II. Quan niệm chung về vănbản quản lýhành chính nhà nớc 1 Khái niệm về văn bản quản lý hành chính nhà nớc
2.2. Phân loại vănbản quản lýhành chính nhà nớc theo tính chất pháp lý và loại hình quản lý chuyên môn (cần đặc biệt chú ý nắm vững trong quá trình soạn
loại hình quản lý chuyên môn (cần đặc biệt chú ý nắm vững trong quá trình soạn thảo và sử dụng văn bản để tạo ra một công cụ điều hành hữu hiệu).
Theo tính chất pháp lý và loại hình quản lý chuyên môn văn bản quản lý hành chính nhà nớc bao gồm các loại sau đây:
- Văn bản quy phạm dới luật (do các cơ quan hành chính nhà nớc ban hành còn gọi là văn bản lập quy) bao gồm các văn bản đợc ban hành trên cơ sở luật và để thực hiện luật nh: nghị quyết, quyết định, chỉ thị, thông t của các cơ quan hành chính nhà nớc.
- Văn bản áp dụng pháp luật (văn bản cá biệt), bao gồm các văn bản nhằm giải quyết quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức trong áp dụng pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền.
- Văn bản hành chính thông thờng gồm các loại: công văn, công điện; thông cáo; thông báo; báo cáo; tờ trình; biên bản; đề án, phơng án; kế hoạch, chơng trình; diễn
văn; các loại giấy (giấy mời, giấy đi đờng, giấy uỷ nhiệm, giấy nghỉ phép...); các loại phiếu (phiếu gửi, phiếu báo...).
- Văn bản chuyên môn-kỹ thuật:
+ Văn bản chuyên môn trong các lĩnh vực nh: tài chính, t pháp, ngoại giao...
+ Văn bản kỹ thuật trong các lĩnh vự nh: xây dựng, kiến trúc, trắc địa, bản đồ, khí tợng, thuỷ văn...
3. Hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quản lý hành chính nhà nớc 3.1. Hiệu lực của văn bản quản lý hành chính nhà nớc
Văn bản quản lý hành chính nhà nớc tuỳ theo tính chất và nội dung đợc quy định trực tiếp hoặc gián tiếp về thời gian có hiệu lực, không gian áp dụng và đối tợng thi hành. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL -1996) thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật đợc quy định nh sau:
- Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ, Bộ trởng, Thủ trởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng Thẩm phán TAND TC, Viện trởng VKSNDTC, và các văn bản quy phạm pháp luật liên tịch có hiệu lực sau mời lăm ngày, kể từ ngày ký văn bản cũng có những văn bản có hiệu lực muộn hơn nếu đợc quy định tại văn bản đó. Trong một số trờng hợp cần thiết cơ quan ban hành văn bản quy định văn bản có hiệu lực trở về trớc (hồi tố).
- Các văn bản áp dụng pháp luật có hiệu lực từ thời điểm ký ban hành, trừ trờng hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác. Về không gian và đối tợng áp dụng văn bản quản lý hành chính nhà nớc cũng tuỳ theo từng loại văn bản mà có phạm vi và mức độ khác nhau.
- Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nớc ở trung ơng có hiệu lực trong phạm vi cả nớc và đợc áp dụng đối với đối tợng trong phạm vi điều chỉnh.
- Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền nhà nớc ở địa phơng có hiệu lực trong phạm vi địa phơng của mình.
- Văn bản quy phạm pháp luật cũng có hiệu lực đối với cơ quan, tổ chức, ngời nớc ngoài ở Việt Nam, trừ trờng hợp pháp luật của Việt Nam hoặc điều ớc quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác.
- Văn bản không chứa đựng quy phạm pháp luật có hiệu lực đối với phạm vi hẹp, cụ thể, đối tợng rõ ràng, đợc chỉ định đích danh hoặc tuỳ theo nội dung ban hành. Các loại văn bản này đợc ban hành trên cơ sở pháp lý của các loại văn bản quy phạm pháp luật nên có hiệu lực tuỳ thuộc văn bản quy phạm pháp luật: một quyết định, công văn yêu cầu căn cứ vào các văn bản pháp lý cao hơn đã hết hiệu lực thì sẽ không có hiệu lực.
3.2. Nguyên tắc áp dụng văn bản
Điều 80 của Luật BHVBQPPL-1996 quy định các nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Các nguyên tắc này cũng có thể áp dụng đối với các loại văn bản quản lý hành chính nhà nớc nói chung. Các nguyên tắc đó là:
1) Văn bản đợc áp dụng từ thời điểm có hiệu lực. Văn bản quy phạm pháp luật đợc áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trờng hợp có quy định trở về trớc thì áp dụng theo văn bản đó.
2) Trong trờng hợp các văn bản đó quy định, quyết định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
3) Trong trờng hợp các văn bản do một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định, quyết định của văn bản ban hành sau.
4) Trong trờng hợp văn bản mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trớc ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới.
1. Những yêu cầu chung về kỹ thuật soạn thảo văn bản
Trong quá trình soạn thảo văn ban cần đảm bảo thực hiện các yêu cầu sau đây: - Nắm vững đờng lối, chính sách của Đảng trong xây dựng và ban hành văn bản. - Văn bản đợc ban hành phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của cơ quan, tức là phải giải đáp đợc các vấn đề: văn bản sắp ban hành thuộc thẩm quyền pháp lý của ai và thuộc loại nào? Phạm vi tác động của văn bản đến đâu? Trật tự pháp lý đợc xác định nh thế nào? Văn bản dự định ban hành có gì mâu thuẫn với các văn bản khác của cơ quan hoặc của cơ quan khác?
- Nắm vững nội dung văn bản cần soạn thảo, phơng thức giải quyết công việc đa ra phải rõ ràng, phù hợp. Văn bản phải thiết thực, đáp ứng nhu cầu thực tế đặt ra, phù hợp với pháp luật hiện hành, không trái với các văn bản của cấp trên, có tính khả thi.
- Văn bản phải đợc trình bày đúng các yêu cầu về mặt thể thức, văn phong.
- Ngời soạn thảo văn bản cần nắm vững nghiệp vụ và kỹ thuật soạn thảo văn bản dựa trên kiến thức cơ bản và hiểu biết về quản lý hành chính và pháp luật.
2. Những yêu cầu về nội dung
2.1. Văn bản phải có tính mục đích rõ ràng
Trớc khi soạn thảo văn bản cần xác định mục tiêu và giới hạn điều chỉnh của nó. Tính mục đích của văn bản còn thể hiện ở mức độ phản ánh các mục tiêu trong đờng lối, chính sách của Đảng, nghị quyết của cơ quan quyền lực cùng cấp và các văn bản của cơ quan quản lý hành chính nhà nớc cấp trên, áp dụng vào giải quyết những công việc cụ thể ở một ngành, một cấp nhất định nhằm đảm bảo triển khai đợc sự lãnh đạo của Đảng, của chính quyền các cấp và nguyện vọng của nhân dân vào thực tiễn hoạt động của ngành, cấp mình một cách kịp thời và sáng tạo.
Căn cứ vào tính mục đích của nội dung văn bản có thể xác định tính thích hợp của nó với mục đích sử dụng. Tính thích hợp thể hiện ở sự đồng nhất nội dung và hình thức văn bản. Về nội dung, văn bản đợc chuẩn bị ban hành phải hết sức thiết thực, đáp ứng đợc tối đa những yêu cầu thực tế đòi hỏi, phù hợp với pháp luật hiện hành. Về hình thức, văn bản phải đợc thể hiện trong những văn bản thích hợp, thí dụ: không dùng chỉ thị thay cho thông báo và ngợc lại, hoặc công văn thay cho thông tin và ngợc lại...
2.2. Văn bản phải có tính khoa học
Một văn bản có tính khoa học phải đảm bảo:
- Có đủ lợng thông tin quy phạm và thông tin thực tế cần thiết, thông tin đợc xử lý và đảm bảo chính xác: sự kiện và số liệu chính xác, đúng thực tế và còn hiện thời.
- Logic về nội dung: sự nhất quán về chủ đề, bố cục chặt chẽ. - Thể thức văn bản theo quy định.
- Tính hệ thống của văn bản (tính thống nhất). 2.4. Văn bản phải có tính khả thi
Tính khả thi là hệ quả của sự kết hợp đúng đắn và hợp lý các yêu cầu tính mục đích, tính phổ thông đại chúng, tính khoa học, tính bắt buộc thực tiễn. Ngoài ra, để các nội dung của văn bản đợc thi hành đầy đủ và nhanh chóng, văn bản còn phải tính tới sự phù hợp với trình độ, năng lực, khả năng vật chất của chủ thể thi hành. Nếu đặt ra các quy định, mệnh lệnh vợt quá khả năng kinh tế thì không có cơ sở, điều kiện vật chất để thực hiện, tức là văn bản “không có tính khả thi”, làm tổn hại tới uy tín của cơ quan ban hành và tạo điều kiện thuận lợi cho việc vi phạm pháp luật. Ngợc lại, nếu văn bản chứa đựng các nội dung lạc hậu sẽ không kích thích sự năng động, sáng tạo của các chủ thể và làm lãng phí thời gian và tài sản của Nhà nớc. Do đó, khi quy định các quyền cho chủ thể đợc hởng phải kèm theo các điều kiện bảo
Quy trình soạn thảo và ba hành văn bản có thể đợc trình bày ngắn gọn trong điều lệ ban hành và quản lý văn bản của cơ quan. Từ các quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn ban hành văn bản có thể xây dựng một quy trình chung cho việc ban hành văn bản quản lý hành chính nhà nớc. Dựa vào quy trình chung đó, các cơ quan, đơn vị có thể xác lập trong khuôn khổ luật định một quy trình cụ thể cho các loại văn bản mà cơ quan, đơn vị mình có trách nhiệm soạn thảo.
2. Quy trình chung của việc xây dựng và ban hành văn bản
2.1. Sáng kiến văn bản: đề xuất và lập chơng trình xây dựng dự thảo văn bản (đặc biệt đối với các văn bản quy phạm pháp luật, một số loại văn bản cá biệt nhất định).
2.2 Soạn thảo dự án, dự thảo văn bản:
1) Quyết định cơ quan, đơn vị cá nhân chủ trì soạn thảo (có thể thành lập ban soạn thảo, hoặc chỉ định chuyên viên soạn thảo: sau đây gọi chung là ban soạn thảo).
2) Ban soạn thảo tổ chức nghiên cứu biên soạn dự thảo:
a) Tổng kết đánh giá các văn bản có liên quan, thu thập tài liệu, thông tin; nghiên cứu rà soát các văn kiện chủ đạo của Đảng, các văn bản pháp luật hiện hành; khoả sát điều tra xã hội, tham khảo kinh nghiệm của nớc ngoài.
b) Chọn lựa một phơng án hợp lý, xác định mục đích, yêu cầu (ban hành văn bản đề làm gì ?Giới hạn giải quyết đến đâu; Đối tợng áp dụng là ai?) để có cơ sở lựa chọn thể thức văn bản, ngôn ngữ diễn đạt, văn phong trình bày và thời điểm ban hành.
c) Viết dự thảo lần thứ nhất: - Phác thảo nội dung ban đầu - Soạn thảo đề cơng chi tiết
- Tham khảo ý kiến của thủ trởng, các chuyên gia - Tổ chức thảo luận nội dung phác thảo
- Chỉnh lý phác thảo
- Viết dự thảo: cần chú ý các yêu cầu vệ nội dung nh đảm bảo tính mục đích, tính khoa học, tính khả thi, tính bắt buộc thực hiện và tính đại chúng, cũng nh các yêu cầu về thể thức.
d) Biên tập và tổ chức đánh máy dự thảo.
đ) Lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo. Việc tổ chức lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo không phải là bớc bắt buộc đối với trình tự xây dựng và ban hành tất cả mọi loại văn bản. Bớc này có thể tiến hành nghiêm ngặt theo luật định đối với một số loại văn bản quy phạm pháp luật nh hiến pháp, luật, pháp lệnh , song lại không nhất… thiết đối với các văn bản khác có hiệu lực pháp lý thấp hơn, mà tuỳ vào tính chất và nội dung của các văn bản đó hoặc tùy xét của các cơ quan, đơn vị ban hành chúng. Trong việc tổ chức lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo cần chú trọng ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân (các nhà khoa học chuyên ngành) có liên quan đến lĩnh vực văn bản điều chỉnh. Có thể tiến hành công đoạn này bằng cách tổ chức (các) cuộc hội thảo lấy ý kiến tham gia trực tiếp.
Các tổ chức, cơ quan, cá nhân đợc yêu cầu đóng góp ý kiến phải có trách nhiệm trả lời bằng văn bản. Kết quả đóng góp ý kiến xây dựng dự thảo phải đợc đánh giá, xử lý và tiếp thu bằng văn bản tổng hợp các ý kiến tham gia xây dựng dự thảo. Trong tr- ờng hợp có vấn đề vớng mắc, khó giải quyết phải kịp thời xin ý kiến lãnh đạo. Ban soạn thảo chỉnh lý dự thảo dựa trên cơ sở các ý kiến tham gia xây dựng dự thảo và chuẩn bị hồ sơ thẩm định và gửi đến cơ quan thẩm định.
Khi tiến hành công đoạn này cần thực hiện các thủ tục nh sau:
- Gửi công văn yêu cầu tham gia ý kiến xây dựng vào dự thảo cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan.
- Làm bản tổng hợp các ý kiến tham gia nhận đợc về xây dựng dự thảo. e) Thẩm đinh dự thảo.
Tuỳ theo tính chất và nội dung của dự thảo văn bản cơ quan chủ trì soạn thảo xác định việc thẩm định. Nếu tiến hành thẩm định cần lập hồ sơ thẩm định bao gồm các giấy tờ sau:
- Công văn yêu cầu thẩm định - Tờ trình dự thảo;
- Bản dự thảo
- Bản tổng hợp các ý kiến tham gia; - Các văn bản có liên quan khác (nếu có)
Bộ T pháp, tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Đối với các vấn đề khác tạm thời pháp luật cha quy định là bớc bắt buộc, song về nguyên tắc cần thực hiện thẩm định dự thảo văn bản ở tất cả mọi cấp độ.
Cơ quan, đơn vị, bộ phận cá nhân thẩm định tiến hành thẩm định dự thảo văn bản theo luật định hoặc tuỳ theo tính chất và nội dung của văn bản trên các phơng diện sau đây:
- Sự cần thiết ban hành văn bản;
- Sự phù hợp của hình thức văn bản với vấn đề cần đợc giải quyết; - Đối tợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản;
- Tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật;
- Tính khả thi của văn bản;
- Kỹ thuật soạn thảo văn bản (từ ngữ, câu chữ, tiêu đề, văn phong )…
“Trong khi tiến hành thẩm định, nếu có vấn đề cha rõ, thì tổ chức pháp chế bộ
trao đổi với đơn vị soạn thảo hoặc tham khảo ý kiến các đơn vị liên quan của Bộ T pháp, nh vụ pháp luật dân sự kinh tế, vụ pháp luật hình sự hành chính, vụ hơp tác– –
quốc tế để làm rõ. Trong tr… ờng hợp còn ý kiến khác nhau về các vấn đề có liên quan, thì tổ chức pháp chế bộ có quyền bảo lu ý kiến của mình và báo cáo lãnh đạo bộ, ngành xem xét, quyết định (Thông t” 1793/TT-BTP của Bộ T pháp)
Cơ quan thẩm định gửi lại văn bản thẩm định và dự thảo đã đợc thẩm định cho cơ quan, đơn vị dự thảo.
Cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý dự thảo và chuẩn bị hồ sơ trình ký. 2.3 Thông qua
1) Cơ quan, đơn vị soạn thảo trình hồ sơ trình duyệt dự thảo văn bản lên cấp trên (tập thể hoặc cá nhân) để xem xét và thông qua. Hồ sơ trình duyệt bao gồm các giấy tờ sau:
- Tờ trình dự thảo văn bản - Bản dự thảo
- Văn bản thẩm định (nếu có)
- Bản tập hợp ý kiến tham gia (nếu có)
- Các văn bản, giấy tờ khác có liên quan (nếu có)
Số lợng hồ sơ tuỳ từng loại văn bản cụ thể, hoặc theo quy định của cấp duyệt ký.
Trờng hợp không có hồ sơ thì phải trực tiếp tờng trình với thủ trởng ký.
Chánh hoặc phó Chánh văn phòng có trách nhiệm kiểm tra nội dung và thể thức của văn bản, và ký xác nhận việc đó trớc khi trình ký.
2) Thông qua và ký ban hành văn bản theo đúng thẩm quyền và thủ tục luật định. Ngời ký văn bản phải chịu trách nhiệm pháp lý về văn bản mình ký. Trách nhiệm đó liên quan đến cả nội dung lẫn thể thức văn bản, do đó trớc khi ký cần xem xét kỹ nội dung và thể thức của văn bản.
3) Trong trờng hợp không đợc thông qua thì cơ quan soạn thảo phải chỉnh lý và trình lại dự thảo văn bản trong thời gian nhất định.