộ Công an [24, Điều 47]. Về lý thuyết thì khó có thể nói rằng điều này sẽ ảnh hưởng nhiều tới sự độc lập của ngành toà án bởi vì Bộ công an thường có tinh thần hợp tác. Tác động tới toà án từ khía cạnh này thường chỉ xảy ra ở những trường hợp cá biệt khi việc bảo vệ các phiên toà không chu đáo dẫn tới an ninh của các thẩm phán bị đe doạ.
Bốn là, thẩm quyền xét xử của toà án và sự lệ thuộc vào các cơ quan lập pháp và hành pháp
Khác với các quốc gia như Mỹ, Đức, Pháp, Việt Nam không có nguyên tắc thẩm quyền tự động đối với tất cả các vụ việc tranh chấp. Các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của toà án Việt Nam đều được xác định bởi pháp luật. Thông thường thì vi phạm thẩm quyền không liên quan gì tới tư cách độc lập của toà án bởi vì nếu như toà án đã không có thẩm quyền đối với một loại vụ
việc cụ thể thì cũng không có cơ sở để xem xét tính độc lập của nó. Tuy nhiên, cơ chế quy định thẩm quyền của toà án Việt Nam hiện tại hầu như không ổn định và có thể gây ra những đe doạ tiềm tàng cho tính độc lập của toà án. Những mối đe doạ này thể hiện rõ nhất ở hai khía cạnh.
Thứ nhất, hệ thống toà án không phải là hệ thống hoàn toàn độc lập trong bộ máy nhà nước Việt Nam. Vì thế, mặc dù đó là cơ quan duy nhất có